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江苏人大60年:监督工作回顾

  

省人大常委会成立之前的人大监督(19541979

法制背景54宪法”确定了人大监督的主要目标、范围、体制和形式,形成了人大监督制度的主要框架。随着宪法的实施,省人民代表大会的监督实践也正式起步。

19548月,省一届人大一次会议听取和审议了省政府副主席柯庆施做的江苏省人民政府一年半以来的工作和全省当前任务的报告。到19575月,省一届人大共召开6次会议,听取和审议了10项报告,其中政府工作报告4项,财政预决算报告3项,法院工作报告2项,农业专项报告1项。这是省人大监督工作的开端。

195810月省二届人大开始履职到19639月,省二届人大召开了4次会议,听取和审议了4项政府工作报告、4项财政报告和2项法院报告。这期间,正值社会主义改造完成和反右之后,经历了大跃进和三年严重自然灾害,国家生活各方面都逐渐进入非正常状态,人大履职也遭遇曲折困顿。其中,二届人大三次会议与二次会议竟间隔两年半之久,会上做的省人民委员会工作报告报周恩来总理亲自审阅。

省三届人大只召开了1次会议,即19649月举行的省三届人大一次会议,听取和审议省人民委员会工作报告、预决算报告和法院工作报告。这之后,地方人大监督工作陷入了长达十多年的停滞,特别是1975年宪法的出台,使受运动冲击而中止的许多民主制度,包括人大监督制度,几乎被废弃殆尽。

197712月,根据中央决定,省五届人大一次会议召开,我省人民代表大会得到重建。会议听取和审议了省革命委员会工作报告。 

省人大常委会成立以来的人大监督工作(1979年至今)

【法制背景】1979年,全国人大通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法,使县级以上各级人民代表大会设立常委会作为一项重要制度正式确立。

197912月,省五届人大二次会议召开,会议审议了政府工作报告、计划报告,法院、检察院的书面报告和计划生育工作的书面报告。

会上,选举产生了省人大常委会。1970年代的最后一天,省五届人大常委会第一次会议召开。会议明确了省人大常委会的工作任务:在省人大闭会期间,行使省一级国家权力机关职能,在决定我省政治、经济、文化、教育、卫生、民政工作的重大事项,监督省人民政府、法院、检察院的工作等方面负有重要职责。从此,人大监督工作开启了全新局面:

监督什么?如何监督?这是摆在新成立省人大常委会面前的一个重要问题。各方面对人大监督的认识并不一致,不少同志对权力机关的监督感到很不适应,认为“多了一个婆婆”。当时在人大常委会工作的一些同志大多是从党委、政府转过来的,担心人大开展监督会妨碍党委的领导,怕影响与“一府两院”的关系,在公共场合尽量回避“监督”这两个字。“能不能监督,敢不敢监督”成为这一时期地方人大工作讨论的热点和争议的焦点。

【法制背景】1982年,五届全国人大五次会议通过的新宪法,以国家根本法的形式,确立国家权力机关的地位和监督职责。

省五届人大常委会听取和审议“一府两院”的工作报告共30次,内容涉及经济、政治、教科文卫、城建环保、社会治安等方面。在形式上开始尝试多种监督方式的结合,听取和审议报告时尝试与委员视察、调查结合起来,比如常委会第十五次会议听取和审议省政府关于市场工作的报告,这是当时广大群众比较关注的问题,会前组织了部分在宁委员分别视察了南京肉联厂、南京食品厂等,通过听取汇报,深入车间实地查看,了解食品工业生产、食品卫生和市场供应方面的情况。常委会在听取和审议报告后,对有关方面的工作还经常性作出决议,从1981年到1983年这三年间,听取了22项报告,经委员们审议后,会议共作出10项决议,比例高达45%

省六届人大常委会把法律监督列为每次会议的重要议程,坚持每次例会检查一两项法律、法规的实施情况,通过检查,督促有关方面遵守和执行法律,纠正违法现象,同时也推动了法律的学习和贯彻。用这种“逢会必查执法”的办法,在六届人大任期内,先后有计划地检查了22项法律法规的执行情况。另外,审议政府各项工作报告时注重检查执法情况,对人民群众揭发的违法案件和申诉的冤假错案督促有关部门认真查处,要求件件有结果,从而有力推动了“一府两院”依法办事和秉公执法。

第一次执法检查1984年底,省六届人大常委会在听取和审议水污染防治情况的汇报后,发动全省70个市、县的各级人大代表和政府有关部门负责人共2000余人,在市、县人大常委会具体组织下,对水污染防治法的贯彻执行情况开展了历时3个多月的视察检查。这次活动对全省各地的地表水污染情况和953个县属以上企事业单位水污染防治情况进行了检查,一批群众反映强烈的突出问题得以纠正。19854月,省六届人大常委会第十二次会议听取和审议了关于省、市、县人大代表视察水污染防治法实施情况的汇报,并作出关于认真实施水污染防治法的决议,要求各级人民政府把实施水污染防治法、做好水污染防治工作摆到重要议事日程上来,切实加强领导,采取有效措施,认真进行综合治理;同时要求地方各级人大常委会每年都要组织检查和视察,以保证水污染防治法的遵守和执行。这样全省统一行动、系统组织专题视察检查国家法律执行情况,在我省是第一次,活动时间长、人数多、声势大、影响广,有力地推动了水污染防治法的贯彻实施。代表们反映强烈的奎河、荆马河、清安河、秦淮河、苏北灌溉总渠排水渠污染问题,得到省政府及有关部门的高度重视,着手进行整治。这次活动虽然从形式到内涵与现在的执法检查不完全一致,但可以视作省人大常委会开展执法检查的滥觞。

【法制背景】198612月,全国人大常委会对地方组织法作出重大修改,强化了人大及其常委会的监督作用。1989年,省人大常委会制定了省人大常委会对行政、审判、检察机关行使监督权的规定(试行),这是我省第一个关于人大监督的专门规定和综合性规范。

省七届人大常委会期间行使了质询权和特定问题调查权。在1988年4月的七届人大常委会第二次会议上,李庆逵等16名常委会组成人员,对镇江谏壁电厂粉煤灰污染长江问题联名对省电力工业局提出质询案。质询案提出后,主任会议决定按法定程序交省政府办理,并在下次省人大常委会前书面答复提案人。在当年6月份召开的七届人大常委会第三次会议上,省电力工业局作了《关于〈谏壁电厂粉煤灰排放造成环境污染质询案〉的答复》,对人大代表的监督表示衷心感谢,同时介绍了谏壁电厂排灰情况,分析了排灰的问题与成因,并从开展综合利用、加强管理、抓紧灰场建设等三个方面提出解决办法。常委会会议审议了省电力工业局的答复,对该局认真调查,按时答复质询予以肯定。同时指出,谏壁电厂严重污染长江的现状仍未得到改变,要求省政府应进一步认真研究,提出切实措施,向省人大常委会作出汇报。

1988年7月,中央电视台等新闻媒体相继报道了河北、山东等地棉农使用金坛县生产的农药造成大面积棉花受害的消息。8月23日至28日,省七届人大常委会第四次会议召开,委员们在审议时建议,省人大常委会要成立专门的调查组,对金坛伪劣农药事件进行调查,跟踪监督。会后,省人大常委会责成财经、法制委员会组成调查组,赴常州、金坛等地了解此案的查处情况。两个月后,七届人大常委会第五次会议召开,省政府就伪劣农药事件查处情况向会议作了汇报。通过积极行使监督职权,加大了监督力度,增强了监督实效。

省八届人大常委会开展跟踪监督。蔷薇河是我省连云港地区人民重要的生活和生产水源,直接关系到该市100多万群众的利益。1990年后,蔷薇河污染日益严重,引起了人民群众的关注,反映强烈。人大代表在省人代会上多次提出关于解决连云港市蔷薇河饮用水源遭受上游严重污染问题的建议。19948月,省人大常委会组织部分全国人大代表和省人大代表赴连云港、新沂,察看污染现场,了解污染状况,提出治理的意见和措施。根据视察组调查的意见,省政府制定了治理的实施方案,下达了《关于蔷薇河污染防治问题的通知》,对治理污染提出了明确要求。之后,省人大常委会把治理蔷薇河的污染作为检查实施环保法的重点,连续四年组织力量跟踪监督,促进了蔷薇河污染治理,改善了水质。

(首次开展工作评议)1995年省人大常委会开展了人大代表评议省高级人民法院工作。在评议动员会议上,时任省委书记的陈焕友亲自作动员报告;在评议省法院工作过程中,50名省人大代表深入基层进行广泛的调查研究,通过对267件刑事等案件的阅卷和调查,对其中44件案件的判决提出异议。评议大会上,11个调研组做了评议发言,3个专题调研组做了专题发言。省法院对代表提出的意见进行了认真的复查复议,对13件原审在执行实体法或程序法方面存在问题的,从中吸取了教训;对6件案件再审后予以改判,其中对东台一个罪大恶极、民愤极大的流氓团伙首犯,重新依法改判为死刑,使其得到了应有的惩罚,人民群众拍手称赞。社会各界也普遍反映,人大常委会的评议有巨大的威力,真正维护了法律的尊严,体现了人民的权力。之后,省八届人大先后开展了对省检察院、省工商局、省文化厅的工作评议。

省九届人大常委会明确提出“把监督作为地方人大工作的首要任务”。由于有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然较为普遍地存在,有的还相当严重,广大人民群众强烈希望人大加强监督。常委会紧紧抓住全省经济社会发展中的重大问题和人民群众反映的热点、难点问题,采取有效措施,切实加大监督力度,着力增强监督实效。一是执法检查的力度不断加大。常委会先后检查了16项法律法规的实施情况,各有关委员会检查了50多项法律法规的执行情况。通过执法检查,督促有关部门查处了一批违法案件,解决了一些执法中存在的突出问题,推动国家机关及其工作人员提高了依法办事的水平,维护了群众的合法权益。比如,1999年,检查建筑法和省工程建设管理条例后,对8个建筑工程质量问题提出了公开批评,省政府各有关方面进行了认真整改,并向省人大常委会作了专题汇报。2000年在对土地管理法执法检查期间,督促政府严肃查处了100多件土地使用违法案件。二是预算审查监督由程序性向实质性转变。细化预算编制,实行部门预算,省财政部门在对8个单位认真试点的基础上,2001年起对全部省级部门实行部门预算;强化对预算执行的监督,加大财政预决算、预算外资金及计划执行情况的监督力度,对存在的问题督促有关部门及时认真整改,并向省人大常委会作了专门汇报;加强对超收收入使用的监督,实施预算变更的审议和批准工作,严格审查预算变更,增强了预算的严肃性和权威性。开展评议工作,有效地把国家机关的监督与人民群众的监督、人大会议期间的监督与闭会期间的监督、对事的监督与对人的监督结合起来,拓宽了监督渠道,丰富了监督形式,为地方各级人大的监督工作注入新的活力。

【法制背景】200711正式实施的监督法,标志着人大常委会的监督工作走上了规范化、制度化的轨道。按照监督法和立法法的要求,省人大常委会修改了有关监督法规和文件,并对省人大常委会行使监督权的规定和个案监督的规定暂停施行。参照全国人大做法,结合江苏实际,出台了江苏省人大机关实施监督法的若干意见,并就听取和审议汇报、执法检查、监督计划和预算执行情况三项监督工作制定了具体的流程图。制定了规范性文件备案审查条例,以尽快建立规范性文件备案审查制度,并早日启动这项工作。依法监督的格局全面形成。

省十届人大常委会注意突出重点,选准项目,综合运用听取和审议专项工作汇报、开展执法检查、进行工作评议等监督形式,对社会关注、群众关心的难点、热点问题,连续跟踪监督,讲求监督实效。一是抓住监督重点,运用多种方式进行监督。把经济工作作为监督重点,同时又把关系群众切身利益的问题放在突出位置,综合运用多种方式开展监督。如在听取和审议经济、计划和财政报告时,强调“富民优先”,建立健全公共财政支出体系,继续加大对“三农”的支持。针对侵害劳动者权益等问题,在检查劳动法和劳动合同条例的执行情况时,提出了严格执法、千方百计扩大就业、加快建设社会保障体系、从源头上解决拖欠工资问题等建议,有关部门根据意见,及时进行了认真的整改,切实保障了劳动者的合法权益。二是通过明察暗访,连续跟踪监督。例如,为确保“关于限制开山采石的决定”的全面落实,在以往执法检查的基础上,省人大常委会组织了两个检查组,深入开山采石的企业和宕口明查暗访,针对久拖不决的问题,提出限期整改的意见,督促有关部门加大监管力度,遏制在禁采区开山采石反弹回潮现象,有效保护了生态资源。三是边检查边整改,及时解决问题。多年来,虚假违法医疗药品广告严重泛滥、屡禁不止。省人大常委会组织有关机构联合行动,多次检查广告法、药品管理法的执行情况,对违法违规的媒体、业主进行逐一查处,把监督过程变成解决问题的过程。通过边检查边整治,虚假违法医疗药品广告严重泛滥的状况得到有效控制。四是加强信访工作,拓宽监督渠道。通过健全完善人大信访工作体制,及时研究分析信访动态,发现苗头性、倾向性问题,推动有关部门把问题解决在萌芽状态;通过处理信访个案,举一反三,对解决同类问题采取了普遍性的政策措施,减少重复上访,促进社会稳定。

省十一届人大常委会围绕热点、难点问题开展连续监督。例如,如何在发展经济的同时切实保护资源环境、改善生态质量,对人多地少、资源匮乏的江苏来说,是亟待破解的一大瓶颈性难题。省人大常委会将环境保护和生态文明建设作为监督的重要内容,持之以恒地加强监督。为有效控制污染排放总量,切实改善人居环境和生态质量,2008年开展了大气污染防治法执法检查;2009年针对农作物秸杆焚烧对大气环境造成严重影响,省人大常委会不仅作出了关于促进农作物秸杆综合利用的决定,随后每年在夏收和秋收时节都组织检查决定的落实情况,推动决定的贯彻实施;2010年又检查了省机动车排气污染防治条例的实施情况,取得明显的成效。

(首次开展专题询问)20111125,省十一届人大常委会第二十五次会议以联组会议形式首次开展举行专题询问。围绕我省保障性住房建设和管理工作,12名常委会委员把社会关注的一个又一个问题,抛给坐在他们面前的住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅等6个厅局负责人。询问是监督法规定的人大行使监督权的7种形式之一,对于这一监督形式首次在我省付诸实践,常委会委员认为“人大问房”是一次很好的探索,取得了良好的社会效果,同时也提出期望:“如何提高政府工作的效率和水平,专题询问是一个重要的监督方式,要让这一监督方式发挥出应有的威力。”

增强人大监督实效,是专题询问的核心。从2011年的“问房”,到2012年的“问教”,问的无不是群众关注的热点、政府工作的重点。两次专题询问,大家有问有答、实话实说、坦诚相对,较好地回答了老百姓关心的热点问题,有效地推动了政府相关部门改进工作。经过两年来的发展和完善,专题询问正逐步走向常态,成为省人大常委会加强和改进监督工作的一个有效“抓手”,开始发挥其以点带面、事半功倍的监督效果。

(首次开展对五年规划实施情况中期评估工作)五年规划是全省人民共同努力的行动纲领,2011年,省人大常委会听取和审议了省政府关于国民经济和社会发展“十一五”规划纲要实施中期评估情况的报告,督促政府全力以赴保持经济平稳较快发展,坚定不移推进发展方式转变,千方百计保障和改善民生,加快发展各项社会事业,确保“十一五”规划目标任务圆满实现。这是省人大常委会根据监督法的规定,首次对国民经济和社会发展五年规划实施中期情况进行监督。

(首次开展规范性文件备案审查工作)根据监督法的规定,建立了备案审查工作机构,制定了备案审查工作程序,对报送备案的规范性文件进行主动审查,维护国家法制统一。本届共审查省政府、各市人大常委会和四个较大市政府报送的规范性文件173件。

 

据统计,截至2013年,省人大常委会共听取和审议专项工作报告354项,开展执法检查44次,审查规范性文件205件,开展专题询问3次。此外,还开展工作评议和述职评议24项、质询7项、特定问题调查1项……这些工作,对于确保宪法和法律在我省得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保人民的合法权益得到尊重和维护,发挥了不可或缺的重要作用。

省人大及其常委会的监督工作实践,可以得出这些经验:

坚持党的领导。这是人大在监督工作中始终不渝遵循的政治原则,最重要、最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验和基本要求,贯彻中央和省委的重大决策和方针政策,依照法定程序,在充分发扬民主的过程中实现党的主张和人民共同意志的统一,保证省委的决策主张得到贯彻落实。

坚持服务大局、关注民生。始终围绕全省工作大局,围绕经济建设这个中心,对事关全局和群众关注的热点问题,坚持一抓到底,务必抓出成效。

坚持依法行使职权。依照法定权限和程序行使监督职权,做到职权法定、程序法定,既不越位,也不缺位。

坚持集体行使权力。按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。

  
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