省人大财政经济委员会（常委会预算工作委员会）
（2016年9月）
今年8月，我委在省人大常委会分管领导的带领下，组织部分省人大常委会委员、人大代表和人大机关负责同志，对全省社会保险基金运行、管理和监督情况进行了调研。调研组听取了省人社厅、财政厅、卫计委、审计厅、地税局的工作情况汇报，并赴镇江、盐城、泰州及张家港、句容、东台、靖江进行了考察，同当地党委、人大、政府及有关部门负责同志和企业代表进行了座谈。通过调研，我们感到：我省社会保险基金运行情况总体上是好的，管理水平不断提升，监督力度不断加大，社会保险在推动经济发展、维护社会和谐稳定中发挥了不可替代的作用；同时，社会保险基金管理和监督仍然存在一些问题和不足，各方面工作尚有较大改进空间。
一、主要成效
长期以来，全省上下认真贯彻中央和省委、省政府关于社会保障工作的决策部署，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，加强组织领导、加大资金投入、强化管理监督，在社会保险体系建设和运转方面取得了显著成效。
（一）社会保险制度框架初步建成
为深入贯彻实施《劳动法》、《社会保险法》等法律法规，省人大常委会先后制定（修订）了《江苏省社会保险费征缴条例》、《江苏省社会保险基金监督条例》、《江苏省新型农村合作医疗条例》等地方性法规；同时，省政府相继制定（修订）了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》、《江苏省职工生育保险规定》、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》等政府规章。此外，各市县还出台或完善了100多项制度。泰州市在全国率先出台了《运用社会保险基金监管系统开展社会保险基金非现场监督管理办法》，规范了社保基金网上实时监督的内容、方式和流程。通过加强制度建设，我省社会保险各项工作基本做到了有法可依、有章可循。
（二）社会保险基金纳入预算管理
2014年年初，省人代会审查了省政府提交的全省社会保险基金预算。2015年年初，省人代会审查了省政府提交的全省和省级社会保险基金预算，并批准了省级社会保险基金预算。今年7月，省人大常委会审查批准了2015年省级社会保险基金决算。各市县人大或其常委会也依法审查批准了社会保险基金预算决算。据统计，2015年全省社会保险基金收入决算数3717.32亿元，支出决算数3137.89亿元，当年结余579.43亿元。社会保险基金全面纳入预算管理，显著提升了基金监管的法治化、规范化水平。
（三）社会保险基金监管不断加强
省有关部门依法认真履行社会保险监管职责，并加强了协作监督、联合检查与信息联通，形成了合力监督机制，放大了监管效能。省人社厅在强化社保基金现场检查的同时，大力实施网上监管工程，实现了基金业务和财务网上监管全覆盖。省财政厅加强对社会保险基金财政专户的管理，严格落实收支两条线规定，依法开展财政监督，对一些县（市）盲目扩面征缴、违规补缴纳入职工养老保险、财政补助资金不到位等问题进行了查处。省卫计委指导本系统加强了对定点医疗机构医疗服务行为的监管。省审计厅统一调配审计力量，强化审计监督，通过对各类社会保险基金开展专项审计，查处了涉及制度建立、保障范围、政策执行、资金筹集使用、资金管理等方面的违纪违规行为，促进了社保政策的落地、制度改革的深化和基金管理的改进。省地税局制定社会保险费征缴管理办法，从登记管理、征缴管理、欠费管理和强制执行等方面规定社会保险费征收管理要素，为社会保险费规范化征管夯实了制度基础。
市县有关部门也在各自职责范围内，加强了对社会保险基金的监管。镇江市开展医保反欺诈“亮剑”行动，查处了一批定点医疗机构和零售药店、医保执业医师以及患者等不同主体的违法违规行为，全面堵塞医保基金管理漏洞。泰州市建立了社会保险基金监管联席会议制度。一些市县人大常委会对社会保险运行情况开展专项监督，提出了加强和改进社保基金监管的意见和建议。
（四）社会保险管理创新深入推进
建立企业职工基本养老基金省级调剂金制度，积极探索省级统筹的实现形式。适应城乡发展一体化的需要，将新型农村养老保险与城镇居民养老保险整合起来，建立全省统一的居民基本养老保险制度；同时，32个统筹地区实现了新农合与城镇居民医保的整合。出台失业保险基金为失业人员代缴医疗保费政策，拓展了失业保险基金的支出范围，实现了不同险种之间的资金融通。社保资金投资营运全部采取银行存款方式，财政部门通过公开招标选择银行，存款利率较中国人民银行同期存款基准利率上浮40%。大力加强社保管理信息化建设，把制度创新与技术创新有机结合起来。镇江市从一般公共预算收入、国有土地使用权出让收入、国有资本经营预算收入中多渠道筹措资金，建立社保基金风险储备池。东台市新农合支出政策向基层倾斜，以分级补偿政策杠杆促进分级诊疗体系建设，镇村两级门诊人次占比高达80%以上，镇级住院人次占比超过50%。句容市在全省率先实现农民社会养老保险参保登记、个人缴费、待遇领取、权益查询“四个不出村”。
（五）社会保险功能作用得到发挥
一方面，覆盖范围基本做到“应保尽保”。全省城乡养老保险、医疗保险、失业保险覆盖率达到97%。张家港市社会保险覆盖率高达99.6%。另一方面，社会保险待遇不断提升。企业退休职工养老金连续11年较大幅度增长，2015年全省人均达到2460元/月。医保政策范围内住院报销比例也较大幅度提高，达到70%以上，其中城镇职工医保高达84.8%。总之，我省社会保险事业的健全和完善，为民生幸福工程的顺利实施提供了强大动力和坚实基础。
二、存在问题
（一）社会保险制度区域城乡分割格局尚未根本改变
一是统筹层次不高。统筹地区一般为县（市），省辖市初步实现了市区统筹。调研发现，地区之间社会保险待遇差距较大。二是统筹调节功能有限。企业职工养老保险省级调剂金主要用于防范和化解重点统筹地区收支风险，只占全省用工单位和参保人缴费工资总额的1.5%，资金规模不够大。三是整合力度不够。新农合与城镇居民医保在筹资水平和保险待遇上仍有差距，还有不少地区新农合与城镇居民医保双轨运行。
（二）一些地区社会保险基金收支矛盾比较突出
调研中发现，一些统筹地区养老保险基金当期收支出现赤字，有的地方赤字规模还较大。造成这种状况的原因有：一是当前经济下行压力较大，部分企业经营困难，影响了养老保险基金收入的增长。二是连续多年上调养老保险待遇，有的统筹地区养老金替代率（退休人员平均养老金与在职参保人员平均工资的比值）偏高。有的市养老金替代率约95%，远超过合理替代率（80%）。三是不少企业在申报养老金缴费基数时，没有据实申报，而是按最低缴费基数申报。四是有的部门未主动采取有效措施，督促企业足额缴费；有的部门虽采取了一些催缴措施，但缺少足够的强制手段。以往地税部门采取依托税收征管优势加强社会保险费征收的方式，全面推开“营改增”后，这种征收方式面临新的挑战。五是信息壁垒制约了基金征缴。人社、地税等部门尚未普遍与工商、公安、民政、国税等部门建立信息互联互通机制。有的部门因信息不对称，难以及时获悉企业职工工资实际数额，降低了社保费征缴效率。
从长期看，人口老龄化将是影响我省社会保险基金收支状况的重大因素。以企业职工基本养老养保险为例，2011年全省赡养比（在职参保人员与退休人员的比例）为3.68∶1，2015年降到3.15∶1，预计2020年将降到3∶1以下。目前有的县（市、区）赡养比已降到了2∶1以下。我省人口老龄化程度不断提高，将加剧社会保险基金收支失衡问题。
（三）社会保险基金的保值增值能力较弱
社会保险基金分散在58个统筹地区，不仅增加了管理费用，而且难以集中投资运营。现有投资渠道单一，银行存款利率即便上浮，也只能与通货膨胀率大体持平，仅能保值，难以增值。《江苏省新型农村合作医疗条例》规定新农合基金“不得用于任何形式的投资”，对基金保值增值形成了制度性障碍。
（四）社会保险基金的潜在效益有待挖掘
分级诊疗模式尚未全面推广、落到实处，医保基金开支过多地集中于级别较高的医疗机构。一些统筹地区反映，医保基金对县级以上医院的支出占全部支出的比重高达70%以上。一般来说，医疗机构级别越高，其医疗服务价格也相应越高。因此，医保基金这种“倒金字塔”的支出结构不利于资金使用效益的提高。一些地方个别险种基金结余偏高。有的县（市）2015年失业保险基金结余率高达50%以上。结余资金偏多意味着资源闲置，没有发挥出应有的效益。
三、几点建议
（一）进一步突出社会保险资源配置的公平性。加快实现社会保险基金省辖市市区实质性统筹。扩大省级调剂金的功能，由防范和化解重点统筹地区收支风险向缩小地区保险待遇差距拓展。逐步提高省级调剂金占全省缴费工资总额的比重，为实现实质性省级统筹创造有利条件。尽快将新农合与城镇居民医保整合并轨，实现主管部门、筹资水平、财政补助、保险待遇、管理制度等方面的统一，从而构建城乡一体化的社会保险体制。
（二）科学提高社会保险基金管理使用的效率性。全省社会保险基金依法以银行存款方式投资的，应由省财政厅统一组织公开招标，降低制度性交易成本，增强与银行的谈判能力，提高投资收益率。在大力加强基层医疗机构服务能力建设的基础上，认真组织实施分级诊疗制度；制定差别化、阶梯式的医保基金支出政策，对参保人在不同级别医疗机构就医设定不同的报销比例，在基层医疗机构就医可以享受较高的报销比例，使医保基金效益最大化。对净结余偏多的险种，应从参保人的实际需要出发，适当扩大支出内容。
（三）着力增强社会保险制度的可持续性。强化市县政府对辖区内社会保险稳健运行的主体责任。对社保基金出险的统筹地区，应当重点核查其社保费是否征缴到位；凡征缴不力的，省级调剂金应当减少补助甚至不予补助，其收支缺口由本级财政安排资金弥补。既要逐步缩小地区社保待遇差距，也要限制过高的养老金替代率。鼓励发展企业年金等补充保险和商业保险。广泛宣传职工和城乡居民参加社会保险的必要性和实效性，使之深入人心，切实提高人民群众参加社会保险的积极性，着力增强广大职工监督用人单位依法足额缴纳社保费的主动性。
（四）切实维护社会保险基金的安全性。全面深入贯彻实施《江苏省社会保险基金监督条例》，加快构建人大监督、行政监督、内部控制、社会监督“四位一体”的社会保险监督体系。加强社会保险管理信息共享平台建设，促进人社、财政、国税、地税、卫计、工商、民政、公安、审计等部门信息互联互通。严肃查处各类社会保险违法违规行为，切实解决违法成本低、守法成本高的问题；构成犯罪的，应当追究刑事责任。社保基金投资选择资产组合，应当坚持安全优先，兼顾效益。
（五）深入研究社会保险政策的调控性。社会保险政策是重要的宏观调控工具。在经济下行压力较大的形势下，对经核定足额缴纳社保费的企业，可给予一定比例的财政补助（以奖代补），以减轻企业负担，支持实体经济发展。为更好地贯彻中央关于“一对夫妇可以生育两个孩子”的决策部署，适当放宽生育保险基金的支出范围，提高生育津贴和生育医疗待遇水平。
