地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障城乡供水、支撑经济社会发展和维系良好生态环境等方面具有重要作用。11月28日，省十四届人大常委会第十二次会议表决通过了《江苏省地下水管理条例》，条例将于2025年3月1日起施行。条例全面贯彻习近平总书记关于地下水资源保护的重要论述和指示精神，落实国家和我省关于加强地下水管理的相关决策部署，更好协调地下水节约保护和高效利用的关系，进一步优化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，为我省地下水系统治理、科学保护和高效利用提供法治保障。

一、制定条例的背景和意义

（一）制定条例是贯彻习近平生态文明思想的有力举措

习近平总书记多次作出重要指示批示，强调水是生命之源，确保地下水质量和可持续利用是重大的生态工程和民生工程；强调推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去。2017年国务院修订的《取水许可和水资源费征收管理条例》，2021年出台的《地下水管理条例》，建立并完善了地下水取水总量控制和水位控制、地下水年度取水计划、取水许可等地下水保护、利用的基础性管理制度，明确了地下水调查与规划、禁限采区划定、超采综合治理、地下水水源保护等方面的要求。制定条例，是贯彻中央和省委关于加强水资源保护决策部署、更好落实上位法的具体举措，对推进全省地下水资源有效保护、实现人与自然和谐共生具有重要意义。

（二）制定条例是促进全省经济高质量发展的现实需求

江苏有丰富的地下水资源，但上世纪八十年代，苏锡常地区由于大规模开发利用地下水，导致主采层地下水水位大幅下降，形成区域性地下水降落漏斗，并诱发了地面沉降、地裂缝等地质灾害。为此，2000年我省出台《江苏省人民代表大会常务委员会关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，实现苏锡常地区地下水全面禁采，同时接续在苏中苏北地区开展地下水限采压采等工作。近年来，全省地下水水位持续稳定回升，地下水开采量由高峰时的15亿方下降至目前的2.5亿方左右，苏锡常地下水超采区已“摘帽”。目前我省开采的少量地下水主要用于对水质有特殊要求的行业，是不可替代的重要水源。制定条例，确立地下水严格保护和高效利用的基础性制度，进一步优化全省地下水管理措施，才能为我省地下水有效管理和科学保护提供法治保障，支撑经济高质量发展。

（三）制定条例是提升江苏地下水管理能力的重要体现

我省水资源管理领域的立法走在全国前列，省水资源管理条例、水污染防治条例、关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定等地方性法规，对地下水管理作了相关规定，但这些规定比较分散，对落实国务院《地下水管理条例》相关规定的针对性不够强。近年来，全省各地在地下水禁采和限采、地下水水权交易、地下水“双控”等方面，探索积累了一些成功做法和经验，需要通过立法加以固化。同时，地下水管理领域还存在局部地区地下水超采和污染、地下水储备和疏干排水管理制度缺位、地下水状况调查评价和动态监测有待加强等问题。制定条例，有针对性地优化相关管理制度，可以推动解决地下水节约保护和高效利用中的一些重点难点问题，全面提升我省地下水保护和管理水平。

二、制定条例的思路和过程

为做好条例制定工作，省人大相关专工委、省政府相关部门等立法参与方充分沟通、协商，统一立法的总体思路：一是始终把握好地下水严格保护和高效利用的关系，进一步优化地下水资源调查评价、取水总量控制和水位控制、年度取水计划、取水许可等地下水保护、利用的管理制度。二是完善地下水调查评价、取水许可和超采治理、污染防治等管理制度，并强化源头监管，进一步明确生产经营单位的主体责任。三是解决基层实施取水许可的实践管理难题，经过实地调研和专家论证，并征求水利部相关司局意见，根据地下水循环规律、地下水专业分类，明确地下水可开发利用的区域和层位。

三、条例的主要内容

条例共七章五十四条，主要从调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等方面作了规定。

（一）调查与规划先行，推进地下水资源保护。建立地下水资源调查评价制度，明确地下水资源调查评价、水文地质勘查评价和地下水污染调查评价的主体、内容、功能和工作要求。要求统筹考虑经济社会发展需要、地下水资源状况、污染防治等因素，依法编制地下水保护利用、地下水污染防治等规划。统筹建立全省地下水储备制度，要求相关主管部门编制全省地下水储备方案，明确地下水储备布局、区域等内容，相关市县要科学划定地下水储备范围，定期开展动态评估，制定保护措施。

（二）节约与保护并重，支撑经济高质量发展。规定对地下水实行取水总量控制和水位控制，综合考虑地下水合理需求、用水结构和用水定额等因素，分级制定地下水年度取水计划。建立并完善地下水取水许可管理制度，严格规范取水许可审批要求。根据即将实施的水资源费改税政策，对依法依规缴纳水资源费（税）作出规定。明确地下水开发利用实行用途管制、优水优用，要求按照取水许可证载明的事项取用地下水，不得擅自增加取水量、变更取水用途和取水地点。针对基层实施取水许可的实践管理难题，根据地下水循环规律、地下水专业分类，明确地下水可开发利用的区域和层位，规定潜水、Ⅰ承压、Ⅱ承压、Ⅲ承压孔隙水和裂隙水、岩溶水等与大气降水和地表水体有水力联系且能够有效补给的地下水，在符合地下水保护利用规划和地下水管控指标等前提下，可以依法开发利用。此外，还对应急备用饮用水水源的建设、水源井的管理及使用等作出规定。

（三）治理与防治齐抓，巩固地下水改善成效。

细化禁采区和限采区管理制度，要求统筹考虑国家公布的地下水超采区、地下水利用情况以及地质环境条件等因素，科学划定地下水禁采区、限采区，明确禁采区内除法定情形外禁止开采地下水、限采区内禁止增加取用地下水总量。要求省有关部门和相关市县编制地下水超采综合治理方案，定期组织开展超采综合治理效果评估。引导节水型社会建设，推进替代水源、公共供水管网、海绵城市建设，推广节约用水新技术、新工艺，逐步实现地下水采补平衡。明确生产经营者的地下水污染防治主体责任，对化学品生产企业和“一库两场两区”的运营、管理单位提出防渗漏、水质监测等要求，要求地下水污染防治重点排污单位依法安装水污染物排放自动监测设备。此外，还对矿产资源开采、地下工程建设的预防保护措施，疏干排水的处理，农业投入品的防污染等作出规定。

（四）监督与管理并举，提升地下水管理质效。

明确地下水管理要遵循统筹规划、节水优先、高效利用、系统治理的原则，要求各级政府采取控制开采量、防治污染等措施，统筹协调各行业、各领域有效保护和高效利用地下水。规定主管部门加强监督管理，完善地下水监测工作体系，推进地下水监测数字信息化，建立统一的地下水监测站网，对地下水进行动态监测。要求加强地下水取水工程的施工监管，对地下水取水工程登记造册，对报废的矿井、钻井、地下水取水工程及时实施封井或者回填。明确地热能开发利用项目的取水管理要求，要求根据水文地质条件和地下水保护要求划定禁止取水和限制取水范围。要求建立地下水水位变化通报机制，对地下水水位动态跟踪和分析预警，定期通报超过地下水水位控制指标、地下水水位持续下降等地区范围。此外，还明确了对地下水取水总量控制、水位控制、超采治理、污染防治目标完成情况和制度建设、措施落实的监督管理制度。