关于县级人大及其常委会行使重大事项决定权的思考
2019-04-30 16:06:00   来源:泰州市人大    作者:徐文凤 陆琳   

  讨论、决定重大事项是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是立足党的十九大关于人大及其常委会“工作机关”职能定位,全面履行法定职责的必然要求。近年来,地方各级人大及其常委会在重大事项的讨论决定方面,积累了许多有益经验,推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展。但是相比其他职权,县级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面仍是一个较为薄弱的环节,需要我们在实践中逐步加以改进和完善。现结合兴化市实际,就如何行使好重大事项决定权作一些粗浅的思考和探索。

  一、兴化市人大常委会行使重大事项决定权的基本情况

  换届以来,兴化市人大常委会进一步深化对行使重大事项决定权重要性的认识,认真贯彻市委关于健全讨论、决定重大事项的文件精神,积极主动地行使重大事项决定权,取得了一定的收获和成果。

  一是健全制度,规范操作。根据省、泰州市人大相关制度,兴化市人大常委会制定了《关于重大事项决定权行使的规定》,明确了重大事项的范围、内容、讨论决定的步骤、程序,同时及时修订完善人大议事规则,健全配套措施,推进市政府落实重大决策出台前向人大报告“年度清单”制度,增强了行使重大事项决定权的操作性和实效性。

  二是围绕中心,精心选题。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,紧紧围绕市委决策部署、改革发展重点和群众关注热点难点,对部分行政区划调整、预决算执行、计划预算调整、行政检察工作、重点议案办理、乡镇民生实事票决等重大问题,开展调研、讨论、审议,作出相应的决定、决议,有力促进了经济发展和民生改善。

  三是深入调研,广求民意。高度重视调研和审议环节,通过发挥常委会组成人员、人大代表和人民群众三方面的作用,广求民意,广集民智。2017年9月,根据兴化市委部署,市人大与市政协组成专题调研组深入基层开展部分行政区划调整工作调研,形成高质量的调研报告。市委对这份调研报告充分肯定,要求市政府根据报告拿出具体实施方案。市政府及时起草关于部分乡镇(街道)行政区划调整方案的汇报,提请市人大常委会审议。2018年2月,市人大常委会会议通过了关于同意行政区划调整方案的决定,市政府按照决定要求认真执行、顺利实施到位。从市委决策、人大调研,到市委认可、政府回应,再到人大决定、政府执行,彰显了市人大常委会在决定重大事项过程中高度负责、以民为本的理念。

  二、存在困难与问题

  受认识、制度和实践操作等方面欠缺的原因,长期以来重大事项决定权在实践中难以充分有效地发挥应有的作用。

  一是思想认识不到位,“人大决定”被弱化。由于受“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响,社会对重大事项决定权的意义认识不足,没有从宪法和法律规定的高度,来认识行使重大事项决定权问题。对人大而言,不少地方有权无力,在行使决定权上积极性不高、主动性不强,甚至有些同志担心对重大事项讨论决定多了,会被误认为向党委要权、同政府争权,缺乏依法行权的底气和坚守。人大依法、充分行使重大事项决定权的整体氛围尚不浓厚。 

  二是范围界定不清晰,实践操作难把握。虽然宪法和法律对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定,十八届三中全会以后党中央和地方各级党委、人大又相继出台了相关实施意见、办法和规定,但仍存在过于原则、笼统,没有作出全面、具体的界定和说明的问题。重大事项是一个动态的概念,具有很强的区域性、时限性和主观性,不同地区的重大事项不同,同一地区在不同时期有所不同,党委、政府和人大在重大事项的认定上也存在着不同的理解,这些导致重大事项的范围很难界定和把握,在实际工作中难以操作。

  三是程序实施不规范,行权质量待提高。多数地方,对讨论决定重大事项的程序设计不足、制度规定不细,缺乏切实可行的工作制度作保障。在具体操作中也存在着调查研究不到位、会议审议不充分、议决质量不理想等问题。有的重大事项由于是政府临时动议,时间较紧,未经充分调研、论证,就交由人大决定,甚至个别重大事项没有在法定时限内按程序提请,人大为支持其工作,在调研、审议时间不充分的情况下就匆匆上会进行表决,从而影响了决议决定的质量;加之县级人大工作力量普遍较为薄弱,专业化水平相对不高,作出的决定质量也有待进一步提高。

  四是事后监督不重视,落实效果不理想。重大事项决定作出以后,应该做到行而有果、务求实效,这既是行使决定权的出发点,也是最后归宿。县级人大常委会不同程度地存在对重大事项本身关注较多,决定作出前热情较高,但决定通过后,后续跟踪监督不到位的问题。加之在问责追究上也缺少制度设计和操作模式,导致一些重大事项在落实中走样、缩水,不能实现预期目的。

  三、对策与建议

  一是强化责任担当,营造良好行权氛围。一要以宪法法律为依据,加大宣传力度,引导全社会充分认识讨论决定重大事项既是落实人民当家作主宪法原则的要求,是落实依法治国基本方略的要求,同时也是国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。尤其是人大工作者要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,全面系统学习法律法规和人大业务知识,切实提高政治理论水平和依法履职能力。二要在行使职权过程中,突破传统思维定势,既破除消极应付思想导致决定权虚化和闲置,又要防止过份强调人大决定权而不顾实际什么都作决定;既要注重依法有效行使重大事项决定权,又要支持国家机关依法有序开展工作,促进依法行政和公正司法,提高效率。

  二是科学界定范围,打好依法行权基础。一要明确界定标准。重大事项范围和重点的界定,要合法、科学、适度,既要保证人大能够集中精力抓大事、议大事,又要对部分事项进行明确和细化,增强人大讨论决定重大事项的刚性约束力,同时还要给探索和发展留有余地。二要准确把握原则。第一是合法性原则,所列范围、事项必须要有相关法律、法规作为依据,比如监督法规定的计划预算执行,预算法规定的政府债务限额等,都应纳入重大事项范围。第二是一致性原则,对于中办意见和省市委办法明确规定的事项,如重大行政区划调整、城市总体规划修改、授予或撤销荣誉称号等,均纳入重大事项范围,在口径上保持一致。第三是地方性原则,要结合本地实际和特点,将一些重大事项在文件中予以固化。如兴化是全域旅游生态市,就要把对本行政区域内生态风貌和环境保护有重大影响的建设项目的确定及实施中的重要情况列入需要向人大报告的范围。第四是操作性原则。对于无法确定是否为重大事项的事项和未来可能会出现的新的重大事项,可制定重大事项确认程序,通过主任会议或一定数量的常委会组成人员、人大代表提出建议,在常委会会议上对有关事项是否属于“重大事项”进行论证和表决,从而克服重大事项范围界定的机械性,增强灵活性。三是精准聚焦重点。“一府两院”的重点工作包括资金使用、项目设置等,基本都囊括在人代会报告中。因此,应把开好每年一次的人代会,审议好“一府两院”提交的各项工作报告包括计划、预算草案,作为行使好决定权的重中之重。

  三是健全工作机制,保障依法高效行权。一要健全三方协调机制。在兴化市委关于健全人大讨论决定重大事项的实施办法中,设立了由市委办公室,市人大常委会办公室、政府办公室共同参与的讨论决定重大事项联席会议机制。通过联席会平台,沟通全年重要工作安排,研究确定重大事项决定年度计划。这一做法,准确把握和处理了人大依法行使决定权同党委决策、政府执行的关系,有助于形成共识和合力。二要健全新增、调整重大事项处理机制。为保证新增或调整的重大事项得到依法、及时处理,在推进政府落实重大事项年度清单制度的同时,人大常委会应出台相关办法,明确规定年度工作计划以外,新增或调整的市政府重大决策的处理流程。三要健全讨论决定重大事项程序机制。在实践中要着重把握好提出审查、调查研究、请示汇报、讨论审议、表决通过、公布实施、监督反馈这七个环节的规范。如在提出审查环节,要加强对提出主体和提出时间的审查;在调查研究环节,可以建立完善重大事项听证制度,增强社会公众对公共决策参与的广度和深度;在讨论审议环节,可以引入辩论机制,充分交换不同意见;在决定表决环节,可推行逐项表决、电子表决或投票表决,保证表决的真实性和民主性。四要健全决定执行监督机制。为落实重大事项的执行与实施,需要设立跟踪汇报、执行报备、问责追究机制。对于没有及时执行有关重大事项决议决定的,人大及其常委会有权进行询问、质询和开展特定问题调查,必要时会同纪检监察、组织部门依法追究责任;对于越权作出决定的,可依法撤销并追究责任。

  四是加强自身建设,提高依法决定质量。对重大事项行使决定权,需要具备较高的业务素质和能力,要主动争取党委的重视和支持,进一步优化常委会组成人员的结构,逐步提高专职人员和年轻委员的比例,配齐配强各有关工作机构、专门委员会,确保有充足的力量去承担更多的行使决定权的职责,提高人大常委会的履职水平;要加强人大干部素质建设,营造良好的创新氛围,使人大干部保持奋发有为、积极进取、昂扬向上的精神状态,以适应新时代人大高质量行使重大事项决定权的需要。

编辑:顾伟