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开门立法助推立法民主化进程

  

  全国人大及其常委会公布法律草案征求意见已形成制度,立法机关通过调研、座谈等方式倾听各方意见,立法听证会成为不同利益群体理性表达诉求的平台——

  □法制日报记者朱磊

  8月25日至31日,十二届全国人大常委会第十次会议在北京举行。在此次会议上,立法法修正案草案、广告法修订草案、反间谍法草案、行政诉讼法修正案草案二次审议稿被提请审议。会议闭幕不久,这四部法律草案便齐刷刷亮相中国人大网,向社会广泛征求意见。

  如今,对于在网上公布法律草案并征求意见这种形式,人们早已不觉得陌生,越来越多的民众正在通过立法机关敞开的大门积极有序地参与到我国的立法活动中。透过法律草案公布这扇窗口也可以清晰地看到60年来我国民主立法一步步走过的坚实足迹。

  公布法律草案——   更多群众成为立法参与者 

  互联网的飞速发展,让法律草案可以通过更便捷的方式迅速走进人们的视野。但其实,向社会公布法律草案的做法由来已久。

  “向社会公布法律草案征求意见,最早可以追溯到1954年制定宪法。”全国人大常委会办公厅研究室二局局长艾志鸿说。

  据艾志鸿介绍,在制定宪法过程中,宪法草案初稿曾下发到各大行政区、各省市区的领导机关和各民主党派、各人民团体组织讨论,共有8000多人、历时81天对宪法草案进行大讨论,提出了5900条修改意见。在此基础上,1954年6月14日,中央人民政府委员会举行第三十次会议,通过了宪法草案和关于公布宪法草案的决议,要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织对于宪法草案的讨论,向人民群众广泛地进行对宪法草案内容的说明,发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。当年6月15日宪法草案公布,在随后的两个多月时间里,全国共有1.5亿人参加讨论。据统计,在全民讨论中共提出了118万条修改和补充意见。根据这些意见,宪法起草委员会对原草案再次进行了修改。1954年9月20日,一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。

  “1954年宪法草案向社会全文公布征求意见,是新中国立法史上的一大创举,开创了法律草案公布工作的先河。”艾志鸿说。

  1982年4月召开的五届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于公布宪法修改草案的决议,决定公布宪法修改草案,交付全国各族人民讨论。当年4月28日,宪法修改草案全文发布。

  从1983年到1997年,全国人大常委会公布了全民所有制工业企业法草案、行政诉讼法草案、香港特别行政区基本法草案、澳门特别行政区基本法草案和集会游行示威法草案等5部法律草案。

  随着时代的发展和进步,更多的立法走进民众的生活中。

  1998年,全国人大常委会工作要点提出:重要的法律草案可以在报刊公布,广泛征求意见。一年内,全国人大常委会先后将土地管理法修订草案、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布征求意见,人民群众反响强烈。

  2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过的立法法规定,列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。从此,全国人大常委会法律草案公布工作有了法律依据。

  2005年1月,全国人大常委会办公厅主办的中国人大网正式开通。当年7月全国人大常委会向社会公布物权法草案,这是全国人大常委会首次通过官方网站公布草案和征求意见。

  劳动合同法的制定与劳动者的切身利益密切相关,这部法律从制定之初就引起了人们的极大关注。2006年,全国人大常委会公布劳动合同法草案征求意见。细心的人们发现,这次公布的法律草案与以往有所不同:为便于广大人民群众广泛开展讨论、充分发表意见,常委会在全文公布劳动合同法草案的同时,还公布了草案的说明。对于劳动合同法,人们表现出空前热情。据统计,这次征求意见共收到通过网络、报刊、信件提出的意见近20万件,65%来自基层劳动者,创造了常委会公布法律草案工作正式启动以来的第一个新高。随后,全国人大常委会对劳动合同法草案作了大幅度修改,吸纳了许多公众提出的意见和建议。

  “在十一届全国人大任期内,全国人大常委会法律草案公布机制得到健全,法律草案公布工作实现了常态化。”艾志鸿说。

  2008年4月15日召开的十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,为进一步推进科学立法、民主立法,以后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。

  2013年3月,十二届全国人大换届以来,全国人大常委会对公布法律草案工作作了进一步改进,改变只向社会公布一次法律草案的做法,除公布法律草案初审稿征求意见外,还向社会公布法律草案二审稿,继续广泛征求各方面意见和建议。这使得公众有了更多的机会对法律草案发表自己的看法。

  立法信息的公开透明,为公众参与立法创造了条件,各阶层、各利益群体的诉求都在立法过程中得到充分表达。

  艾志鸿介绍,从2003年3月至今,经过十多年的发展,全国人大常委会公布草案数量大幅增长,公布程序日益规范,征求意见数量也屡创新高。

      举行立法听证——   公众代表面对面阐述意见 

  立法听证制度是立法机关在立法过程中,为了收集、获取与立法有关的资料、信息,邀请有关政府部门、专家、学者以及与法律法规有利害关系的公民等到会陈述意见,为立法机关审议法律法规提供依据与参考的一种制度。

  2000年通过的立法法规定,列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

  5年后,在一个秋高气爽的时节,一次立法听证会让亿万民众了解了听证会的真正涵义。

  2005年8月,十届全国人大常委会第十七次会议对个人所得税法修正案草案进行了初次审议。草案将原个人所得税法关于“工资、薪金所得,以每月收入额减除费用八百元后的余额,为应纳税所得额”的规定,修改为“工资、薪金所得,以每月收入额减除费用一千五百元后的余额,为应纳税所得额”。

  鉴于该减除费用标准涉及广大工薪收入者的切身利益,全社会普遍关注,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会决定就修正案草案有关工薪所得减除费用标准举行听证会。

  在听证会召开前,立法机关向社会发布了关于举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会的公告,征求听证陈述人和旁听人人选,到公告规定的报名期限截止时,共收到公众报名申请4982件。

  按照公告载明的“东、中、西部地区都有适当名额,工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额,代表不同观点的各方都有适当名额”的原则,对报名参加听证会的公众陈述人进行了遴选。有40人成为了公众陈述人的候选人。在听证会召开前,最终确定其中20人为公众陈述人,其余为旁听人。这20名公众陈述人来自东、中、西部不同地区;有工人、企事业单位的技术人员和管理人员、教师、研究员、法学教授、律师、公务员、农村进城务工人员等;有月工薪收入1500元以下的,也有1500元以上、3000元以上、5000以上、10000元以上的。

  除公众陈述人外,听证陈述人中还有来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的代表各1人;全国总工会的代表1人;上海、广东、安徽、内蒙古4个省、自治区、直辖市财政或税务部门的代表各1人。

  2005年9月27日,个人所得税工薪所得减除费用标准听证会在北京举行。这是全国人大常委会立法史上首次举行立法听证会。

  听证会上,个人所得税法修正案草案起草部门的代表首先对个人所得税工薪所得减除费用标准调整为1500元作了说明。随后,对减除费用标准持不同观点的陈述人都在听证会上表达了各自的意见。其中多数陈述人主张,对1500元的减除费用标准再作适当提高,更有利于满足一部分实际负担较重的中低工薪收入者本人及其扶养人口的基本生活需要,可以更好地解决对这部分人的基本生活费用税前扣除不足问题;也可以更好地与改革发展和物价变动引起的基本生活费用增长趋势相适应,使法定标准更有适当的前瞻性,有利于保持法律的相对稳定。

  十届全国人大常委会第十七次会议初次审议个人所得税法修正案草案时,就这个问题发言的多数常委委员也提出,建议将草案规定的减除费用标准再提高一些。

  2005年10月,十届全国人大常委会第十八次会议再次审议个人所得税法修正案草案,听证报告作为会议参阅资料印发给所有常委会组成人员。经此次常委会会议审议通过的个人所得税法修改决定,将草案规定的工资、薪金所得每月1500元的减除费用标准提高为1600元。

  此后,个人所得税法又历经几次修改,个人所得税起征点也再作调整,但那次听证会的场景却留在了许多人的记忆里。这次听证会在我国立法史上无疑具有里程碑的意义,标志着我国的民主立法进程在实践中又向前迈进了一大步。

  “立法的过程就是不同利益的表达过程、协调过程。通过立法听证制度,可以使不同利益诉求用理性化方式加以表达,再通过法定程序转化成有关法律制度。这样形成的法律制度有利于得到各方利害相关人的理解,执行起来也会比较顺利。”时任全国人大常委会法工委经济法室主任的黄建初在评价首次立法听证会的作用时如是说。

      倾听各方声音——   集思广益促立法质量提高 

  立法需要集思广益才能有效保障立法质量。

  全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清当年参与了监督法起草工作。他回忆,为了制定好监督法,研究室专门组织了起草班子到各地主要是到地方人大调研。监督法里的很多条文、内容和形式都是吸取了地方人大行之有效的经验和做法。监督法出台前,地方各级人大主要是省级人大和部分市级人大,差不多都制定了监督条例。另外,在起草过程中,还注意听取方方面面的意见,专门开了三天专家座谈会,座谈会上专家们发言很踊跃。他还和同事一起专门拜访了法学前辈张友渔,征求张老对制定监督法的意见。

  随着我国立法步伐的不断加快,立法机关愈加重视倾听各方意见,一次次调研,一场场座谈会,都是为了让法律制定得更加完善。

  2011年2月15日下午,全国人大常委会法工委在北京举行新春专家座谈会,邀请66位法学专家,围绕“形成并不断完善中国特色社会主义法律体系”这一主题进行座谈。座谈会上,全国人大常委会法工委有关负责人向与会专家学者介绍了2010年立法工作情况和2011年立法工作计划。与会专家学者也畅谈了对立法工作的建议。

  民事诉讼法的修改,与人民群众的切身利益密切相关,为了做好这部法律的修改工作,全国人大常委会法工委多次召开专家座谈会,广泛听取专家意见和建议。

  食品安全法是一部预防和控制食源性疾病发生,消除和减少食品有害因素造成的危害,保证食品安全,保障公众生命安全和身体健康的重要法律。2008年7月25日,全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委在北京举行了食品安全法草案立法论证会,就食品安全法是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度进行论证。

  全国人大代表是由人民选举产生的,担负着建言献策、反映民意的职责。充分发挥人大代表在立法工作中的作用也是拓展民主立法渠道的重要内容。

  “应进一步完善食品安全责任约谈制度。”

  “建议加强食品安全信用体系的制度建设。”

  “要加大对食品安全违法行为处罚力度。”

  ……

  在2014年6月举行的十二届全国人大常委会第九次会议上,多位列席会议的全国人大代表踊跃发言,对会议审议的食品安全法修订案草案提出修改建议。

  从六届全国人大常委会第二十一次会议开始,每次全国人大常委会会议都邀请部分全国人大代表列席会议,这一做法逐渐形成制度并不断完善。列席常委会会议为代表们建言献策提供了一个新的平台,代表们经常就审议的法律草案提出建议,其中不少建议被吸纳到立法中。

  此外,立法机关还注重积极发挥代表议案在立法工作中的作用。来自全国人大常委会办公厅研究室的资料表明,十届全国人大共有2177件议案涉及的92个立法项目列入全国人大及其常委会五年立法规划和年度立法计划;十一届时共有603件代表议案涉及的149个立法项目列入了立法规划和年度立法计划。与此同时,常委会在起草、审议法律案时,认真研究并充分吸纳代表议案的内容。比如,2011年职业病防治法的修改,就吸收了代表议案提出的明确用人单位责任、进一步发挥工会组织作用、加强工作场所环境检测等意见。对一些立法条件成熟、质量较高的议案,经有关专门委员会和工作委员会审议修改,直接提请常委会审议。此外,还积极邀请提出相关议案的代表参加立法座谈会、论证会等活动,充分听取代表的意见。

  汇聚民意民智,广开立法言路。60年来,全国人大及其常委会在推动开门立法的道路上奋力探索前行,立法质量不断提高。与此同时,通过亲身参与立法实践活动,也让更多的人感受到法律不再是高高在上冷冰冰的条文,而是真切地存在于我们生活的点滴中。

  
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