今年以来，新一届省人大常委会围绕中心、服务大局、创新作为，各项工作实现良好开局。组织审议若干重要议题是整个工作的重要组成部分，其过程及成果引发我们对若干重要问题的深层思考，感悟良多。
思考与感悟之一：环保执法检查已上升到法律巡视高度，标本兼治的综合性长效性措施必须切实强化
在举国上下以前所未有的力度推进环境保护、建设生态文明的大背景下，新一届全国人大常委会在工作开局伊始，就毫不犹豫地将污染防治执法检查作为重中之重，以极为少见的安排，增开了一次专题常委会，听取全国范围执法情况报告。栗战书委员长亲任组长深入一线带队检查，并亲自主持一场别开生面的专题询问，在讲话中多次提出人大的执法检查就是法律巡视，在此期间他还就我省两起信访案件指派专人实地暗访。这次专题会议还作出具有法律效力的《关于全面加强生态文明建设依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，全国人大以实际行动为加强生态文明建设大局贡献智慧和力量的做法，为层层级级放出了好的样子。
今年5月，我们在审议2017年度全省环境状况和环境保护目标完成情况报告过程中了解到，经多年艰苦努力，全省范围内长江水、湖泊水、内河水的水质均有不同程度改善，但沿海近岸水质却呈下降走势，这种情况今年上半年未见好转。在此之后的一个月内，我们按照省委主要领导要求，组织开展专题暗访明查，在沿海三市无陪同随机安排实地了解的情况表明，当地各个层级领导的发展理念和基本路数发生了带根本性转变，最为突出的环境问题治理已取得显著的阶段性成果，但多种形态点状分布污染源的普遍性和严重性还是超乎想象，所见所闻所思令人深切感受到与制造业总量全国第一、粮食总产全国领先的经济大省等称号相伴随的污染物排放大省带来的环保压力和重重隐忧。对此，我们向省委报送了暗访实情，并提交相关的意见和建议。在今后的常态化实际工作中，我们将致力于更富成效地发挥人大在环保生态领域的职能作用，其中包括全面梳理相关法律法规，坚持立改废释相结合，以更加完备的法律法规为生态文明建设特别是污染防治攻坚战提供法治支持；包括按照全国人大以上率下的做法，在省委召开生态环境保护专题会议之后，及时跟进，就打好我省的污染防治攻坚战作出决议；包括适时适度就环保突出问题开展更具针对性和实效性的执法检查，精心组织更有深度和广度的专题询问；包括动员引导五级人大代表更加自觉主动地融入生态文明建设大局，为面上突出问题的解决，尤其是若干环保涉众矛盾的妥善处理多作贡献。
对全省当前正在强势推进的环保举措，我们总体赞同支持，同时也建议将以事实为依据、以法律为准绳的原则方针贯彻于环保执法和行政处置全过程，防止一些地方、一些层级在企业关停整治力度上层层加码和方式方法上的一律化与一刀切，实际工作中的差异化分析、差别化对待需要深入研究、过细工作，需要高度尽责、勇于担当，而这样做对基层、对企业又显得特别重要。我们组织这次暗访中发现的问题也同样需要分类指导、分类施策。比如，地处非工业集中区的重污染且彻底根治无望的企业，必须刚性关停搬迁；对大规模大面积畜禽、水产养殖等农业结构调整项目造成的面源和大气污染，则要在环保优先、富民增收、社会稳定之间找到平衡点，不轻易说“一律不能做”，多探讨“如何改进才能做”；对多年累积的城市垃圾、工厂废弃物填埋等形成的历史遗留问题，则需要客观分析、理性把握，为处理难题、化解矛盾提供必要的时空条件。
思考与感悟之二：专利大省的含金成色需进一步提升，创新型省份建设任重道远
专利发明是创新能力及成果的具体体现和重要标志，研究制定并具体落实与专利有关的对策举措，是创新型省份建设的题中应有之义。日前，我们专题组织了专利法和省专利促进条例的执法检查。情况表明，我省的专利申请和授权总量一直位居全国前列，是名副其实的专利大省，但大而欠强的短板与不足也显而易见：一是专利质量相对偏低。国家知识产权局最新发布的专利质量评价指数我省仅为70.01，北京为91.58，广东为84.59。就含金量较高的国际专利PCT申请量而言，去年我省申请量只有4590件，仅为广东的1/6，不及华为一个企业；二是发明专利相对于创新性较低的实用新型专利占比不高，其申请量、授权量的总量占比分别为36%和18%；三是企业专利创造能力总体不强。我省目前尚无一家发明专利拥有量超过千件的企业，而广东有17家、北京有25家、上海有4家；四是专利成果转化率相对不高，我省专利的总体实施率和产业化率也只有47.3%和33.8%。这些数据表明，我省的专利创新实现由大到强的实质性转变还有很多的事要做，还有很长的路要走，专利对创新省份建设的支撑作用还有待进一步强化。当然，这些所说的差距是着眼于高基数、高要求，是在第一方阵内找差距，如果说是问题，也是发展进程中的问题，桑榆未晚、来者可追，我们只是认为应正视与国际国内先进水平的差距，在观念更新、动能转换、激励先行、营造环境等方面多做赶与超的文章。省委四次全会提出要建设自主可控的先进制造业体系，专利创造能力的着力强化和质量水平的整体提升，无疑是一个基本工作取向，在高质量发展的考核评价体系中应加大这个重要指标份量。
思考与感悟三：实施乡村振兴战略是当前乃至今后更长时期“三农”工作总抓手，总体进程走在全国前列需要全方位多层级联动推进
中央层面对乡村振兴战略的重视程度超乎寻常，在印发专题工作意见之后，又颁布了五年规划。这个5万多字的专项工作规划明确提出了“20字”总要求，特别强调要构建上下联动工作机制，阐明了推进落实的阶段任务、节奏力度、梯次推进等基本要求，所有这些都是对全国实施乡村振兴战略的顶层设计和总体部署。
7月底，省人大常委会就这一重大课题开展审议并组织专题询问，常委会组成人员在充分肯定我省相关工作全面展开、有序推进、实现良好开局的同时，一致认为，我省高水平全面小康和现代化建设进程中最薄弱的环节仍在农业农民和农村，实施乡村振兴战略在全面推进产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”的过程中，要从广大农民最关心、最直接、最现实的问题入手，以可见可感的实际成效取信于民。正因此，大家对省委省政府着力谋划推动的苏北等重点地区农村住房状况改善感同身受、高度认同，都认为这个方面的部署和举措无疑是补齐乡村振兴明显短板的重要突破口。国家层面专项规划提出的厕所革命、生活污水治理、垃圾治理、公共基础设施建设、绿化行动等诸多工作都可借助于这项惠及千家万户的系统工程得到带根本性统筹解决。
响应省委号召，我们在前一阶段调查研究基础上，报送了一些地方基层的先行实践和探索举措，其中包括龙卷风重灾因房造成重大人员伤亡及痛定思痛灾后重建背景下，从被动应对到主动作为的“阜宁解决方案”。这个县近两年以农村康居工程为抓手，在村庄规划先行、政策扶持引导、多元筹措资金、统一建设管控等方面作出积极探索，并取得阶段成果，截至目前已累计拆除危旧房30762户，建设集中居住区166个，重新布局安置16909户，复垦耕地15107亩，净增耕地10620亩，实现了人民群众居住条件彻底改良、干群关系显著改善以及村容村貌明显改观、土地资源大量盘活等多重效应。但在更进一步调研中，我们了解到在后续面上推进过程中遇到的瓶颈约束，在初始阶段该县重点解决的是长期无人居住危房空房拆除动迁，相关农户自愿让出宅基地以获取货币安置扶持奖补资金，领钱走人、进城进镇，但时至目前这种形态已越来越少，依靠宅基地复垦耕地增减挂钩和盘活建设用地指标筹措资金的余地和空间也越来越窄，大规模有人住、非危房的老旧房屋改造面临资金筹措困难，初始阶段大踏步推进的情况将难以再现。正因为这样，省级层面正在研究制定的资金筹措和引导推进政策依据省委专项工作部署意见，既十分必要，又十分重要。我们相信，有相关农户的强烈愿望为内在动力，有县乡村三级组织精心运作，再加上省市两级的宏观中观工作指导和外围财经土地政策支持等多种要素叠加，这项事关乡村振兴大局的重大惠民工程、德政工程，一定能取得预期成效。
思考感悟之四：南京省城首位度水平应综合考量，聚焦向心构建更加发达的综合交通运输枢纽、全面提升省城人文软实力需协同发力
建设首位度相对更高的省会城市，是省委这些年的明确要求，也是社会各界的强烈期待。为了在人大工作中更好地贯彻省委意图，顺应广泛社情民意，6月下旬我们曾以省城首位度水平的提升为题赴南京开展专题调研，这次实地考察和沟通交流，我们更充分地认识到，一个城市的首位度既有人口、地域、经济实力等自然因素，也有政治、社会、文化等综合功能因素，如果仅以经济总量全省占比为唯一考量，南京的省内首位地位或许在相当长的发展阶段都难以预期，但从软硬实力综合呈现角度看，其省城首位地位依然凸显且无可替代，当前及今后一个发展阶段，就是要以南京自身努力为内因，举省助推为外力，按照省委省政府既定部署，认准重点领域，化解突出矛盾，成就若干事关全省发展大局的标志性大事。以南京为中心的放射状、立体化、综合性交通运输体系建设无疑是提高省城首位度的先导性、基础性工程。今年有这样几件大事提振了社会各界的信心，一是省委省政府及南京市着力推进的全省机场资源资本资产统筹整合和集团化运作，在此之前，省级层面铁路投融资平台载体组建取得突破，这意味着长期以来全省铁路规划建设难以主导的局面将会改变；二是长江南京段多形态过江通道建设开始提速；三是连贯苏中苏北重大枢纽型工程的江北高铁新站正在扎实向前推进；四是宁镇扬同城化城际交通全方位高水平联通可以预期，所有这些都将极大地有助于省城首位度的提升。正因此，相关工程应优先安排，涉及的重大事项应得到更加有力的推进。城市人文优势的发挥，是从软实力角度提高省城首位度的又一个战略性选择，深度发掘十朝故都历史底蕴，梳理推介南朝四百八十寺鼎盛年代佛教文化遗存，系统讲述科举文化、秦淮繁盛、大明奠基、太平悲歌故事等等，都可以彰显南京作为中华历史文化名城的独特形象，提升其作为国家旅游重要目的地的层次和品位。全城遍布民国首都遗迹是南京城市文化特别明显的差别优势，处处可以打造出文旅亮点，最近一段时间引起领导重视、社会各界关注的中山北路101大院原民国最高法院遗址的清理整修就是一个具体例证。如果诸如此类的遗迹遗存都能得到保护性发掘利用，城市历史厚重的永恒魅力将得到进一步彰显。
作为省人大常委会而言，我们将从立法和监督两个方面助推相关工作，年内将听取和审议关于现代综合交通运输体系建设情况报告并开展专题询问；还将就制定文化产业促进条例、修改历史文化名城名镇保护条例、审议大运河文化带建设议题等作出相应安排，在此过程中，省城首位度建设方面的内容将予以格外关注和重点强化。
思考感悟之五：地方立法权限已实现设区市全覆盖，如何以需求和问题为导向立良法保善治是市级层面重大课题
赋予地方人大及其常委会制定地方性法规的职权，是我国立法体制的重大变化，这标志着党和国家治理方式的不断完善。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区市地方立法权。全省13个市不仅重视立法权，也普遍善用立法权，推进相关工作有效开展积极性高、主动性强，仅今年全省各市拟制定或修改的地方性法规就多达41件。数量固然是成绩，质量水平更重要，我们的工作对照娄书记在全省立法工作会议上提出的以高质量立法护航高质量发展的要求还有不少差距，其中包括发展实践和现实生活中许多急需的地方性法规还没有出台，法规与法律之间的不配套、不协调的问题还寻常可见，一些地方性法规规定存在着逻辑不严密、界定不精准、原则性条款过多、处罚的裁量空间把握不当、实际运作缺乏可操作性等问题。
立法是一项政治性、科学性、实践性很强的工作，做好这项工作，我省的有利条件很多，主要是省委的高度重视、政府的大力支持，各级领导良好的法治素养和全社会越来越好的守法执法环境等等，但短板因素和不足之处也不容忽视。就目前而言，最为突出的是法律人才特别是一线立法力量的严重短缺，省市两级人大常委会无论是机构设置还是人员配备，都难以适应立法工作的实际需求。我们提请各市特别是新获得地方立法权限的设区市，高度重视立法工作特别是“正规化、专业化、职业化”立法队伍建设，为地方立法水平高开高走打下厚实基础，提供重要保证。
思考与感悟之六：重点区域城镇体系规划应贯彻落实新部署全面对接新思路，依法及时加以调整优化
重点区域城镇体系规划的制定与编修是一项复杂的系统工程，本轮机构改革的一个重要调整变化，就是将住建部门的城乡规划管理职责整合进新组建的自然资源部门。为助推此项工作的顺畅衔接，省人大常委会第四次会议就此安排了专题审议，通过阶段性总结回顾、前瞻性审议提示，就下一步规划完善提出了建设性的意见和建议。审议中，大家认为，我省前两轮省域城镇体系规划和一系列重点区域城镇体系规划，在优化城镇空间布局、提升城镇化水平、改善城乡人居环境、促进区域协调发展等方面，在当时历史条件下发挥了积极作用，但也要清楚明白地看到，过去城镇体系规划带有明显的发展阶段痕迹，近些年来全省外在内在因素都发生了很大变化，中央先后作出“一带一路”和长江经济带建设、乡村振兴、长三角一体化等重大战略部署，省委也推出了“1+3”功能区、大运河文化带建设等决策部署，修编新一轮重点区域城镇体系规划，必须充分体现中央及省委的最新要求。
贯彻中央要求，应重在“对接”上做文章，比如要按照“四类村庄”的要求，进一步优化乡村布局，引领新一轮城乡发展；落实省委部署，应重在“融合”上下功夫，比如要紧扣“1+3”功能区、大运河文化带等重要布局，全面构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，切实增强城镇地区对乡村的带动能力。在修编过程中，一个重要理念应得到贯彻落实，即产城融合的发展理念。在下一步全省南北互补、江海联动的产业布局调整优化过程中，像中天钢铁整体迁移的情况还可能较多发生，一个重大项目就可能带来一个人口集聚的现代化重镇。为此，一定要在沿海开放进程中做好新一轮城镇体系规划，为产城融合、一体发展提供指引。
思考与感悟之七：率先推行公共服务标准化是我省创新之举，引导民生改善的实际成效应不断巩固和拓展
基本公共服务是指由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务标准化建设是从基层群众需要出发、倒逼政府机构刚性规范化提供服务的制度安排。我省在这方面探索得比较早，“十二五”期间已率先探索建成基本公共服务体系，制定了公共服务清单。去年，省政府又在全国率先发布《“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准（试行）》，在原有清单基础上，明确了政府能够、应该、必须提供的基本公共服务，让改善民生的若干举措更加可见可感，这在全国尚属首例。今年5月，省人大常委会听取和审议了我省公共服务标准化建设情况的报告。审议中，大家充分认可此项工作所取得的阶段性成效，同时也指出标准覆盖面不够全、标准设置不尽合理、科学评价体系不够健全等有待解决的问题。
综合调研和审议的情况，我们感到，在下一步实际工作中有一些问题尚须予以高度重视。比如标准体系动态调整问题，就是要根据经济、社会和人口发展新变化，建立基本公共服务项目和标准动态调整机制，适时调整完善公共服务清单内容和建设标准，稳步提高保障标准和覆盖水平；比如提高均等化水平问题，就是要建立城乡联动、协调运行的制度体系和均等化的资源配置体系，有计划有步骤推进城市优质服务资源向农村辐射，加大对经济薄弱地区的支持力度，实现基本公共服务范围和标准在城乡间、区域间、群体间基本一致和有机衔接；比如强化绩效考核评估问题，就是要将公共服务标准化建设纳入政府工作考核体系，完善基本公共服务问责机制，开展基本公共服务第三方质量监测评价，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部绩效考核中的权重。除此之外，在总结公共服务标准化建设实践经验的基础上，应适时启动相关地方立法工作，将实践中形成的成熟经验上升为规章或法规，为基本公共服务标准化建设提供法治保障。
思考与感悟之八：国家对财政预算审查提出前所未有的新要求，相关工作要主动适应全面跟进
审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。近年来，党中央就加强对政府全口径预算决算审查监督和国有资产审查监督先后推出了一系列改革举措，出台了相关文件，对看好人民群众的“钱袋子”提出了新的更高要求。去年底，中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，提出要加强人大和全社会对国有资产的监督，使国有资产更好服务发展、造福人民，并要求各省（区、市）今年都要建立报告制度，地市一级今年也要争取建立报告制度，2019年扩大到有条件的县级地方，2020年要实现全国所有县级以上地方全覆盖。今年全国“两会”前夕，中央又印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求人大从五个方面对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，包括支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付以及政府债务等。贯彻落实中央部署要求，省委深改组将制定这两个文件的实施意见列入年度工作要点。为此，省人大常委会及时启动起草工作，《关于省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况的意见》（草案）已于7月下旬报送省委；《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》（草案），正在征求有关方面意见，进一步修改完善后将呈报省委审定。两个意见印发后，各有关方面应切实抓好贯彻执行。
关于政府向人大报告国有资产管理情况，中央要求每年提交一份书面综合报告，同时就1个专项情况作口头报告，在届末之年提交书面综合报告并作口头报告。今年10月份，全国人大常委会将审议这方面的报告，并重点审议金融企业国有资产管理情况。我省的国企数量和国资总量都位居全国前列，在经济结构中举足轻重，我们将考虑参照国家层面的做法，准备于今年下半年启动这项工作，先从金融类企业开始，听取审议有关报告。
关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，过去政府预算审核和人大预算审查监督的重点，主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策编排与制定以及财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够。7月份，省人大常委会审议财政报告时，我们已经开始重点关注支出预算和政策落实的情况。做好这项工作，一个方面需要强化人大的依法审查力度，另一个方面需要各相关部门在编报预决算草案及报告时，充分体现中央和省委的部署要求，重点报告落实中央和省委重大政策的情况、支出预算的情况等，增强报告的可审性。
（作者系省人大常委会常务副主任、党组副书记）
