一部凸显“以人民为中心”的地方法规——《江苏省燃气管理条例》修订纪实
2020-04-28 14:11
来源：新华日报
老百姓“开门七件事，柴禾当为先”。从柴禾到煤饼、从液化气瓶到管道天然气，生活燃料更替不断推动人类社会的发展，也见证了人类社会文明的进程，而当下绿色低碳正引领着人类能源生产和消费的革命。
江苏作为燃气消费大省，早在2005年就制定了《江苏省燃气管理条例》，有力地推动了经济社会和燃气事业的发展。十多年来，江苏的燃气事业已由保供给为主转向保安全、保环境为主，燃气尤其是天燃气作为绿色高效、相对安全的能源，一头推动着工农业生产的发展，一头联结着千家万户的老百姓，关乎着公共安全和人民群众生命财产的安全。面对燃气行业管理中出现的一些新情况、新问题，如何筑牢江苏燃气经营使用的法治防线，提升江苏各级政府燃气安全治理能力，成为这次江苏省燃气管理条例废旧立新的指导思想。去年3月省人大常委会启动修法调研，经过省人大常委会三次审议，于今年1月9日省十三届人大常委会第十三次会议通过了新的《江苏省燃气管理条例》，并于今年5月1日起施行。
民生无小事 安全大于天
近年来，江苏燃气事业获得长足的发展，全省县（市区）燃气普及率达到99.8%，其中管道天燃气普及率达到82.9%，均处于全国各省的前列。随着燃气普及率的提升，燃气事故的发生率也明显上升。由于安全意识不强、法制不完善、设施配件老化、操作使用不当等原因，引发燃气爆炸、造成人员伤亡的事故时有发生。去年3月，省人大常委会环资城建委会同省住建厅赴南京、苏州、泰州进行立法调研，据某设区市反映，有关安全主管部门一年中接到老百姓燃气火警电话就有480多次，成为老百姓身边最大的安全隐患。近年来我省发生的一些燃气爆炸事故，又警醒人们商用瓶装燃气的“火头军师”操作不当也会酿成重大公共安全事故。
去年7月，省人大常委会负责人专门听取省住建厅主要负责人及省有关部门、专家、学者关于条例修改草案工作情况及意见建议，指出条例修订必须坚持正确方向，贯彻习近平总书记“人民安全是国家安全的宗旨”，坚持“安全第一”的原则；坚持问题导向，切实解决我省燃气管理和事业发展中的突出矛盾及问题，体现地方立法特色。随后带领省人大常委会环资委、省住建厅负责同志赴常州、徐州市等地进行立法调研。
同年10月，省人大常委会初审后，省人大常委会负责人带领省人大法制委、常委会环资委赴无锡、徐州市开展条例二审前的立法专题调研，进一步听取地方人大、政府及有关部门和专家的意见建议，并重点研究和论证对瓶装液化气经营和使用安全管控的措施办法。
同年11月，江苏省纪委省监委对我省瓶装液化气安全监管工作情况的调研报告指出，全省瓶装液化气达900万用户，而近年来，我省发生的燃气爆炸事故中瓶装液化气约占75%，成为燃气安全法治建设的突出短板。并对省人大常委会修订燃气条例进一步增强针对性、完善安全制度提出了建议。
一次次的人大及党政机关的立法调研，一次次的代表座谈会和专家论证会以及第三方风险评估，无不体现了立法机关在燃气立法工作中以人民为中心的发展思想和安全红线的意识，为构筑全省燃气安全防线的法治体系奠定了坚实的工作基础。
厘清边界线 责任重于山
各级地方人民政府及其相关部门依法担负着燃气管理的职责，明确监管职责、落实主体责任是地方燃气管理立法的重点，也是地方法规实施的关键。客观上地方政府部门职责都是有边界的，而如果立法中对相关执法部门职责界定不清，必然导致法规实施中的推诿和扯皮。由于燃气本身属于危化品，但其使用的广泛性和日常性，决定其管理方式上既不同于危化品，又不同于一般商品。如何将上位法的执法主体责任落实到底，覆盖到面，细化到边，是地方燃气管理立法的一道难题。如何破解这一难题？
省人大常委会环资城建委在对条例草案审查报告中指出，要进一步明确政府相关部门燃气安全监管职责。省人大常委会在审议条例草案时，委员们进行了热议，提出不少好的建议，有关部门职责问题省政府也反复研究，省人大常委会反复修改形成了新条例。新条例从总则到附则，通篇贯穿了燃气安全管理的责任落实，成为新条例的一大特色。
——强化燃气工作领导。条例要求，县级以上地方人民政府应当加强对燃气工作的领导，建立联席会议制度和部门协同监督管理机制，加强对相关部门和下级人民政府履行燃气管理职责的监督检查。
——明确管理主体责任。一是明确执法主体责任。条例规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设行政主管部门或者政府确定的行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作；发展改革、教育、工业和信息化、公安、应急等13个部门和机构，依法依规负责燃气管理的相关工作。二是明确经营主体的责任，燃气经营企业和用气单位主要负责人对本单位燃气安全工作全面负责。
条例还赋予执法部门刚性处罚手段。负有监督管理职责的部门依法对燃气经营者进行燃气安全监督检查时，对于不符合国家强制性标准的燃气设施、设备、器材应当予以查封或者扣押，并依法作出处理决定。
——建立安全监管网络。条例规定，县级以上地方人民政府应当加强燃气经营、使用环节以及燃气设施建设的安全管理，按照管行业、管业务、管生产经营必须同时管安全和谁主管、谁负责的原则，明确相关部门的职责分工；按照共建共享、分级管理的原则，加快燃气安全监管信息化建设，发挥网格化社会治理机制在燃气安全管理中的作用，实现燃气安全全程监管。
——弥补监管缺失地带。江苏有较多的工矿企业建立了自备的燃气设施，由哪个部门负责对这类企业的燃气设施进行安全监督管理，草案规定不够明确。为此，条例在附则中明确规定，工矿企业自建自用的燃气设施的安全监督管理，由县级以上地方人民政府确定的部门负责实施，以此落实监管责任。
服务提标准 监管上台阶
燃气经营企业不仅承担着燃气资源的供给与配置任务，肩负着保障公用燃气供给公共安全的责任，同时还具有为用户终端提供安全服务的义务。燃气用户对自己的用气安全负责，应具备一定的安全使用的条件和知识，承担配合供气单位安全检查的义务。这是保障全社会燃气消费安全必须形成的社会共识。
省人大常委会组成人员提出，要强化燃气经营者的安全责任，因为燃气经营者具有比普遍用户更专业的用气知识和相关的技术人员。省有关部门提出要建立瓶装液化气销售实名制，强化用户端监管，压紧压实企业安全主体责任。省人大常委会环资城建委建议，取消个体经营瓶装燃气，管道燃气经营应当对居民户内燃气设施每二年一次、对非居民用户燃气设施每年一次进行免费检查，强化燃气质量的监管，必要时定期向社会公开。
——确保燃气质量稳定达标。燃气质量是燃气安全的重要内容。条例规定，燃气经营者应当建立健全质量检测制度，确保燃气热值、组份、压力等安全、技术、质量指标符合国家规定标准。禁止掺杂使假、以次充好。燃气主管部门应当会同相关部门制定供用气合同示范文本，并向社会公开。
——打通燃气服务的最后一公里。燃气供应直接影响着人民群众的生活质量，条例规定，县级以上地方人民政府燃气主管部门应当按照优化布局、便民惠民的原则，合理规划设置瓶装燃气供应站。要求县级以上地方人民政府应当组织燃气主管部门以及交通、公安等相关部门共同制定瓶装气配送服务管理办法，逐步实现经营者对瓶装燃气的统一配送。
——安全监管延伸到家庭和单位。为切实解决老百姓身边的安全问题，条例规定，管道燃气经营者应当对居民用户每两年至少进行一次安全检查，对非居民用户每年至少进行一次安全检查，瓶装燃气经营者应当对用户每年至少进行一次安全检查。建立健全用户服务信息系统，实行用户档案管理，推行实名制销售。
发挥网格化社会治理机制在燃气安全管理中的作用，发现燃气安全隐患的，应当及时提醒并向相关部门报告。
——明确用户安全用气的要求。新条例鼓励燃气用户安装使用燃气泄漏安全保护装置，防范燃气安全事故发生。条例还规定，禁止在地下或者半地下建筑物内、高层建筑内使用瓶装燃气。餐饮用户、在室内公共场所使用燃气和在符合条件的地下或者半地下建筑物内使用燃气的，应当安装使用燃气泄漏安全保护装置。
全面修订《江苏省燃气管理条例》坚持以江苏燃气管理法治建设中面临的问题为导向，以保障安全为主线，作出较多保障安全、便民惠民的制度安排和新的举措，必将大大提升全省燃气管理、安全治理的能力和水平。
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