《江苏省民用航空条例》解读
为民航事业发展加上“助推器”
2017-02-16 09:27:00   来源:法工委    作者:贾晓红 何苹   

  特邀嘉宾:

  王晨曦  省人大财经委副主任委员

  赵建阳  省人大常委会法制工作委员会副主任

  1月18日,省十二届人大常委会第二十八次会议全票通过了《江苏省民用航空条例》(以下简称条例),将于2017年7月1日起施行。条例依据相关上位法,紧密结合我省民航业发展的现状和特点,对运输机场的规划与建设、管理与服务、安全环境保护以及通用航空、民用航空的保障与促进等事项作了具体规定。条例的立法背景如何?规定了哪些具体举措?对我省的民航发展有哪些积极意义?为此,本刊特别约请省人大财经委副主任委员王晨曦、省人大常委会法工委副主任赵建阳为你详细解读。

  问:作为经济发展大省,江苏的民航发展与经济发展水平不相匹配,这部条例的出台,对我省的民航发展有何积极意义?

  王晨曦:自“十一五”以来,我省积极推动民用机场建设,机场保障能力得到显著提升,但是我省民航发展仍然存在着运量规模小、运力增长缓慢、国际航线严重不足、国内航线密度不够,以及通用航空发展滞后等问题。从发展水平来看,目前全省GDP总量已占全国的10.4%,而旅客吞吐总量仅占全国的3.4%,作为外贸大省,每年通过航空运输进出口的商品价值超过1000亿美元,占全省外贸总值的30%以上,但95%以上只能依托上海机场等口岸。航空运输发展速度和规模与我省社会经济发展需求,与江苏经济大省、开放大省的地位不相适应。此外,运输机场的安全环境保护以及管理、运营服务等方面还存在诸多问题,如机场净空控制区内建筑物、树木等飞行障碍物突破机场净空限,运输机场的运营服务不够规范,航班延误得不到妥善处置等等,制约了我省民用航空事业的发展。相信这部条例的出台,对于进一步明确地方人民政府及其职能部门的职责,科学规范布局各类民用机场,保障运输机场的安全,提升运输机场的管理与服务水平等方面将提供有力的法律支撑,促进我省民航事业健康有序发展。

  问:民用航空的很多管理权限在国家层面,比如空中管制、航班航线等等,作为一部地方性法规,如何厘清国家和地方的管理权限?

  赵建阳:是的,我国民航一直是以国家民航主管部门为主的统一管理模式,但是随着国家大部制改革的推进,已明确将民航纳入综合交通运输体系并赋予地方一定管理职责。我省由交通运输主管部门负责民航属地管理职能,并相应建立了省市两级管理机构。为此,条例对调整范围作出规定,主要限于地方有关事项,包括民用航空发展规划和民用机场的规划建设,运输机场的运营、管理、服务和安全环境保护,通用航空有关管理以及相关活动。至于民用航空的安全、标准、航空运输、市场监管等行业管理,按照法律、行政法规和国家有关规定执行。

  问:作为全国首部地方民用航空条例,条例在制度设计上有哪些特色、亮点?

  王晨曦:作为全国首部规范和促进民航事业发展的地方性法规,条例在制度设计上立足我省民航发展实际,依据《中华人民共和国民用航空法》和国务院《民用机场管理条例》等法律、行政法规,作出了一系列有针对性的规定,着重解决民航发展中遇到的困难和问题,彰显了地方立法特色。

  一是整合各类规划,做到规范有序发展。为了加强江苏民航发展的顶层设计,条例明确了地方民用航空发展规划、运输机场建设规划、通用航空专项规划的编制要求,并明确了各类规划之间的关系。规定省交通运输主管部门应当会同发展改革等有关部门根据经济社会发展情况和全国民用航空发展规划、民用机场布局和建设规划,编制全省民用航空发展规划、运输机场建设规划和通用航空专项规划等规划,将其纳入全省综合交通运输发展规划。机场所在地设区的市人民政府可以结合本地区实际需要,依据全省民用航空发展规划和相关专项规划,编制本行政区域民用航空发展规划。同时要求各类民用航空规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、生态红线区域保护规划相衔接。

  二是授予机场管理机构执法主体地位,加强对运输机场地区的管理。众所周知,运输机场属于相对封闭的区域,运输机场管理机构作为运输机场安全和运营管理的特殊主体,承担着较多的公共管理职能。为提升运输机场管理机构公共管理能力和管理效率,发挥机场管理机构的主体作用,结合我省实际,借鉴兄弟省市的立法实践,条例明确机场管理机构依法负责运输机场地区的安全和运营管理;依照本条例的授权查处运输机场地区有关违反市容环境卫生、公共秩序管理规定的行为,接受机场所在地设区的市人民政府的监督。对运输机场地区的违法行为进行了列举并规定了相应的法律责任。

  三是建立航班运行保障制度,保障航班的正点运营。近年来,随着民航事业的快速发展,飞机出行已成为重要的出行方式,但是航班延误事件时有发生,引发了旅客和航空公司、机场之间的矛盾,也成为困扰民航进一步发展的问题。为此,条例要求航空运输企业、机场管理机构、空中交通管理部门和其他服务保障单位应当各自建立航班运行保障制度,加强协调配合,共同保障航班正点运营。当发生航班延误或者取消的情形时,应当及时公开发布有关航班延误或者取消的信息、原因及补救措施并做好服务保障和善后处理工作;对旅客提供的餐饮、住宿等服务以及予给旅客的经济补偿,按照国家规定、合同约定执行。针对大面积航班延误的情形,要求机场管理机构应当组织驻场单位制定并及时启动应急预案。

  四是加强对机场地区餐饮、零售等经营性服务的规范和监管,满足大众需求,提升服务水平。运输机场地区的零售、餐饮等服务大多采取特许经营模式,确实存在零售、餐饮等价格偏高的情形,饱受消费者诟病。为了加强对机场地区零售、餐饮等经营活动的监督管理,更好地维护消费者权益,条例要求机场管理机构应当按照公平竞争、满足大众消费需求的原则,与取得经营权的零售、餐饮等经营者签订协议,并且要求在协议中明确服务标准、价格水平、安全规范和责任等事项。为了明确责任,条例分三个层次对经营者、机场管理机构和有关行政部门的义务、职责作出规定,要求经营者应当遵循诚实信用原则,合理定价、明码标价,不得从事不正当竞争,不得销售假冒伪劣商品;要求机场管理机构应当对取得经营权的经营者履行协议的情况进行监督;要求工商行政管理、食品药品监督、价格等部门应当对运输机场地区经营活动加强监督管理。

  问:目前,通用航空发展正面临难得的历史机遇,条例对我省通用航空的发展有哪些新规定?

  赵建阳:通用航空主要指从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。目前,国家在通用航空投资、低空空域管理、通用机场规划和建设审批等方面加快了改革步伐,通用航空正呈现蓬勃发展态势。我省现有通用机场8个,未来规划建设38个通用机场,由于现行的通用航空管理有关规定较为原则,不能适应我省通用航空事业的发展,为此,条例着眼于促进我省通用航空的发展,设专章对通用航空进行了规范。明确通用航空的规划、建设、管理的有关要求,加大对通用航空的扶持支持力度。鼓励符合条件的场所设立直升机起降点。要求政府将应急救援、防灾减灾、医疗救护等公益类通用航空服务纳入购买政府购买服务范围,并加强经费保障;支持通用航空单位开展农业、林业、工业、环境监测等生产类通用航空服务;鼓励有条件的通用航空单位拓展公务飞行、航空游览、飞行培训、私人飞行、通航短途运输等消费类通用航空服务。

  问:民航业是重要的战略性先导性产业,条例在促进我省民航业发展上有哪些新举措?

  王晨曦:从地理位置来说,江苏区域面积不大,属于平原地带,又紧邻上海浦东、虹桥机场,民航业的发展客观上受到一定制约,且没有一家属于自己的航空公司。为了补齐这块短板,条例立足我省民航发展存在的突出矛盾和问题,从财政、税收、航线培育、通关、人才培养等方面进行全面规定,鼓励支持民航业的发展。条例要求省、市政府设立民用航空发展专项资金,用于引导、扶持、培育民用航空发展;鼓励、支持机场管理机构引进基地航空公司,开拓航空市场,推进航线开辟和航班加密,满足经济社会发展和人民群众出行需要;支持有条件的运输机场规划建设一体化综合交通枢纽,实现航空运输与其他运输方式的有效衔接;促进现代信息技术在民用航空领域的应用,推进智慧机场建设;要求政府制定配套政策措施,吸引社会资本,发展与本地区经济联系紧密的航空产业,发挥航空产业对区域经济发展的带动作用等等。这部条例的实施,将给我省的民用航空事业加上“助推器”,推动我省民航业步入快速发展期,更好地满足人民群众的出行需求和经济发展对民航的需要,提高经济社会发展的综合实力。

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