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规范农村集体资产管理 强化乡村振兴法治保障
《江苏省农村集体资产管理条例》解读
2018-07-02 14:57:00  来源:法制委

  特邀嘉宾:

  邵伟明    省人大法制委主任委员

  吴沛良    省人大常委会农委主任

  李后龙    省人大法制委副主任委员、常委会法工委副主任

  祝保平    省农委副主任

  党的十九大报告指出,“实施乡村振兴战略”,“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。5月31日,省十三届人大常委会第三次会议通过了《江苏省农村集体资产管理条例》(以下简称条例),条例将于今年的10月1日起施行。条例紧密联系我省实际,对农村集体经济组织及成员、资产权属与运营、财务管理、股份合作、保障监督等方面做了具体规定,为维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,促进农村集体经济发展和乡村振兴提供了强有力的法制保障,对于落实党的十九大精神,维护农民合法权益,具有重要意义。本刊特别约请全程参与此次立法过程的几位嘉宾对条例进行详细解读。

  问:经营、管理好农村集体资产,对于维护农民合法权益、增加农民财产性收入,让广大农民分享改革发展成果,具有重大的现实意义。请问制定条例的背景是什么?

  吴沛良:随着农村集体产权改革的深入推进,集体资产的管理形式和经营机制不断完善,农村集体经济发展活力不断增强,集体资产规模不断扩大,条例的出台对于防止农村集体资产流失,促进农村集体经济发展壮大,巩固党在农村的执政基础发挥重要作用。首先,有利于巩固和完善农村基本经营制度。农村集体经济是农村基本经营制度的主要内容。通过立法,逐步建立产权清晰、权责明确、监督民主、管理科学的集体资产管理体制和运行机制,促进集体资产保值增值和集体经济实力增强,是新形势下探索农村集体所有制有效实现形式的制度保障。其次,有利于筑牢农村改革“四个不能”底线。习近平总书记在小岗村召开农村改革座谈会时强调,农村改革要守住“四个不能”底线,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。通过立法有利于增强规范资产管理的权威性、约束力和执行力,提高农村集体资产管理水平和运营效率,筑牢集体资产被侵蚀和农民利益受损害的防线。最后,有利于贯彻落实五大发展理念。作为发展集体经济的重要物质基础,农村集体资产管理必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。加快农村集体资产管理立法,促进产权更加明晰,明确集体经济组织成员权益,加快农村资源要素市场化进程,将为农村集体资产运营管理、收益分配等提供法律依据。

  问:党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略要“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。请问此次出台的条例立法思路是什么?

  邵伟明:改革是乡村振兴的重要法宝。党的十九大之后,中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中对加强农村集体资产管理、开展集体产权制度改革、发展农村集体经济提出具体要求,明确了改革的目标、方向和举措。在此背景下,农村集体资产管理立法必须要准确反映和体现党的十九大精神以及中央关于农村集体产权制度改革的精神。制定条例的立法思路有以下几点:一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇,创新农村集体经济运行机制。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。改革的目标是探索农村集体经济新的实现形式和运行机制,不断解放和发展农村社会生产力,绝不能削弱农村集体经济。我们坚守法律政策底线,在坚持农民集体所有不动摇、坚持农村基本经营制度不动摇的前提下,着力解决农村集体资产产权主体不明、权属不清、权能单一等问题。二是坚定农村集体产权制度改革方向,积极稳妥推进改革。明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,是中央确定的农村集体产权制度改革方向。在改革实施步骤上,中央要求根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务,坚持分类实施、稳慎开展、有序推进。我们坚持推动成立农村集体经济组织、推进股份合作这一改革方向,同时,对于是否全省都要成立以及成立何种类型的农村集体经济组织,则立足省情实际,不搞“齐步走、一刀切”。三是既要壮大发展集体经济,又要切实增加农民收入。改革的目的是促进集体经济发展和农民持续增收,特别是要通过推进股份合作将经营性资产确权到户,切实增加农民财产性收入,使农民有更多的获得感。我们按照中央推进产权制度改革要求,着力体现开发集体资源、盘活集体资产,推动发展新型农村集体经济,落实农村集体经济组织成员权利,坚持促进集体资产保值增值和提高农民收入并重。四是既要有效规范农村集体资产管理,又要充分尊重农民意愿和基层实践。农民是实施乡村振兴战略的主体。加强农村集体资产管理,既要完善集体经济组织治理结构,构建现代化农村集体经济治理体系,改变实践中集体资产管理不规范的做法;又要尊重农村基层实践和农民意愿,充分发挥农民主体作用,确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。我们对除出于集体资产监管的需要必须由法规规定的事项外,对于适合交由章程规定、集体讨论决定的事项,在规范民主决策程序的基础上交由集体民主决策。

  问:农村集体资产管理立法,内容重要,制度复杂,事关广大农民的切身利益。这次制定条例的重点和难点在哪里?

  李后龙:这次条例制定有三个方面的难点:一是关于农村集体经济组织的设立。从省内调研的情况看,目前我省有一半的村未成立农村集体经济组织。苏南地区农村集体经济组织特别是股份经济合作社设立状况较好;苏中地区有的虽然成立了农村集体经济组织,但并未实际运作,集体资产仍由村委会代管;苏北地区由于集体经济基础比较薄弱,农民对成立农村集体经济组织的积极性普遍较低。根据这一实际情况和省委关于深化农村集体产权制度改革实施意见的精神,坚持推动成立农村集体经济组织这一改革方向,对是否成立农村集体经济组织不作硬性规定,科学把握农村的多样性、差异性、区域性,把选择权交给农民。二是关于集体经济组织成员身份确定。从调研的情况看,集体经济组织成员身份确定的情况非常复杂,各地的做法千差万别,立法只能解决成员身份界定的共性问题,个性问题适宜由集体经济组织自主决定。为此,我们作了如下处理:参照《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条的规定,将现实中争议较小,一般应当作为集体经济组织成员的几种情形作出规定;明确经本集体经济组织成员(代表)大会表决通过的人员,可以认定为成员;要求县级人民政府制定成员身份确认的指导意见,明确确认程序和标准。通过三个层次的规范,最大程度保障农村集体经济组织成员权不受侵害,同时也充分尊重基层实践和民主自治。三是因地制宜推进股份合作制改革。在调研中有的地方提出,股份经济合作社是江苏的成功经验和工作亮点,应大力推广。从调研的情况看,农村集体经济组织股份合作模式基本集中在苏南,苏中、苏北很少。中央和省委文件的精神也是主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展股份合作制改革。我们坚持推进股份合作改革这一方向的基础上规定对通过股份合作制改革成立股份经济合作社,不搞“一刀切”,不搞千篇一律的标准化作业,坚持一切从实际出发,既尽力而为,积极作为,又量力而行,稳扎稳打,交由农民自主选择。

  问:我省农村集体资产有2800多亿,其中村级有1600亿,经营性资产500亿。农村集体资产虽然多,可是债务也很重。请问条例在农村集体经济组织保值增值以及债务风险控制方面都有哪些规定?

  祝保平:规范农村集体资产经营管理是实现资产保值增值、发展壮大集体经济的重要途径。从全省农村集体经济总体看,已经探索了多种管理模式和发展路径。条例总结各地发展实践,一是鼓励农村集体经济组织采取直接经营、发包、租赁、合资、合作等多种经营方式,建立健全集体资产产权登记、运营管理、财务会计、收益分配、责任考核和风险控制等各项制度,促进集体资产保值增值;二是参照国有资产管理有关规定,对农村集体资产经营管理相关人员任职条件、农村集体资产经营者权利义务、资产运行规则以及农村集体经济组织作为出资人的经营管理权利作出规定;三是就加强农村集体财务管理作出规定,从票据规范、账户管理、会计档案、委托代理以及民主决策、财务公开等方面进行规制,特别是总结我省开展农村集体三资管理“阳光行动”试点情况,提出通过信息化手段,落实农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权。四是明确要求农村集体经济组织应当加强债权债务管理,严格控制债务规模,定期向本集体经济组织成员公开债权债务情况。县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线;乡镇人民政府应当按照警戒线标准,根据农村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力,对农村集体经济组织及其成员发布预警信息,提示债务超过警戒线可能造成的风险。农村集体经济组织及其管理人员,不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。

作者:顾文卿  
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