让绿色江苏更滋润——《江苏省湿地保护条例》解读
2016-12-29 16:35:00  来源:江苏人大网

 湿地作为三大生态系统之一,发挥着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、固碳释氧、改善空气质量和维护生物多样性的作用。为了保护这一重要的隐域生态系统,2016年9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议审议通过了《江苏省湿地保护条例》。该条例将于2017年1月1日起施行。

  9月23-26日第十届国际湿地大会发表了《湿地常熟宣言》,表明“湿地要保护”是世界生态专家的共识。9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议通过《江苏省湿地保护条例》,表明“湿地要保护”已经成为全省人民的共识。从生态专家的共识到成为全省人民的共识,江苏已经完成这一华丽的转身。条例将从2017年1月1日起施行。从此,湿地生态保护在江苏这块具有水乡特色的土地上有了明确的地方性法规保障。

  确立保护对象——湿地

  树立湿地保护意识,首先要确定什么是湿地。在国家法律层面,湿地并没有明确的定义。因此,条例第三条开宗明义,规定:“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时不超过六米的海域,包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地”。这个定义既明确了湿地的内涵,又明确了湿地的外延,即湿地的类型,湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地、库塘湿地,都属于条例要保护的范围。这些湿地既包括自然湿地,也包括重点保护野生动物栖息地、重点野生保护植物原生地等人工湿地。

  明确责任主体——政府

  谁来保护湿地,这是条例解决的重点问题。条例第六条明确规定:县级以上地方人民政府对本行政区内的湿地保护负总责。第五条规定,政府主导,社会共同参与。这些条文的规定表明,政府责无旁贷,要负总责,要发挥主导作用。这就要求各级地方人民政府要把思想统一到条例的规定上来,树立湿地保护意识,落实湿地保护责任,将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划,要划定湿地保护的范围,要建立湿地保护的经费保障。

  建立保护机制———综合协调、分部门实施

  湿地涉及的范围广,覆盖类型多,仅仅采取一个部门管理负责的办法,小马拉大车,难以解决问题。此外,在不少地方,林业甚至还没有单独的部门。考虑到上述情况,条例确立了综合协调、分部门实施的保护管理体制。第九条对此作了明确的规定。首先是明确林业主管部门负责湿地保护工作的组织、协调、指导和监督职能,具体负责湿地保护管理工作。其次,明确水利、海洋与渔业分别负责河湖、水库、海洋的湿地保护工作。其他部门分别依法做好湿地保护相关工作。总而言之,统分结合,各负其责。

  此外,在总则章规定了一条,要求从政府层面建立了一个湿地保护的协调机制,以便有一个协调解决问题的平台。条例明确省政府成立湿地保护委员会,组织、协调、解决湿地保护中的重大问题。在设区的市、县(市、区)层面,规定可以根据需要成立湿地保护协调机构,研究解决湿地保护中的重大问题。

  构建系列保护屏障

  保护湿地,需要相应的湿地保护制度。为此,条例设计了一系列相互配合的湿地保护制度。

  湿地生态红线制度。要保护湿地,就要有刚性的约束制度。湿地生态红线制度,就是这样一个制度。这也是我省生态红线制度的重要内容。条例第二十一条明确规定,在本省行政区实行湿地生态红线制度。这是我省第一次以法规条文的形式向全省表明实行湿地生态红线制度。实行生态红线制度,就要划定湿地生态红线。条例还进一步明确要求,县级人民政府应当划定湿地生态红线。国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域应当纳入湿地生态红线的范围。此外,还进一步授权省人民政府制定湿地生态红线管理办法,对湿地生态红线的划定作具体规定。

  湿地保护考核制度。为了落实中央要求,条例在第五条明确规定,县级以上地方人民政府应当建立湿地保护考核制度,将湿地工作纳入生态文明建设综合评价考核体系,定期对下级人民政府及有关部门湿地保护完成情况进行考核。此外,还在第四十六条规定,对违反条例规定,保护湿地失职、渎职的行为除给予处分外,还要实行行政问责。

  湿地生态补偿制度。从某一个局部来说,保护湿地要损失一部分实际利益。但是,从社会整体来说,保护湿地就是保护地球之肾,保护全社会的利益,不仅泽及江苏,还能惠及世界。江苏盐城滨海湿地是候鸟迁徙的国际通道。如何让湿地保护能落实,可持续?我省苏州保护湿地的经验告诉我们,湿地保护能不能做好,关键在于有没有湿地保护的持续动力。湿地生态补偿制度,就是这样一个能提供持续动力的制度。为此,条例将湿地生态补偿制度作为条例中的一个支柱性制度予以考虑。一是在第三十九条规定,县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补偿制度。同时,对湿地的补偿对象在第二款作了明确规定。二是在第五条规定,湿地生态补偿经费列入财政预算,为湿地补偿明确经费来源。此外,还明确,补偿办法由省人民政府统一制定。

  湿地利用的限制制度。保护湿地的目的在于发挥湿地的功能、作用。但是,在经济发展的过程中,忽视了湿地作为隐域生态系统的作用,过度利用湿地,甚至是不加节制地破坏湿地,妨害了湿地功能的发挥,成为湿地生态系统的一个巨大威胁。因此,条例专门用一个章节规定了湿地的合理利用,实际是限制利用湿地,对湿地的利用规定了严格的限制条件。

  一是规定了明确规定纳入湿地生态红线的湿地,一律禁止占用、征收、改变用途。生态红线不能踩,谁踩追究谁的责任。各地审批部门,要谨慎查明审批的项目是否在湿地生态红线范围内。在红线范围内的,审批项目要承担法律责任。

  二是规定了利用生态红线之外的湿地的,必须是交通、能源、通讯、水利等国家和省重点项目,用地单位要提交湿地保护与恢复方案。而且要求国土、水利、海洋与渔业等相关审批部门办理手续时,要征求相应的林业行政部门的意见。省级重要湿地的,要征求省级林业行政部门的意见。市级重要湿地的,要征求市级林业行政部门的意见。对于林业部门来说,要依照湿地生态红线和湿地保护规划出具意见,意见要说清楚是不是在湿地生态红线范围内,是不是符合湿地保护规划,湿地保护方案是否能切实起到保护的作用,恢复方案是否能达到恢复前的状态。而且,进一步明确,林业主管部门出具的意见应当作为上述部门办理行政许可的重要依据。也就是说,对林业部门的意见,要慎重考量,不能作为一般的意见处理。不采纳林业部门意见的,要有更为有力的上位法依据才行。对临时占用湿地,也建立了类似的制度。

  此外,还规定了湿地名录制度、湿地分级保护制度等。

  可以预见,不久的将来,鱼米之乡会更美,江苏会更靓,生活在江苏的人们感觉会更滋润。

作者:王洪祥   编辑:李艳华
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