基层民主发展迈上新征程
2018-07-16 10:03:00   来源:《中国人大》    作者:安祥卫、朱登昊   

  重农固本是安民之基。作为我国社会主义民主制度的重大发展,村民自治开辟了广大村民依法自治和直接民主的新道路,展开了广袤农村政治建设和发展的新路向。习近平总书记强调,要坚持和完善基层群众自治制度,按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主。在发展基层民主的道路上,江苏不断创新、不懈努力,村民自治工作走在全国的前列。去年10月新修订的《江苏省实施<村民委员会组织法>办法》的正式施行,以及全省第十一届村委会换届选举工作的顺利完成,标志着江苏农村基层民主政治建设迈上新的台阶,村民民主习惯和意识不断得到培养和提高,村民自治日臻成熟、规范。 

  立良法——精准修正村民自治“指南针” 

  “常制不可以待变化,一途不可以应无方。”2001年,江苏在全国较早制定了村民委员会组织法的实施办法,为完善农村基层社会管理体制、指导村民自治做出了积极贡献,但随着经济社会的发展变化,许多规定已不能完全适应村民民主意识与政治参与热情的加速归位和提升。为依法有序开展全省第十一届村委会换届选举、与时俱进地推动村民自治,去年初,省政府因时因势提请修订实施办法。省人大常委会积极开展工作,将实施办法的修订由调研项目调整为正式立法项目。在时间紧、任务重、要求高的情况下,经广泛调研、认真修订审议,去年101日,实施办法修订施行。办法充分贯彻了中央关于推进新农村建设和村级组织建设等相关文件精神,把江苏在村民自治创新实践中形成的好经验好做法,以地方法规的形式予以固化深化,为村民自治提供了新遵循、注入了新动力、解决了新问题、收获了新成果。 

  在适应农村改革发展新形势中紧贴富民之本。聚焦富民,让百姓过上更好生活,是民心所盼。实施办法坚持把致富农民与推进村民自治有机统一起来,夯实村级治理的基础。村委会职责更加完善。注重发挥村委会经济职能和民生服务功能,增加支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设等规定,保障人民享有更多更切实的民主权利。村民选举方式更加民主。首次将“无候选人一次性直选”的选举方式写进法规,“海选”能够带动带领带头致富的“当家人”。村民小组设立更加规范。考虑到农村改革发展不断深入以及社会管理重心下移,对村民小组作了专章规范,对其土地等资产权益进行保护,激活社会治理的最末端。村务公开内容更加丰富。新增村民普遍关注关心的国家有关强农惠农富农、合作医疗、养老保险等政策内容,以及村民户籍关系变更等村务公开事项。 

  在总结村民自治实践新经验中紧系协商之要。近年来,全省各地在基层协商民主实践中积极探索,连云港市“一委三会”、镇江市“135”民主议事制度、溧阳市“百姓议事堂”、邳州市“四权建设”等举措,充分体现村民自治的精神,也为广大人民群众所认可,有效地化解基层矛盾、维护群众利益,促进了农村社会的和谐与文明进步。为推动基层民主政治建设有序发展,实施办法规定村应当建立协商民主制度,并对协商民主的形式和内容予以明确。 

  在推进法治化建设新进程中紧扣自治之道。完善民主选举、选民登记条件更加全面。进一步明确依法被剥夺政治权利等三种不被列入参加选举的情形,规定已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民,不得再参加其他地方村民委员会的选举。完善民主管理与监督,村务监督委员会建制更加明确。规定村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,与村委会同步换届,对村务管理特别是涉及村民利益的重大事项进行全程监督。为防止出现监督不力或流于形式等情况,规定建立由村民会议或者村民代表会议对村务监督委员会履职情况进行民主评议的制度,且每年至少进行民主评议一次。完善带头人队伍建设、村干部培训和待遇更有保障。省委组织部、财政厅及时出台贯彻中央关于加强农村基层组织建设的文件,法规相应地规定县(市、区)、乡镇人民政府应当对村民委员会成员定期组织教育培训,提高其综合素质和履职能力。对村民委员会成员,根据工作情况和绩效考核给予工作补贴。对村务监督委员会成员、村民小组组长,可以根据工作情况给予适当补贴。 

  选贤能——民主选举村民满意“当家人” 

  民主选举是实行村民自治的首要环节,直接关系到村民自治制度的运行。20169月我省全面展开村委会换届选举,截止今年4月底,全省14477个行政村,有14391个村完成换届选举,占总数的99.4%,村民参选率高,达97.2%,一次性选举成功率达到了99.2%。实施办法的及时修订为我省第十一届村委会换届选举提供了最直接的法规依据,一批能够带头带领带动村民致富的“当家人”被选进了村委会班子。大专以上文化水平干部、妇女干部分别达32.8%33.3%。党员、年轻的后备干部、致富能人进入村委会班子,为村委会注入了新的生机和活力。同时各地还依法选举村民代表886628人,村民小组组长229176人,依法推选78566人为村务监督委员会成员。回顾此次换届选举,组织程序较以往更为规范,民主水平也有较大提高,许多工作可圈可点: 

  筑牢选举工作基础。高规格动员发动。各地各级均以党委、政府或“两办”名义下发通知、召开会议,全面部署。无锡、盐城、泰州等地将村委会换届选举工作专门列入政府常务会议研究。多层次搭建架构。市县两级普遍建立村委会换届选举指导机构;乡级建立换届选举指导小组;各村依法推选产生选举委员会,形成市县乡村四级组织网络。全覆盖责任落实。各地严格落实领导责任和工作责任,整体联动开展换届选举。扬州市把村委会换届选举工作确定为“一把手”工程。南通市通州区实行包片包村包组,定员定时定任务,集中力量时间精力的“三包三定三集中”责任制度。 

  全面掌握选举实情。在省级层面,去年4月起,省人大内司委会同省有关部门结合实施办法的修订,对全省村委会换届选举及村民自治情况深入开展调研,及时发现问题、提出建议。省民政厅在溧阳、如东和金湖先期试点,总结“直选”经验。在市级层面,镇江市通过调研摸底,形成“2016年村换届选举工作前期调研报告”。淮安市做到搞清楚群众思想状况、后备干部储备情况、信访遗留问题等“七个清楚”。在县级层面,常州市天宁区多次摸查,掌握影响换届的不利因素、主要问题和症结。苏州市相城区、高新区就选举方式、选民界定等方面可能存在的问题提前调研。赣榆县、兴化市、泗洪县等排出“难点村”,因地制宜,稳妥推进。 

  营造良好选举氛围。广泛宣传发动。睢宁县、新沂市通过开办微信公众号等新媒体助力选举。苏州市吴江区印发30多万封《致全区村民一封信》,鼓励村民自荐参选。加大培训力度。南京、徐州、常州等地采取专题培训、以会代训、现场观摩等方式,系统学习实施办法的新变化新要求。创新交流形式。苏州市以“村委会换届选举工作路线图”,让每个步骤有章可循。盐城市编印《村委会换届选举案例选编56例》,加强警示教育。 

  严格依法依规选举。严格标准条件。宿迁市坚持“五选七不选”,严把候选人标准。太仓市试点增设兼职委员,积极引导符合条件的村领袖人物、社会组织带头人参选。严格依法操作。在选民登记阶段,无锡市梁溪区运用“互联网+”进行电子登记。在选举投票阶段,金湖县对投票站进行全视角视频投影。灌南县李集乡一个村有3000余人在杭州打工,该县专门组织力量赴杭州设立投票点。在公开唱计票阶段,各地严格做到当场开箱验票、当场公开唱票等“六当场”。严格届满审计。海安县及时审计公开村集体财务的收支和管理使用情况、土地补偿分配等群众敏感的问题。东台市针对涉及村改居、水产养殖发包面积大的村,要求干部“清白”离任。靖江市在对重点村离任经济责任审计中引入第三方评估。 

  换届选举风清气正。加强督查指导。省委李强书记批示要求强化监督指导,确保换届选举风清气正、平稳有序、圆满完成。省委省政府成立6个督导组赴12个县(市、区)开展督导;省人大常委会对镇江市村委会换届选举工作情况进行实地视察和观摩。严肃换届纪律。连云港市先后开展两轮专项督查。盐城市坚持零容忍,取消候选人资格14人。泰州市将换届选举工作纳入全市基层党建“三级联述联评联考”。及时化解信访矛盾。镇江市在换届选举办公室成立信访接待室。宿迁市开展“信访矛盾集中化解月”活动,力求把问题解决在换届前。 

  把准脉——客观剖析村民自治“疑难症” 

  我省第十一届村委会换届选举工作取得了预期成效,实施办法在选举层面上得到很好地贯彻,但也存在一些问题和不足: 

  利益博弈成为支配村民参与选举的原动力。村民的参与度与村集体经济强弱密切相关。在村集体经济发展较好或者地处城乡结合部的村庄,由于村委会在集体经济发展、土地征收、出租等方面发挥作用较大,村民参与选举的热情较高。在村集体经济逐渐弱化地区,村民生产生活的自主性、独立性日益增强,对村委会换届选举不够重视。 

  组织选举的复杂性和工作难度不断增大。近年来,我省原始村落基本上都进行了撤并,很多村是在原来25个村的基础上合并的,村域范围扩大,村民人数急剧增多,召开村民选举大会组织难度加大。由于合并村大小不一、村与村之间经济状况不一、群众融合程度不一、磨合期长短不一等问题,在选举中出现村组之间当选人不平衡、引发村民矛盾等现象的可能性加大。 

  选民登记和投票直面新问题。苏南经济发达地区,大量外地户籍青壮年长期在本地生产生活,甚至出现本地人口和外来人口“倒挂”,两者的利益和诉求难以很好平衡。苏北经济欠发达地区,农村越来越“空心化”,外出务工人员多,留守人员多为“993861”,如何选出优秀人才,甚至确保选举“双过半”都成为最大挑战。在推进城镇化背景下,“城中村”数量不断增加,这些村民主要从事二、三产业,但依然延续村委会的自治组织形式,给换届选举带来新挑战。 

  贿选拉票现象隐若存在。贿选与拉票现象若隐若现,仍或多或少、程度不一地存在。如承诺当选会给予偏袒支持;以吃请的方式拉拢;家族宗族势力干预等。 

  当然,村民自治状况的好坏并不仅仅取决于选举出的村干部,同样需要建立在民主决策、民主管理与民主监督的基础之上。但在以往的实践中,一些政府部门简单理解为民主选举成功了,就可以万事大吉,将村民选举等同于村民自治。有的村规民约和村民自治章程并未进行真正意义上的制定,仅仅是将上级颁发的“范本”原封不动化为己有。村民代表会议走过场的多,一些村民代表表示根本没有参加过村民代表大会。村委会主任一言堂现象仍较突出,有的村民委员直言其只是一个摆设,还不如村中的会计。此外,一些地方村两委之间的矛盾、党委政府过于干预村民自治的现象也不同程度的存在。 

  开好方——推动村民自治“化茧成蝶” 

  “民主是一只美丽的蝴蝶。”推动村民自治破茧而出、羽化成蝶,需要悉心呵护,需要用足用活用好政策,需要从我省推进村民自治的创新实践中得到启迪,不断汲取振翅飞翔的力量。 

  为农村自治提供内生变量。村民对民主选举的重要性认识不够已成为制约民主选举有序开展的关键问题。要运用通俗易懂、喜闻乐见的形式对村民进行宣传,提升村民的参选体验,让更多的村民参与到村委会选举的不同环节。要使村民认识到,直接选举是村民当家作主、实行自治的基础,只有以正确积极的心态来参加村委会选举,才能防止其政治权利被“挤占”或“侵吞”。 

  为公平选举提供程序支持。要引入竞争机制,细化竞选环节,增强选民的参与度。让村民通过参选竞选挑选能够有效维护自己利益的代言人。要明确监督的具体程序,从制度上规定处理村民举报的相关程序,包括处理流程、方式方法及对整个处理过程的监督等,保障全体村民对村委会选举的监督权。同时进一步加大对贿选的处置力度,引导村民知法懂法尊法守法。 

  旗帜鲜明地支持村民自治活动。村中事务具体谁说了算,一直是影响村“两委”关系的关键因素。要进一步明确两者各自不同的职责,即村委会负责经济社会发展的各项事务,实行村民自治。村党支部对属于村委会自治范围内的工作不能越俎代庖,主要监督确保村委会执行党和国家各项方针政策的正确性和及时性。乡镇党委政府不仅要加强对农村工作的内部指导,还要为村民自治创造一个良好的外部条件。 

  加快培养一批扎根农村的“新生代”。村民自治发展不仅要有好的政策和制度,还要有好的执行者。大力培养和造就“新生代”能人村官,是新时期农村建设的希望所在。要鼓励有文化、有一技之长的农村致富能手、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生留在家乡、建设家乡,避免人才严重外流导致农村出现人才真空的现象。要科学制定村干部报酬奖励机制,拓宽优秀村干部进机关事业单位渠道,促进素质高、能力强、有闯劲的“新生代”安心扎根农村。 

  融入特色小镇建设。从村委会职能发挥及其成效来看,经济职能为主则兴、过度政治职能则衰。要以加快经济发展来增强村民自治的物质基础,要以完善的村民自治有力推动农村经济的发展。江苏正按照省委李强书记所强调的大力推进特色小镇建设,省政府去年底印发了《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》,计划通过35年分批培育创建100个左右的特色小镇。这是江苏新常态下推进供给侧结构性改革、推动经济转型的重要抓手,是落实省党代会“两聚一高”目标的重要载体,也正是农村经济社会和民主政治发展的契机和切入点。可以预见,在特色小镇建设中,乡村地区的结构性变化将更为剧烈。要逐步改变一些乡村地区以农事为主的社会管理模式,探索党领导下的新型城乡社区、村民自治组织相融合的市民社会管理方式,形成依托小城镇和各类新型社区、村民自治组织的城乡统一协调的社会管理体制。 

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