灌云县人大:加强县级人大规范性文件备案审查工作的思考
2020-04-16 17:43:00    来源:灌云县人大    作者:何圳洋
  规范性文件进行备案审查,是宪法和地方组织法赋予各级人大常委会的一项监督职权,也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。近年来,党中央从维护宪法法律权威的高度,对规范性文件备案审查提出了明确要求。在此新形势下,如何适应新要求,应对新挑战,进一步加强和改进规范性文件备案审查,切实增强法律监督实效,已成为各级人大常委会的一项重要任务。笔者结合基层人大开展规范性文件备案审查工作实践,就县级人大常委会如何进一步加强和改进规范性文件的备案审查工作,谈几点看法。
规范性文件备案审查的重大意义
  做好规范性文件备案审查工作是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。党的十八届三中全会提出,要完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切,要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围”。新修订的立法法也对加强规范性文件主动审查和健全备案审查反馈机制提出新的要求。党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面依法治国的一项重要措施,提升到前所未有的高度、提出了明确的要求。因此,在认真落实“四个全面”战略布局、贯彻“五大发展理念”、加快建设法治国家的新形势下,做好人大规范性文件备案审查工作具有十分重要的意义。时代赋予了备案审查工作新的历史使命。各级人大常委会对本级人民政府和下级人大及其常委会制定、发布的规范性文件进行备案审查,督促纠正或依法撤销违宪违法的规范性文件,有利于保证宪法法律正确有效实施,切实维护国家法制统一,可以及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件,保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯,可以及时受理公民、法人和其他组织对规范性文件提出的审查建议,保障人民参与治理国家的民主权利得以实现。与人大常委会其他监督方式相比,这种监督方式更具有根本性、全局性,从长远看也更具有影响力。 
规范性文件备案审查现实困境
  报送备案审查的主动性不高。虽然经过几年的普及,不少单位已经能做到主动及时报送备案,但仍有一些部门存在“戳一戳、动一动”的情况,存在集中补报或者半年度、一季度等定期一次性集中报送的情况;现行备案范围的规定与把所有规范性文件纳入备案审查范围的新要求存在较大差距,大量的以政府函件形式或者政府部门名义制发的规范性文件,没有纳入备案范围,大量的规范性文件游离在人大常委会的监督之外;在报送备案的材料内容和技术规范上,存在对文件制定的依据说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化的情形,大大损害了规范性文件备案审查工作的实效性。
  对规范性文件备案的认识不足。无论审查主体还是审查对象,对这项工作的重视程度都还明显不够。一方面,地方政府对哪些属于规范性文件,哪些该向县人大常委会备案在理解上与人大存在分歧。文件报送不及时,往往是半年集中报送一次,影响了监督效率。另一方面,人大一些负责备案审查的同志认为规范性文件制定机关都是政府部门,对其进行备案监督底气不足,同时认为备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强,审不好容易产生较大责任和较重后果,“难度大”,由此产生了畏难情绪。工作缺乏主动性,存在着不愿和不善于纠正行政机关不当“抽象行政行为”的现象。 
  备案审查力量相对薄弱。由于备案审查工作的专业性、政策性、法律性强,内容广泛,需要专业人才来完成,就目前县级人大常委会各委人员专业结构来看,合理性审查基本能够胜任,合法性审查困难较大。目前,各地区规范性文件的初审工作一般由办公室或法制委承担,有的设置了专门科室或明确一名收文人员,但无论是那种情形,由于受到专业水平、知识结构、人员精力等多方因素限制,相对牵涉面极广、专业性极强、期望值极高的备案审查工作,难免力不从心、不堪重负,如果缺乏熟知政策法制的专业人员,初审人员实质上只能担负“传递”任务,很难真正履行起审查职能。这也直接导致人大通过备案审查抓监督工作大打折扣,与当前依法治国大背景下加强备案审查工作的要求不相适应。 
  备案审查结果缺乏权威性。在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体工作机制,导致审查许多时候停留于表面,缺乏有针对性的具体审查意见,在规范性文件审查发现问题后,与有关部门协商难以达成一致意见时,缺乏有效的保障措施,审查机关的整改意见有时并不为制定机关所重视,在实际工作中也往往难以落实,这使得规范性文件备案审查工作的权威性进一步下降。
解决问题的措施
  一是提高对规范性文件审查制度重要性的认识。加强规范性文件审查是维护广大人民群众利益的必然要求。有的规范性文件制定部门随意设定许可权,通过“红头文件”扩大部门权力,将权力部门化、私有化,严重侵犯了广大人民群众的合法利益。县级政府应当切实提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性、紧迫性的认识。要将规范性文件备案审查作为县级人大常委会的重要行权手段、纳入重要议事日程,特别是要通过召开推进会、座谈会、研讨会等方式,深入宣传此项工作的重要性、必要性和紧迫性,进一步增强审查主体的责任意识和使命意识,进一步向监督对象阐明备案审查的目的意义、法律依据和操作规程,全面提升对此项工作的认知水平和参与热情,为备案审查工作深入有序推进创造条件。 
  二是进一步完善备案审查体制机制。县级人大常委会要建立起责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制机制。从法律规定和地方人大常委会制定的相关规定来看,规范性文件备案审查有法可依,也有制度可循。一要完善报送备案制度,通过加强沟通协调、定期核查通报,督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件,做到有件必备。二要完善审查制度,完善主动审查程序,明确主动审查期限,创新主动审查方式,做到有备必审,同时推动被动审查工作规范化、程序化,通过备案审查积极回应社会关切。三要完善督促纠正机制,加大沟通协调、督促纠正力度,推动制定机关自行纠正存在问题的规范性文件,对不自行纠正的依法予以撤销,做到有错必纠。 
  三是加强备案审查工作力量。要加强备审队伍建设,选配有业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员充实备案审查工作机构,切实解决备案审查工作人员偏少、力量薄弱的问题。善于借力借智,建立健全专家智库,聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问,整合审查资源,形成审查合力,为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。在对规范性文件进行备案审查时,可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与,有利于形成联动机制、工作合力,也有利于工作交流,促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。充分发挥人大代表的作用。人大代表来自各行各业、各个阶层,具有广泛的代表性,比政府、法院、检察院更贴近基层,更接近群众,更能代表群众的利益,如果代表联名提出关于备案审查的建议,应作为被动审查的主体予以高度重视。另外,如果规范性文件存在应撤销情形的话,人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。
  四是增强规范性文件报备人员业务素质。规范性文件备案审查工作政策性、专业性都很强,涉及面广、要求高,必须要有较强的审查能力与之相适应。面对新形势新要求和长期以来备案审查工作存在的审查能力不足的问题,要通过组织讲座、举办培训班等方式,加强对负责规范性文件报备人员的业务培训,提高自身政治素质、法律知识和业务水平。进一步加强人大备案审查工作组织建设,健全备案审查机构,通过以会带训、挂职锻炼等多种形式,加强政治素质、业务素质和实践能力的培养、锤炼,使人员力量、队伍素质、队伍结构与备案审查工作相适应。