（2021年1月22日）

栗战书

2019年6月，全国人大常委会在苏州召开了长江保护法立法座谈会；今天，又召开长江保护法实施座谈会，就是表明，我们不仅要把法律立好，还要保证法律实施好。刚才，全国人大宪法法律委、司法部、国家发展改革委、水利部、湖北省人大常委会、江苏省人大常委会的负责同志作了发言，讲得都很好，角度和内容各有不同，目的都是推动长江保护法贯彻实施，用法治力量守护好长江母亲河。

长江保护法是一部分量很重的法律，不仅关系长江流域的生态环境保护，而且关系党和国家工作大局，关系中华民族伟大复兴战略全局。各地区各部门尤其是长江流域的广大人民群众都很关注这部法律，对法律实施的期待也很高。这就要求我们提高政治站位，充分认识长江保护法出台的重大意义和深远影响，增强执行和实施法律的责任感使命感。

第一，长江保护法把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则。长江保护法是习近平总书记亲自确定的重大立法任务。2016年1月、2018年4月、2020年11月，总书记分别在重庆、武汉、南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，对长江保护作出重要部署。总书记专门指出，长江保护法治进程滞后，要抓紧制定一部长江保护法，联动修订水法、航道法等，让保护长江生态环境有法可依。2016年党中央印发的《长江经济带发展规划纲要》，2019年中央政治局常委会工作要点，都明确提出制定长江保护法。全国人大常委会在以习近平同志为核心的党中央领导下，成立立法专班，用一年时间完成了起草，又用一年时间进行了3次审议，2次向社会公布草案全文，广泛吸收各方面意见建议，于2020年12月通过长江保护法，把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。实施好长江保护法，就是践行习近平生态文明思想，就是推动生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发，统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理等理念要求和决策部署的贯彻落实。

第二，长江保护法为长江母亲河永葆生机活力、中华民族永续发展提供了法治保障。长江全长6300多公里，流域面积180万平方公里，占有全国三分之一的水资源、五分之三的水能资源，还具有独特的自然生态系统、丰富的野生动植物资源和矿产资源，是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道，千百年来哺育了中华民族、滋养了中华文明。一段时间以来，长江水质受到了严重污染，水体遭到了破坏，正如总书记指出，长江病了，而且病得还不轻。近几年，生态环境部、中央广电总台每年都制作长江生态环境警示片，反映了很多问题，让人触目惊心、心情沉重。再不果断采取行动，沿着老路走下去，必然是“山穷水尽”，影响中华民族的可持续发展。实施好长江保护法，保护好长江母亲河，确保一江清水绵延后世、惠泽人民，是我们这代人对子孙后代、对民族未来必须肩负起的历史责任。

第三，长江保护法对长江经济带高质量发展具有重要的引领和促进作用。长江经济带面积约205万平方公里，覆盖11个省、市，横跨东、中、西三大板块，人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”，生态地位突出，发展潜力巨大。总书记对长江经济带寄予厚望，提出使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。实施好长江保护法，就是要走出一条生态优先、绿色发展之路，把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带和绿色发展示范带，更好发挥长江经济带在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中的重要作用。

长江保护法共9章、96条，既与其他相关法律紧密衔接，又聚焦长江保护的特殊性，规定了许多具有针对性、适用性、可操作性的制度措施。这部法律3月1日就要正式施行了。各地区各部门各方面要全面准确理解法律的主要内容和重要制度，切实抓好学习宣传贯彻工作，确保取得最佳的实施效果。以下几个方面要重点把握。

一是坚持生态优先、绿色发展的战略定位。总书记在第一次推动长江经济带发展座谈会上就明确提出“共抓大保护、不搞大开发”，振聋发聩，令人警醒，从根本上扭转了许多地方和部门准备搞新一轮大开发的片面认识和错误观念。长江保护法的定位，首先是一部生态环境的保护法，在资源保护、污染防治、生态修复等各方面建立了一系列硬约束机制。实施中要始终把保护和修复生态环境摆在压倒性位置，依法严格规范各类开发、建设活动，防范和纠正各种影响、破坏生态环境的行为，促进人与自然和谐共生。这是长江保护立法的本意和要旨，是中国人民根本利益和中华民族长远利益所在。

长江保护法也是一部绿色发展的促进法，在推动重点产业升级改造和重污染企业清洁化改造、促进城乡融合发展、改善城乡人居环境质量、加强节水型城市和海绵城市建设、提升长江黄金水道功能等方面规定了许多支持性、保障性同时又有必要约束性的措施。要全面落实法律规定，把握好生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，加快形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，让清水绿岸产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。

二是全面履行法定职责，在法治轨道上推进长江保护重点工作。法律能不能有效落实，政府是关键。各级政府及有关部门要坚决贯彻落实党中央关于长江保护的重大决策部署，严格执行长江保护法的各项规定，用法律破解制约长江保护的热点、难点、痛点问题，努力取得事半功倍的效果。

规划是加强长江保护的重要基础性工作。要落实法律规定，加快建立包括发展规划、空间规划、专项规划、区域规划在内的长江流域规划体系，强化“一张图”、“一盘棋”，统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。要充分发挥规划的引领、指导和约束作用，依照规划实施分区、分类用途管制，保障长江流域产业结构和布局与生态系统和资源环境承载能力相适应。

长期以来，长江岸线、港口乱占滥用、无序发展问题突出，重化工业沿江高密度分布，给长江生态环境带来极大风险隐患。为此，法律对河湖岸线实施特殊管制，禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库。有关部门和地方要依法划定河湖岸线保护范围，严格控制岸线开发建设，大力整治“化工围江”，促进岸线合理高效利用。

长江十年禁渔是总书记、党中央着眼全局和长远作出的重大决策，是扭转长江生态功能恶化和水生生物资源衰退趋势的重要突破口。长江保护法对此作出明确规定，从法律层面推动这一禁令有效执行。要以更大力度做好禁捕退捕工作，加强对珍贵、濒危水生野生动物的重点保护，促进恢复和改善长江流域生态系统功能和生物多样性。禁渔涉及退捕渔民生计问题。目前，已有11.1万艘渔船、23.1万渔民退捕上岸。要依法做好补偿安置工作，做到应补尽补、到船到户，实现有序转产就业，确保社会和谐稳定。

三是坚持系统观念，增强长江保护的系统性、整体性、协同性。长江保护法是我国第一部全流域的专门法，根据长江流域自然地理状况，打破了行政区划界限，将法律适用的地域范围确定为长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的11个省（区、市）以及8个省（区）的部分县级行政区域。国务院及其有关部门要依法建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作，统筹协调长江保护重大政策、重大规划、重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。各地方要履行好本行政区域内保护长江的法定职责，在地方立法、规划编制、监督执法等方面积极开展合作，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。

生态保护补偿制度是流域性、区域性治理的一项重要制度。这次法律明确规定建立长江流域生态保护补偿制度，由国家加大财政转移支付力度，对长江干流、重要支流源头等生态功能区域给予补偿，并鼓励地方开展横向生态保护补偿。有关部门和地方要按照法律要求，进一步探索总结并及时推开生态保护补偿的具体有效办法。

四是严格执法监督问责，切实增强法律的刚性和权威性。法律明确了各方面的权利义务和应当承担的法律责任，规定得很具体、很严格。对于破坏长江自然资源和生态环境的违法行为，设定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、吊销生产经营许可证等多种处罚方式，罚款额度最高达到500万元，货值金额或者销售价款的20倍，构成犯罪的要依法追究刑事责任。法律责任更大更严，违法处罚更重更硬，要有效运行起来，真正发挥出威力。

我看到一个材料。在暴利的驱使下，非法采砂、非法捕捞等行为屡禁不绝。即使被抓获，最多只判个三四年，不少人释放后立即重操旧业。现在甚至出现集团化、专业化倾向，老板躲在幕后，船上都是打工的，有专门的“法务人员”对付执法人员，执法人员稍有不慎，就可能落入圈套。还有暴力抗法的现象，不久前，安徽绩溪县板桥头乡下溪村第一书记章建军在制止非法电鱼时，竟然被不法分子持刀捅伤后身亡。对于这些严重违法案件，执法机关要加大执法力度，开展联合执法，重拳出击，形成震慑，切实防止“灰色执法”、“消极执法”。审判机关、检察机关和司法行政机关要建立健全长江流域生态环境保护司法服务机制，加强对各类环境违法犯罪的公益诉讼，公开审判，严惩重处，让敢于挑战法律权威、敢于破坏长江生态环境者付出沉重代价。各级人大要担负起监督法律实施的职责，依法定期听取审议政府关于法律实施和长江流域生态环境工作情况的报告，督促有关部门及其工作人员依法履职、不敢松懈。全国人大常委会已经安排6月份听取审议国务院的相关报告，有关地方也要把这项工作尽快开展起来。

五是加快推进相关立法修法工作，确保法律制度规范严密、衔接有序、协调统一。长江保护法的全面有效实施，需要水法、航道法、渔业法以及行政处罚法、刑法等相关法律的协同配合，还需要通过行政法规、地方性法规、规章等不同层级的规范性文件加以细化、具体化。目前，涉及长江保护的法律法规和政策文件很多，有的未能及时更新，存在“打架”、“空白”的地方，给不法分子留下钻漏洞的机会，也给执法工作带来困难。比如，法律明确长江禁渔，但对休闲垂钓没有具体规定。一些垂钓者打着休闲垂钓的幌子，进行多竿多钓、盈利性垂钓，每天可以钓几十斤鱼，其中不乏珍稀特有鱼类。执法人员对此只能劝阻，如果收缴渔具则缺乏依据，涉嫌侵犯私有财产。关于法律责任的规定也有不一致，比如对非法采砂行为，长江保护法规定处货值金额2倍以上20倍以下罚款，货值金额不足10万元的，处20万元以上200万元以下罚款；而长江河道采砂管理条例仅规定处10万元以上30万元以下罚款，处罚力度明显偏轻。

国务院及有关部门和长江流域地方要对标长江保护法，尽快对法规文件开展全面清理，该制定的制定，该修改的修改，该废止的废止，确保符合上位法规定，避免政出多门、相互打架，谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。有关地方还可以开展流域性、区域性的协同立法。上海、江苏、浙江同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定，云南、贵州、四川三省对赤水河流域保护进行共同立法，都取得了不错的效果，要认真研究总结，继续探索完善。全国人大常委会也要围绕贯彻落实总书记指示要求持续发力，抓紧研究修改相关法律。同时，还要认真总结长江保护立法工作的经验做法，为其他流域性区域性立法提供借鉴。现在，黄河保护立法已经提上议事日程，总书记多次作出重要指示，党中央印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》作出明确部署。有关方面要深入开展黄河保护治理立法基础性研究工作，为起草法律草案、适时提请审议做好充分准备。

六是加强对法律的宣传教育普及，推动全社会增强法治意识和生态文明理念。现在，我国生态环保领域的法律制度已经比较完善，但通过这几年的执法检查等工作发现，法律的宣传教育普及仍然不够广泛和深入。一些部门和地方运用法治思维、法治方式推进工作的能力不足。一些干部和群众平时不学法，遇事不知道有法，解决问题想不起来用法，对身边发生的环境违法行为熟视无睹。有关方面要进一步加强和改进生态环保法律的宣传教育工作，通过法律的实施和普及，推动习近平生态文明思想进一步深入人心，推动尊法学法守法用法成为习惯和自觉。法治宣传既要阐释制度规定，更要善于讲故事，用好传统媒体和新媒体等多种平台，用生动具体的案例，展现立法的必要性、紧迫性和重要意义，展现依法保护长江的实践和成效。要抓住领导干部这个关键，推进依法行政、依法治理、依法办事。要鼓励和引导公民拿起法律武器同破坏长江、破坏生态环境的行为作斗争，使绿色生产方式和生活方式成为全社会的共同行动。关于长江保护法的宣传教育，一是请全国人大常委会办公厅与中宣部、司法部协商，在该法实施前后进行一段规模性集中宣传；二是建议有关部门和长江流域各级党委、人大、政府的领导同志特别是一把手，都能原原本本地学习一遍长江保护法。