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筑牢安全生产的法治根基:苏州市人大常委会开展安全生产“一法一条例”执法检查
2020-04-29 14:09:00    来源:苏州市人大    作者:刘海龙

  安全生产,重于泰山,一丝一毫不能放松。

  为加大安全生产法的宣传贯彻和实施力度,进一步推动依法治安、依法保安,提升安全生产工作法治化水平,2月,省人大常委会决定今年省和市人大联动开展安全生产法执法检查。3月,苏州市人大常委会组织人员进行调研摸底,排出全市重大安全生产风险隐患清单,锁定市和各县级市(区)98个方面隐患问题,并协调相关部门制定执法检查工作方案。

  4月7日至9日,市人大常委会组织常委会委员、市安全生产督导组组长、行业领域专家和市政府有关部门负责人等60余人组成的执法检查组,兵分5路分赴10个县级市、区(苏州工业园区),深入生产企业、产业园区、建筑工地和事故多发地等场所,实地检查和随机抽查了20个现场点位,对贯彻实施《中华人民共和国安全生产法》《江苏省安全生产条例》情况进行检查。这是今年市人大常委会开展的一项重要监督工作。本次执法检查实现全市所有板块的全覆盖。

  直击安全生产突出问题

  在各地,执法检查组根据问题清单直插现场,在一线直击安全隐患。

  “你们企业安全生产的危险源都有哪些?”

  “公司东区构成一级重大危险源,公司西区构成四级重大危险源。”

  “有多少风险点?”

  “设备装置和作业活动有113个风险点。”

  “安全生产风险防控是怎样做的?”

  “我们编制了分级管控制度和作业指导书,明确职责、范围、程序、具体管控要求等内容,形成风险点登记台账、作业活动清单等资料性文件,还分层次、分阶段进行全员培训,掌握风险点排查、危险源辨识、风险评价和管控等方法……”

  4月7日上午,苏州市人大常委会主任陈振一率第一检查组赴太仓市开展安全生产执法检查。在太仓中化环保化工有限公司,执法检查组了解到,该公司是中化蓝天集团公司主要的氟化碳化学品生产基地,存在火灾、爆炸、化学品灼伤等多种安全风险。通过现场检查,检查组没有发现明显问题。但是,细致的检查组人员发现,该企业以往检查发现的问题,比如氮气增压机安全阀出口朝向人员易至位置,HFC-125装置、二反系统温度计故障,原料罐重大危险源检查记录无具体日期等等,都没有看到隐患整改记录。

  该公司负责人说,“我们马上拾遗补缺,保证每个问题都整改到位,不留隐患。”

  检查不打招呼,直插企业,不看“盆景”,不走形式。每到一处,听取企业介绍、察看现场、随即抽查、查阅资料是检查组检查的“保留项目”。

  “这个大型商业综合体,如果出现险情,几分钟可以做到人员疏散?”“消防设施怎么没有定期维护记录,这个灭火器压力怎么不够?”“工地在用插座怎么有短路痕迹?”“污水井井盖怎么没有密闭,也没有警示标志?”“涉及登高作业,存在高处坠落和坠物风险,相关安全防范措施还不到位。”“车间门口静电桩埋地深度不够,采用串联连接不规范。”“安全管理信息化平台还没建起来,更没用起来。”检查人员仔细察看、详细询问、认真记录。

  本次执法检查,明确重点聚焦于落实中央和省、市委关于安全生产的要求,法律法规实施,制度建设及落实,重点行业领域专项整治,国务院安全生产督导组和江苏省安全生产第五督导组巡查反馈意见整改等5个方面,主要采取实地检查与听取汇报相结合、明查与暗访相结合的方式,并以“四不两直”形式进行随机抽查。

  召开座谈会,听取汇报,也是各检查组采取的基本方式。

  在执法检查期间,无论是听取各地政府的汇报,还是深入各地企业检查,都会有检查组成员专门强调一句话——少说些成绩,多谈些问题。

  应当进一步强化企业主体责任、企业员工安全意识不到位、政府存在重复检查的不合理监管方式……让执法检查组成员感到欣慰的是,执法检查期间反复强调的一句话,得到了理想的反馈。无论是政府工作人员,还是企业负责人,都说出了自己在安全生产方面遇到的困惑。

  企业主体责任必须落实到位

  按照事前立案和处罚金额“双上升”的目标,2019年,全市安全生产行政处罚事前立案数同比上升14.54%,处罚5万元以上的案件超过20%;行政处罚2.4亿元,其中事前处罚1.86亿元,同比上升36.81%;对5家严重违法企业逐级上报至应急管理部列入联合惩戒对象管理。

  在落实安全生产责任制方面,从市主管部门到各县级市和区等,都健全了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”的制度,严格落实党委政府领导责任、行业部门监管责任、企业单位主体责任。市政府和各板块在监管责任落实方面的努力,让执法检查组成员、苏州市人大常委会委员刘春奇深有感触。

  “我作为市属国有企业负责人,在日常工作中,对于市政府在安全生产方面的监管工作非常认可,我认为,当下安全生产方面取得的成绩,与政府在监管力度上的加强密不可分。”刘春奇说。

  市政府有关负责同志认为,如果企业能够进一步落实主体责任,全市在安全生产方面完全可以减少或避免事故的发生与查处。

  “部分企业特别是小微企业,安全投入不足、安全管理较乱、安全培训不落实,企业职工安全意识普遍较弱,习惯性违章大量存在。”

  苏州市人民政府在汇报中指出,一些企业主体责任落得还不够实。

  各县级市和区政府有关负责同志在向执法检查组汇报工作时同样认为,部分企业主体责任难落实,特别是一些中小企业,虽然具备相关法律和行业标准规定的安全生产条件,但自觉进行隐患排查和问题整改的主动性不高,企业主体责任落实不到位,在未发生生产安全事故时,监管部门难以有效管控。

  “有的企业认为落实安全生产责任是支持应急管理部门工作,有的企业负责安全生产的人员身兼数职……尽管政府可以加强监管力度、增加检查次数,但如果企业自己意识不到安全生产的重要性,那么安全隐患就不能从根本上解决。”吴中区政府有关负责同志说起这些话时有着几分无奈。

  昆山市政府在向执法检查组汇报时建议,加大企业安全生产主体责任追究力度,改变重监管责任追究、轻主体责任处罚的误区。

  值得注意的是,苏州市政府近年来持续重视企业主体责任问题。2016年印发《苏州市落实企业安全生产主体责任专项行动实施方案》后,每年集中力量检查企业落实主体责任情况,从根本上减少生产安全事故的发生。

  执法力度必须进一步加大

  “和去年同期相比,今年以来事前处罚金额是什么状况?”参加第三组工业园区检查时,市人大常委会委员、执法检查组成员马卫中询问。

  “有所下降……”工业园区安监主管部门人员回答。

  “下降多少?”

  “有40%左右……”

  部分地区严处重罚力度仍不够,其他检查组也发现类似情况。

  无论在基层检查,还是翻阅相关部门提供的资料,各检查组都共同关注到基层监管执法力度较弱的问题。

  今年1-2月份,全市超80%的乡镇(街道、开发区)开展委托及依授权综合执法,事前处罚金额占比仍然较低;全市工业企业数500家以上的乡镇(街道、开发区)中,太仓市璜泾镇、浏河镇、太仓高新区开展安全生产委托执法事前立案情况仍为零;吴中区甪直镇、胥口镇依授权开展安全生产综合执法事前立案情况仍为零。全市2019年事前处罚金额占比为57.88%,今年1月份占比为36.18%。

  另外,行政执法与刑事司法“两法衔接”工作力度仍需强化。

  安全事故曝光情况也是执法检查关注点之一。

  “今年以来曝光过违法情况吗?”第五检查组在常熟检查时,市人大常委会委员、执法检查组成员冯正功问道。“今年1至2月还没有。”常熟市有关负责人答复。从各检查组反馈的情况看,今年前两个月,张家港市、太仓市、姑苏区也都未开展曝光工作。

  尽管今年1-2月份,全市应急管理系统对企业的安全生产非法违法违规行为实施了12次曝光,涉及企业161家,但是,检查组认为惩戒警示曝光公示力度还是不够的,安全生产信用联合惩戒工作及非法违法行为执法公示曝光力度需要进一步强化。

  监管队伍建设必须进一步加强

  陪同第一组检查的市住建局负责人邵庆向检查组反映,在建筑领域,当前苏州城市规模不断扩大,建设工程项目任务重、难度高,监管对象面广量大,而全市建设工程安全监督一线人员136人,人均监督面积达98.4万平方米(全省人均监督面积56.5万平方米),其中新区、太仓等地区人均监督面积超过了200万㎡。

  市交通运输部门负责人说,轨道交通监管方面,人均监督40.15公里、车站32座,而全省的情况是人均监督车站6.28公里、车站4.2座。

  检查组一致认为,与安全监管任务较为繁重的现状相比,目前一线安全监管人员力量不足。

  市政府提供的报告显示,部分刚实施委托及依授权综合执法的地区监管执法机制仍不完善,执法人员队伍不稳定,导致出现执法“真空期”,今年1月份,有14个开展安全生产委托执法或依授权综合执法的乡镇(街道、开发区)事前立案情况为零。

  通过和一线监管人员的沟通,检查组认为,安全生产监管队伍业务能力素养还需提升,有的执法人员对安全生产相关法律法规的掌握还不到位,运用法律武器解决安全生产问题的能力还不强,安全监管的“人防”与“技防”还需要进一步加强融合,执法人员能力水平和规范化建设与新时代要求还有一定差距。

  安全生产保障必须进一步加强

  通过执法检查,大家看到,全市各级政府坚持源头防范、依法监管、系统治理,大力压降事故,防范化解重大风险隐患,安全生产形势总体平稳,事故起数、死亡人数呈现总体下降态势。

  同时,检查组指出:受发展方式、经济结构、基础管理等方面多重因素的制约,全市安全生产形势依然严峻,事故隐患总量仍然较多,安全生产相关领域工作仍存在诸多不足。各检查组反映集中的有:

  安全发展理念方面,还有一些地方和领导干部对安全生产重要性认识不足,重发展轻安全的问题。

  厘清责任机制方面,综合监管与行业监管职责定位不够清晰,对于市场主体的安全生产监管,部门职责交叉、监管职责边界上仍然存在模糊地带。各部门安全生产职责任务清单有待进一步梳理,综合执法部门与行业主管单位还未形成高效的监管合力。

  安全规章标准方面,“一法一条例”颁布已过数年,一些配套规章和实施细则仍然没有同步健全完善,一些旧的安全标准、规程等没有根据新要求进行修改的问题。

  重点领域风险管控方面,风险隐患主要涉及危险化学品、建筑工地、道路交通、涉粉尘场所、燃气管道、化工园区等重点行业、重点领域以及群租房、高层建筑、人员密集场所、电动车停放充电点等重点部位。

  农村安全生产方面,存在重视不够、投入不足、隐患较多、治理较难等问题。

  安全生产法治氛围方面,多数部门运用“一法一条例”还不够广泛,特别是行政处罚条款多数还未使用。广大群众和一线员工对于“一法一条例”的知晓率还不高,全社会安全生产法治观念没有完全形成。

  为安全生产精准“开方”

  4月27日,苏州市十六届人大常委会举行第二十六次会议,审议了关于检查《中华人民共和国安全生产法》《江苏省安全生产条例》贯彻实施情况的报告。

  报告强调,要坚持深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产的系列重要论述和指示批示精神,紧紧围绕中央和省、市委关于安全生产的决策部署,精准聚焦“一法一条例”的贯彻实施情况,全面提升全市安全生产应急管理水平,为助力苏州经济社会高质量发展走在时代前列做出贡献。

  为此,报告给出七个方面对策建议。

  进一步树牢安全发展理念,全面提升本质安全水平。把狠抓安全生产作为树牢“四个意识”、践行“两个维护”的政治要求,深入分析发展方式、产业结构方面的突出问题,深化供给侧结构性改革,调整优化产业布局,加快新旧动能转换,着力提升产业、园区、企业的本质安全水平,把安全发展理念贯彻到经济社会发展的各领域和全过程。

  进一步压紧压实主体责任,着力提高安全监管能力。坚决落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”,健全部门与部门、部门与板块之间的协调联动机制,发挥安委办“指导协调、监督检查、巡查考核”作用,加快形成一张全覆盖、无死角的安全生产责任网。厘清属地监管责任、行业监管责任以及生产经营单位主体责任清单,着重夯实企业主体责任,深化安全生产挂钩联系机制,推动企业建立全员、全过程的安全生产责任体系。加大对企业违法违规失信行为惩戒力度,将违法企业及其责任人列入“黑名单”并实行动态管理。加强安全宣教和培训,加快安全生产治理体系和治理能力建设。

  进一步加强全面排查标本兼治,深入推进重点领域专项整治。以危化品、油气管道、地下管网、电力行业、道路交通、校园安全等重点领域为突破口,全面深入开展安全生产大检查大整治,排查影响法律实施、制约工作发展、损害群众利益的突出问题,找出问题症结和压降事故起数、亡人数的措施办法。对化工、冶金、建筑施工、涉爆粉尘、危险货物运输等重点行业严格管控的同时,要加快推进该类企业的标准化提档升级,从根本上消除事故隐患。

  进一步注重科技驱动数据赋能,不断增强风险防控效能。推广信息化手段方法进行安全风险防控,推动建成运用全市统一的安全生产数据中心,加快建成市应急指挥中心和安全生产综合监管平台,推动安全生产管理业务系统整合集成,实现上下数据联通、隐患监督贯通。加快建设危险化学品风险监测预警系统。全面推行危险化学品、冶金等重点领域安全责任险制度。加强安全科技工作和政策引导,鼓励和督促企业加大安全生产投入,借助技术改造实现科技服务保障安全生产。

  进一步突出问题导向,扎实做好重大安全问题和隐患整改。严格开展责任倒查,认真排查工作中是否存在一般化表面化、风险监管不认真不扎实、隐患整改走过场走形式的情况。针对国家、省、市各级督导组、巡查组通报反馈的问题清单和各类风险隐患,围绕“一法一条例”规定的各项制度执行得严格不严格、落实得到位不到位,列出清单、制定举措、明确责任、限时整治,确保逐一销号、逐项清零。

  进一步加大监管执法力度,严格推动法律法规落到实处。建立部门间监管协作和联合执法工作机制,加强信息化融合力度,优化整合执法力量。完善网格化监管模式,通过建立健全风险分级和精细化监管工作机制,明确监管重点和执法点位。加强区、乡镇、街道安全监管机构和队伍建设,充实基层执法队伍,做好执法培训,提高基层安全监管执法的专业化、规范化和法治化水平。加大打击力度,以典型案件发挥法律震慑作用,不断推进执法同司法有效衔接,对符合法定构成要件的违法犯罪行为严格依法追究刑事责任。

  进一步凝聚安全发展共识,让安全生产观念更加深入人心。把开展安全发展城市建设作为“十四五”规划重要内容,落实“谁执法谁普法”的普法主体责任,对行业领域和重点区域、对生产企业和职工群众深入开展法律法规和安全常识普及教育。发挥人大代表在安全生产监督工作中的积极作用,探索组建一支以人大代表为主体的安全生产监督员队伍。广泛发动群众参与,在正向激励措施的基础上研究制定举报奖励措施,形成社会公众有序参与、有力监督的共治格局。把法律监督与舆论监督结合起来,营造“关爱生命、关注安全”的浓厚社会氛围。

  “市政府和各相关部门要认真对照问题和建议,认真落实整改,坚决筑牢安全生产防线。”市人大常委会主任陈振一在会议结束时再次强调。

  按照规定,对于执法检查报告的整改情况,市政府要适时向市人大常委会作出报告。

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