地方基层人大常委会开展规范性文件备案审查工作探析
2020-03-20 09:55:00    来源:南京市浦口区人大    作者:陈胜
  规范性文件的制定和执行,是行政机关贯彻实施法律法规,履行行政管理职能的重要方式之一,是贯彻落实政府职能的重要路径,对规范性文件进行备案审查,是人大常委会通过对规范性文件合法性、公正性和合理性上进行审查,降低违法危害的有效方式,是行使法律监督职权的重要内容。2006年8月27日,全国人大常委会通过了监督法,专设“规范性文件的备案审查”一章之后,相关地方政府相继通过了规范性文件备案审查的规定、办法,地方基层人大常委会的规范性文件备案审查工作步入正轨。然而,随着这项工作的开展,工作实践中也出现了一些问题,笔者结合地方基层人大常委会对规范性文件进行备案审查的工作实际,论述规范性文件备案审查工作的认识,总结一些经验和不足,提出四点可行性建议。
地方基层人大常委会开展规范性文件备案审查的相关要点
  (一)地方基层人大常委会开展备案审查的规范性文件范围。明确地方规范性文件备案的范围,是开展备案审查工作的前提。从理论上看,理论界多从某一法律文件是否具有抽象性,即其所指涉的对象是否为不特定的人和事,以及是否具有重复适用性,即某一法律文件在其有效的范围内是否可以重复地适用于受该文件约束的对象这两个要素来判断某一法律文件是否为规范性文件。从工作实践看,地方基层人大常委会进行备案审查的规范性文件包括两大类:1、市、县(区)人民政府发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件;2、县(区)人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定。
  (二)地方基层人大常委会开展规范性文件备案审查的目的。维护社会主义法制统一,这是规范性文件备案审查的根本目的。我国是单一制的社会主义国家,国家的权力由中央掌握和行使,地方上的权力是由中央授予的。宪法第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,为了保护法制的统一,我国建立了具有中国特色的监督制度,从法律制度方面讲,宪法的权威至高无上,下位法不得与上位法相抵触,同位阶的法之间应当互不抵触,这三个方面保障着我国法律体系内部的和谐一致。从立法监督方面讲,宪法、地方组织法、监督法赋予县级以上地方各级人大常委会法律监督职权。作为立法监督制度的延伸和补充,对规范性文件的备案审查,避免出现“相抵触”情形,确保依法治国基本方略的全面贯彻落实。
  维护人民群众的合法权益,规范行政权力运行,这是规范性文件备案审查的现实目的。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段之一,大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍使用,具有普遍的约束力、一定的强制力和反复适用性。其内容是否合法,是否适当,关系到宪法和法律的实施,关系到群众的切身利益,关系到社会的和谐稳定。在实践中,一部分政府出台的规范性文件考虑的部门利益多、考虑的群众利益少,考虑的部门权利多、考虑的部门义务少,考虑的管理罚款多、考虑的服务范围少。有些规范性文件甚至出现违法规定,直接损害了群众利益,增加群众负担,干扰正常的市场经济秩序。开展规范性文件备案审查工作,也是公民、法人和其他组织合法权益的救济渠道,维护社会公平正义。
  (三)地方基层人大常委会开展规范性文件备案审查的标准。审查标准作为地方基层人大常委会审查规范性文件是否适当的标准或尺度,直接影响着对规范性文件合法性、公正性、合理性的审查。从现行的法律规定来看,立法法第八十七条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销:1、超越权限的;2、下位法违反上位法规定的;3、规章之间对于同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;4、规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;5、违背法定程序的。监督法第三十条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:1、超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;2、同法律、法规规定相抵触的;3、有其他不适当的情形,应当予以撤销的”。不少地区规范性文件备案审查规定和办法也沿袭了上述两个条款的法律精神,界定了审查的五种情形,即:1、同法律、法规相抵触;2、同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触;3、超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;4、违反法定程序制定规范性文件;5、其他不适当的情形。
  其中,“其他不适当的情形”是一种概括表述,也是兜底条款,不是所有不适当的规范性文件都要予以撤销,而是不适当到达一定程度,有的脱离实际,有的显失公平,其设置的权力与责任、权利与义务违反了科学、合理的基本要求,违背了自然规律和社会规律,有损人民利益和国家机关的宗旨,这类明显不恰当、不合理、不公平的规范性文件才予以撤销。
地方基层人大常委会开展规范性文件备案审查工作的现状
  根据立法法和监督法规定,为做好相关的实施工作,地方基层人大常委会在建立机构,明确责任,健全制度,加强指导等方面,不同程度地开展了规范性文件备案审查工作。现结合工作情况,总结如下三个特点。
  (一)强化领导、健全机构,思想和组织上的准备非常充分。地方基层人大常委会根据自身工作需要和实际,对规范性文件备案审查工作进行了细致研究,按照坚持严格依法与突出本地方特色相统一,保护公民合法权益与规范公权相统一,针对性与操作性相统一的原则,认真分析和深入研究,对备案审查工作涉及的重点问题进行充分论证,先后通过了规范性文件备案审查的规定、办法。目前,某省17个设区的市人大常委会和140个县级人大常委会多数设置或者明确规范性文件的备案审查工作机构,配备专门工作人员负责规范性文件备案审查的日常工作,形成管人管事、有专人办事的良好格局,基本保证了规范性文件备案审查工作的正常开展。
  (二)强化培训、细化指导,能力和技术上的条件已经具备。近几年,各级基层人大常委会通过以会代训、开展培训班、座谈会、研讨会等方式,对地方基层人大常委会备案审查机构、政府有关部门以及备案审查工作人员进行了培训。提高了备案审查工作人员的政治素质、理论素质和业务素质,全面掌握了各级文件起草必须具备法律法规依据、审核签批程序、下发范围和规范程度等相关业务知识,在一定程度上解决了起草文件不规范,下发文件不备案等实际问题,这对加强各级人大常委会的监督力度和监督法贯彻落实力度起到了十分积极的作用。
  (三)建章立制、明确责任,制度和规则上的要求逐步完善。规范性文件备案审查是一项全新的监督工作,目前还缺乏成熟的工作经验和具体的配套设施,建立完善的制度是做好规范性文件备案审查工作的基础。地方基层人大常委会均依据省、市已经制定的规范性文件备案审查规定、办法的要求,对规范性文件的报送范围、内容和要求,备案程序以及审查标准和程序、纠错机制、责任机制等内容做了相对具体规定,通过制度化建设,使地方规范性文件备案审查工作做到有章可循、有据可依。
地方人大常委会开展规范性文件备案审查工作的问题与不足
  规范性文件备案审查工作是一项系统的、规范的、专业性很强的工作,必须按照法律法规的要求稳步推进。但是,地方基层人大常委会在实践中所取得的实际效果往往无法与该工作的法律效果预期和社会效果预期成正比,制度理想和审查实践不相匹配。在实际的报备和审查过程中,还面临诸多困难和问题,需要在实践中探索和解决。
  (一)少数单位重视不够,认识存在偏差,发展不平衡、推进不统一。近年来,地方基层人大常委会也做了大量的工作,采取多种形式,利用各种机会对规范性文件备案工作进行了宣传,但是宣传的深度、广度不够。很大部分公民、法人和其他组织不知道规范性文件备案审查工作,对这种权利救济渠道的认识不全面,社会知晓度不高,参与该项工作的积极性不足;一些制文单位对规范性文件备案审查的重要性和必要性缺乏足够的认识,在思想上不够重视,认为这是无关紧要的工作,没有把这项工作摆在重要的位置,备案不及时的现象依然存在;少数地方基层人大常委会对该项工作的重要性认识不足,没有把该项工作列入日常工作议程,法律监督职能没能有效发挥。
  (二)相关配套制度尚未建立完善,规则资源供给不能到边、到底。目前,该项工作仍处于摸索和探讨阶段,备案审查工作进展缓慢,各种制度还不够完善。目前,地方基层人大常委会多数由专门备案审查机构接受登记,然后分送相关工作委(室)审查,在一定程序上影响了审查的效果和质量。由于规范性文件备案审查涉及到多个门类、多个行业,如何充分发挥好常委会各委室的优势,行使好规范性文件的审查权还存在制度上的缺失,需要在今后的工作中不断加以改进和完善;地方部门备案审查联动协调机制,以及审查线索转送、征求意见、信息共享、联动审查等制度尚未建立,影响了工作的有效进行。
  (三)备案审查力度有待于进一步加大,浅尝辄止的形式主义问题未能彻底解决。由于现行法律法规对不按照规定报送规范性文件的行政机关责任承担方面规定模糊,漏报、不报、规避报备没有责任承担方式,该项工作缺乏强有力的处罚手段和威慑力,有的单位甚至是一年一次性报备,规范性文件早已经生效,人大常委会再审查已没有任何意义;从工作实际来看,地方基层人大常委会针对规范性文件审查还处在被动审查阶段,审查的主动性不够,基本停留在“不告不理”的被动审查模式上,地方基层人大常委会接受报备的规范性文件中,很少审查出存在不当情形,没能有效地发挥备案审查工作在维护人民群众根本利益上的作用。
  (四)备案审查工作缺乏专业法律人才,心有余而力不足的困境期待突破。新形势下备案审查工作任务日益繁重,报备数量逐年上升,虽然地方基层人大常委会都已经成立了专门工作机构,但是编制少、无经费、人员缺失制约着备案审查工作的深入开展。从事规范性文件备案审查工作人员的知识结构和专业水平也制约着该项工作开展,该工作人员多数从事社会综合管理方面的工作,对专业性的法律知识知之甚少,从事规范性文件备案审查工作力不从心、难以胜任,很难发现规范性文件存在的违法或不当的问题,备案审查的实质性作用发挥不够充分。
地方人大常委会开展规范性文件备案审查工作的建议
  开展规范性文件备案审查工作,能有效地规范基层政府抽象行政行为,提高依法行政的能力和水平,推动政府向高效务实、公正公平的法治政府转变。如何进一步做好规范性文件备案审查工作,逐步实现工作的规范化、法律化和程序化建设,责任重大,任务繁重。
  (一)进一步提高做好规范性文件备案审查工作的认识,确实提升站位不高的短板。地方基层人大常委会要把规范性文件备案审查当做法律监督的一件大事来抓,把备案审查工作摆上重要位置,保证备案审查工作的正确发展方向,依法有效地开展备案审查工作。抓好备案审查工作的宣传贯彻,提高政府及社会各界对备案审查工作重要性的认识,为人大常委会开展规范性文件备案审查营造良好的舆论氛围;切实提高人大常委会履职的积极性和政府报送规范性文件的自觉地、主动性,与其他工作同部署、同检查、同考核、同奖励,保证国家监督体制更加顺畅。
  (二)进一步扎实做好规范性文件备案审查工作,促进备案审查规则的实体化运行。地方基层人大常委会从事备案审查工作的委(室)和同志,一定要以高度的责任感认真落实好规范性文件备案审查工作要求,对工作分工、备案范围、审查标准、审查方式、审查处理程序、备案的具体要求及审查结果的告知等,都要遵循工作程序,严格按照具体规定依法、高效开展备案审查工作;规范性文件备案审查工作机构要根据备案审查工作中遇到的新情况、新问题,积极加强调查研究,做好衔接工作,推动地方人大常委会进一步健全和完善备案审查工作制度;要加强主动审查力度,规范、细化、明确主动审查程序,提高审查工作实效,针对人大代表建议反映较多的问题,选择关联性规范性文件进行主动审查,提高审查质量,积极回应社会关切。
  (三)进一步加强规范性文件备案审查工作队伍建设,夯实完成具体工作的基础。随着人大监督工作的深入,对政府的规范性文件审查任务也将越来越重,这就需要一支相对稳定、高素质的工作队伍才能适应这项工作。要加强对监督法等相关法律法规的学习,把抓好规范性文件备案审查工作列入重点学习计划,不断提高人大常委会组成人员的法律水平;加强队伍建设,通过培训,提高业务水平,明确工作职责,努力做到职责确定,业务精通;要充分借助社会力量,探索建立备案审查专家顾问制度,吸收相关领域的专家学者、法律工作者参与具体审查工作,提高备案审查能力。根据笔者调研,我省地方人大常委会规范性文件备案审查工作开展以来,部分地方人大常委会聘任一批具有一定影响力、法律专业素养较强的律师、专家作为备案审查法律顾问,利用他们的业务知识弥补力量不足,取得了较好的效果。
  (四)进一步加强与各部门的沟通交流和配合,形成备案审查工作的强大合力。相互沟通配合是做好规范性文件备案审查工作的前提,地方基层人大常委会在开展规范性文件备案审查工作时,要注重法律监督的方式方法,积极组织、开展备案审查工作交流,对存在的问题进行研讨,以便更好地改进工作,及时预防或纠正规范性文件违法现象。地方基层人大常委会各个科(室)都承担着备案审查工作的重要职责,在下一步的工作中,要明确工作责任,加强“三种联系”。即加强与政府法制工作机构的联系,加强沟通与协调,形成备案审查工作的有机统一;加强与上下级人大的联系,上下互动,及时掌握情况;加强与被审查机关的联系,及时交换意见,取得共识,促进规范性文件备案审查工作进一步健康有序发展。