江苏省高级人民法院院长 许前飞
主任、副主任、秘书长、各位委员：
现在，我向本次省人大常委会会议报告近两年全省法院行政审判工作基本情况，请予审议。
2012年以来，全省法院在党委领导、人大监督和政府支持下，紧紧围绕司法为民宗旨，坚持公正司法主线，严格履行宪法和法律赋予的行政审判职责，切实维护行政相对人合法权益，积极促进法治社会建设，为全面推进“两个率先”做出了积极贡献。
一、近两年全省法院行政审判工作的基本情况
全省法院认真执行行政诉讼法，妥善化解涉诉行政争议，支持和监督行政机关依法行政，取得了良好的法律效果和社会效果。
（一）依法受理审理各类行政案件
——新收各类行政案件数量不断增加。全省法院行政案件收案数长期位居全国前列。2012-2013年，全省三级法院共新收各类行政诉讼案件15650件，审结15115件。其中一审行政案件12148件，审结11715件；二审行政案件3463件，审结3360件；新收再审行政案件39件，审结40件（其中包含旧存案件）。全省法院审查非诉行政执行案件19963件，其中裁定准予执行18443件，准予执行率达92.39%。从全省新收行政案件的数量变化来看，各类行政案件数量不断增加。其中一审行政案件2012年5954件，2013年6194件，同比增长4.03%；二审行政案件2012年1332件，2013年2131件，同比增长59.98%，非诉行政执行案件2012年9299件，2013年10664件，同比增长14.68%。
——行政审判与人民群众切身利益的联系日益紧密。行政案件涉及行政管理领域广泛，每件行政案件都与人民群众切身利益密切相关。从案件构成上看，主要集中在人力资源和社会保障、城建、公安和环境资源四类。这四类行政案件涉及人民群众的劳动保障权、居住权、人身权和环境权等基本权利。2012-2013年，上述四类全省一审行政案件共7824件，占新收一审行政案件总数的64.41%。随着经济社会发展，行政审判保障人民群众的权利范围逐步扩大，扩展到公民知情权等新型权利，政府信息公开等行政案件数量增长迅速。全省政府信息公开一审行政案件2012年234件；2013年289件，比《政府信息公开条例》施行之初的2008年增长近28倍。
——行政审判化解涉诉行政争议的效果不断增强。随着改革的深化，“城镇化”、“万顷良田”和“农民集中居住”等城乡建设进程快速推进。在征地拆迁领域，人民群众维权意识日益增强，由于安置补偿纠纷所引发的诉讼集中涌向法院。全省法院不是简单就案办案，通过行政审判引导广大人民群众以合法理性的方式表达诉求，理顺各方关系，钝化官民矛盾，化解行政争议。既维护人民群众合法权益，又保障重点建设项目的有序推进，积极服务社会经济发展大局。加强对房屋征收、土地征收、资源环保等涉及人员众多、矛盾易激化案件的协调工作，统筹兼顾国家利益、公共利益和公民合法权益，努力实现案结事了。2012-2013年，在审结的一审行政案件中，通过协调当事人撤诉的案件达6364件，占54.32%，判决行政机关胜诉案件2734件，占23.34%，判决行政机关败诉案件410件，占3.50%。在对案件进行裁判的同时，加大息诉息访工作力度，加强对当事人的法律释明，努力使当事人尊重事实，服从法律，有效化解行政争议。
（二）积极促进行政机关依法行政
——大力倡导行政机关负责人出庭应诉工作。行政机关负责人出庭应诉并非《行政诉讼法》规定的法定义务。但推进行政机关负责人出庭应诉，可以在官民之间构建平等对话的平台，增强人民群众对行政审判的信心，可以使行政机关负责人客观把握行政执法实际状况和存在问题，有针对性地改进执法行为，提升依法行政能力和水平。因此，江苏在全国率先建立了覆盖全省规范化的行政机关负责人出庭应诉制度。全省法院认真贯彻落实省法院和依法治省领导小组办公室、省政府法制办联合下发的《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》和省法院《关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见》，积极倡导行政机关负责人出庭应诉。全省行政机关负责人出庭应诉案件数量和出庭应诉率长期保持较高水平，出庭应诉效果日益提升。最高人民法院对我省行政机关负责人出庭应诉的“海安样本、南通现象、江苏经验”给予高度评价，并向全国推介。江苏省委、省政府对行政机关负责人出庭应诉工作高度重视，出台规范性文件对行政机关负责人出庭应诉作出硬性较高要求。2012年，全省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉案件4356件，较该项工作推进之初的2005年增长近23倍。2013年，全省行政机关负责人出庭应诉率为91.12%，较2010年增长超过2倍；全省62个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率达到100%；另有14个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率超过95%；南通、徐州、扬州、盐城、苏州、宿迁、泰州、镇江、无锡、连云港等10个市行政机关负责人出庭应诉率超过90%，国土资源厅、人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅及省物价局、省地方税务局、省工商行政管理局、省人口计生委、省交通运输厅等省级行政机关负责人都能积极出庭应诉，其中省地方税务局在2013年共有8件行政案件，有7件行政机关负责人出庭应诉，出庭应诉率达7.5%。南通海安县人民政府连续3任县长亲自出庭应诉，连续6年行政机关负责人出庭应诉率达到100%，海安县政府因此被授予2012年度“中国法治政府奖”。
——建立行政审判年度报告制度。为促进依法行政、服务科学决策，全省法院认真贯彻落实省法院《关于建立行政审判年度报告制度进一步加强行政审判工作的通知》，向所在地的党委和政府提交行政审判工作年度报告。《年度报告》围绕各地行政诉讼和非诉行政执行工作基本情况，从行政审判的视角分析了当前行政执法存在的主要问题，并对增强预防和化解行政争议能力、促进依法行政提出具体建议。省法院2012年向省委、省政府提交的《关于2011年江苏行政审判的报告》，省政府信息公开办公室等部门专门召开会议，研究落实年度报告所提建议的具体措施。全省13个省辖市的党委、政府对各地中院所报送的行政审判年度报告均高度重视，盐城市委主要领导多次对盐城中院所报送的行政审判年报作出重要批示，要求纪委、监察部门按照行政执法责任追究制对败诉案件有关责任人员进行追究，以此推进行政法治建设。连云港市委、市政府将中院所报送的行政审判年报作为对行政机关依法行政考核和干部任用考核的重要参考。
——健全行政审判与行政执法的良性互动机制。维护社会公平正义，推进法治社会建设是行政审判和行政执法的共同目标。全省法院通过年度例会或不定期会议，向行政机关通报本地区、各行政执法领域和重点行政案件受理审理情况，分析引发行政争议的主要原因，并对如何提高依法行政意识和能力提出具体的建议。其中省法院与省政府法制办联合组织召开的全省行政执法与行政审判联席会议已连续召开了十届。全省法院还通过专项报告、联席会议、司法建议、专业培训等多种方式，构建支持和服务行政机关依法行政的长效机制。2012-2013年，全省法院向当地党委、人大和政府提交有关行政审判、行政执法状况的专项报告、通报共713件，其中有关领导作出批示209件；发送行政审判司法建议947件；与行政机关联合座谈会1902次，联合调研265项；为各级行政机关培训授课904次，接受培训的行政执法人员达7.8万人次；参与制定或修订地方规范性文件221件，促进行政机关改进执法方式，提高依法行政水平。
（三）不断完善行政审判工作机制
——积极探索司法审判和行政管理区域有限分离集中管辖试点工作。党的十八届三中全会要求，确保依法独立公正行使审判权，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。按照最高法院的工作部署，省法院决定从2013年下半年开始在南通开展行政案件两区分离相对集中管辖试点，将南通市港闸区人民法院、如东县人民法院和海门市人民法院作为试点法院，统一管辖审理南通基层法院受理的行政案件。目前，试点工作取得明显成效。2013年，南通法院受理一审行政案件755件，同比增长50.40%。2012年6月21日至12月20日，南通市法院判决行政机关败诉案件11件，败诉率4.5%；而2013年6月21日实施集中管辖后至12月20日，判决行政机关败诉案件36件，败诉率10%，增长5.5个百分点。港闸法院在实行试点前7年间，没有判决过一起行政机关败诉案件，实行试点后在审结的62件一审案件中，判决行政机关败诉的案件有9件，行政机关败诉率为14.52%。实践证明，行政案件两区分离相对集中管辖试点后，法院敢收、敢审、敢判。这一改革有利于发挥行政审判的法律监督评价功能，有利于确保行政审判权依法独立公正行使，有利于提高行政审判司法效果。
——努力推进资源环境案件“三合一”专业化审判工作。江苏经济总量大、资源环境消耗大，环境保护形势较为严峻。而目前，资源环境案件数量较少、权利救济不足，司法保护效果有所欠缺。为更好地发挥人民法院审判职能作用，为全省生态文明建设提供优质高效的司法保障，2013年10月，省法院下发了《关于开展资源环境案件“三合一”集中审判的若干意见》，决定在全省范围内全面推行资源环境案件的“三合一”集中审判工作，将涉及资源环境的行政、刑事、民事以及非诉行政执行审查案件统一由行政审判庭设立的环境保护合议庭或环境保护审判庭审理的“三合一”专业化审判方式；将资源环境案件由部分法院集中管辖，确保审判质量与效果的集中审判模式，并形成了相关具体配套制度。省法院和省检察院共同制定《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》，根据我省的实际对《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》进行了细化，对于法院和检察院在办理涉及资源环境行政和民事案件中的职能分工与配合进行明确。省法院与省检察院联合召开资源环境司法保护工作新闻发布会，向社会通报近年来全省法院资源环境案件审理相关情况，进一步提高社会公众的环保意识。省法院、省检察院、省公安厅和省环保厅联合下发《关于建立实施环境执法联动工作机制的意见（试行）》，进一步推进环境行政执法与司法的有效衔接，形成环境保护合力。目前，无锡、常州、宿迁等中院已建立了专门的环境保护审判庭；各市中院均选择了辖区内1-3家司法环境好、资源环境案件数量多、行政审判力量强的基层人民法院作为集中管辖法院，按照要求顺利推进资源环境案件“三合一”集中审判工作。
——大力开展“阳光司法”。行政审判发展历程较短，社会公众熟悉程度相对不高，加之诉讼中被告的特殊性，社会公众往往认为“官官相护”，对行政审判的中立性产生怀疑。为了扩大行政审判的社会影响、提升司法公信，2012-2013年，全省法院通过大力推进司法公开，让司法权在阳光下运行，各项工作均取得显著成效。现阶段，全省所有的行政一、二审案件原则上都经过开庭审理且庭审向社会公开；2013年以来，全省法院已依法将符合公开条件的生效行政裁判文书在互联网公布两千余份。全省所有法院均建成门户网站，绝大多数法院开通了官方微博，向社会公开有关行政案件的审理情况。全省法院还通过邀请人大代表和政协委员旁听观摩庭审的方式，主动接受社会监督。2012-2013年，全省法院行政庭共组织各类公开庭、观摩庭、人大代表旁听庭769次。其中省法院2013年5月邀请省人大代表和特邀审判监督员参加了二审行政案件的庭审观摩及点评座谈，取得了良好的社会效果。
省法院还于2013年6月下发了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，决定在南京市江宁区人民法院、南通市港闸区人民法院和扬州市邗江区人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作，对事实较为清楚、法律关系较为简单的案件，在征得当事人同意的前提下简化诉讼程序，进一步提高审判效率。
（四）注重提升行政审判司法能力
——加强司法作风建设。全省行政审判人员认真学习贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步树立法治思维，自觉践行法治方式。通过深入开展社会主义法治理念教育活动和党的群众路线教育实践活动，引导广大行政审判法官进一步明确行政审判指导思想，端正司法理念，规范司法行为，改进审判作风，确保司法廉洁。近年来，全省法院行政审判工作中未发现违法违纪现象，确保思想不出问题，队伍不出问题。
——加强组织队伍建设。行政案件虽然总量不大，但审理难度大、矛盾尖锐。全省法院在案多人少矛盾突出的情况下，进一步加强行政审判组织建设，配齐配强行政审判人员，确保行政审判工作的顺利开展。目前，全省法院行政庭在编干警共568人，其中审判人员414人，辅助人员154人。研究生学历为162人，占28.52%；本科学历381人，占67.08%；专科学历的25人，占4.4%。审判人员中，从事行政审判3年以上的为250人，占审判人员总数的60.39%。行政庭庭长除一人为专科外，其余学历均在本科以上，其中研究生学历的有23位。
——加强业务能力建设。强化业务监督指导，将下级法院终审的行政案件的申诉复查工作重新划归行政审判庭，使得上级法院行政庭可以通过审理申诉复查案件，及时了解基层法院行政审判的基本状况，更好地解决制约行政审判科学发展的难题。该项做法得到最高法院的充分肯定，最高法院根据江苏模式制定下发了《关于行政案件申诉复查和再审工作分工的通知》，将行政案件申诉复查和再审职能归口行政庭的做法在2013年向全国推行。坚持调研服务审判的原则，省法院对国有土地上房屋征收、集体土地征收、行政强制、工伤认定以及政府信息公开行政案件的司法审查等疑难问题进行调研，所取得调研成果的质量和数量均位居全国前列。省法院《政府信息公开行政案件司法审查若干问题研究》在2013年被最高法院评为全国行政审判优秀业务成果一等奖。相关调研成果均转化为类案审理指南或规范性文件，指导全省的行政审判工作，统一全省司法裁判尺度。
二、当前行政审判工作中存在的主要问题
各位委员，全省法院行政审判工作取得的一些成绩和进步，是各级党委坚强领导、人大及其常委会和各位代表有力监督、政府大力支持以及社会各界关心支持的结果。回顾过去，我们也清醒地认识到，行政审判工作与党的十八大及十八届三中全会的要求，与行政审判所承担的历史使命，与人民群众的殷切期待相比，仍存在着许多不足。
（一）立案难问题尚未杜绝
少数法院没有认真贯彻落实最高人民法院和省法院关于加强行政诉讼诉权保护的相关规定，该立不立的现象依然存在。据统计，2012年之前，全省法院符合受理条件而未立案的行政诉讼累计达500余件。立案难问题集中在征地拆迁领域，重灾区在苏南，其中无锡地区的情况较为突出。2013年之前，无锡两级法院该立未立的拆迁行政诉讼超过200件。“立案难”导致行政相对人通过诉讼获得司法救济的渠道受阻，社会矛盾难以有效化解，引发群体性事件和进京赴省上访，成为社会稳定隐患。
（二）过度协调比较突出
2012年，全省法院一审行政案件撤诉率66.08%，位居全国第三位。2013年为42.26%。协调是解决行政争议的有效方式，但实践中一些法院以牺牲公正性与合法性为代价，片面强调协调处理行政争议，把协调作为解决纠纷的主要方式，逢案必调。过度协调，导致行政案件实体判决率过低，冲击行政诉讼的依法纠错功能，导致公众对行政审判的中立性、公正性产生怀疑，甚至诱发新的更多的行政争议。
（三）败诉判决低位徘徊
2012年，全省行政机关败诉的一审行政案件共148件，一审行政案件行政机关败诉率为2.49%。2013年，全省行政一审案件行政机关败诉案件数和败诉率有所上升，行政机关败诉案件数262件，败诉率4.53%，但仍低于全国平均水平4.09个百分点。败诉率低的一个重要原因是大量本应判决被告败诉的案件被协调撤诉。行政机关败诉率过低，表明行政审判合法性审查的职能作用和法律监督评价功能未能充分发挥，也与人民群众对当前依法行政的实际感受明显背离，降低人民群众通过行政审判维护合法权益的期待。
（四）裁判结果认同不足
当前，行政案件上诉率、申诉率高是全国普遍现象。2012年，全省行政一审案件上诉率为22.45%，全省行政案件申诉率为7.85%。2013年，全省行政一审案件上诉率为36.85%，全省行政案件申诉率为13.08%，上诉率和申诉率均有所上升。过高的申诉率和上诉率，一方面表明案件当事人对裁判结果的认同度不高、服判息诉率较低，另一方面也表明行政审判中“案结事难了”问题突出，涉诉行政争议不能得到实质化解，导致案件当事人“信访不信法”，影响社会和谐稳定。
行政审判存在上述问题和困难的原因是复杂的、多样的：一是司法体制上的固有缺陷，导致行政审判外部司法环境不佳，容易受到外部干预；二是行政诉讼法立法上的局限，主要对被诉具体行政行为的合法性进行审查，实质性化解社会矛盾的能力相对不足；三是少数法院和行政审判人员司法理念存有偏差，面对外部压力和干扰时责任意识、担当意识不足；四是现有审判工作机制尚不能完全满足行政审判科学发展的需要，少数审判人员司法能力欠缺等等。
三、今后一段时期的主要工作打算
各位委员，当前和今后一段时期，全省法院行政审判工作将认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和中央政法工作会议精神，以解决制约行政审判职能作用充分发挥的各项突出问题为突破口，深化司法改革，依法受理、公正审理各类案件，有效维护人民群众合法权益，积极促进法治社会建设。
（一）畅通救济渠道，有效保障行政相对人诉权
严格执行法律、司法解释和最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，切实解决行政诉讼有案不收、有诉不理的问题，依法保障群众诉权。对行政相对人诉权保障不力的地方，上级法院将充分运用提级管辖、指定管辖等方式坚决予以纠正。对于无锡旧存由于不立案所导致的征地拆迁矛盾，建议无锡市政府尽快对已安置的房屋进行产权登记并允许上市交易，参照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》所规定的标准进行补偿安置，对于相关行政案件分类处理、依法裁判，切实保障行政相对人实体权益。
（二）强化司法审查，切实履行行政审判职能
坚持以实质性化解行政争议为目标，把行政审判的重心转移到提升依法裁判水平和确保行政案件审判质效上来，使每一起行政案件都建立在查明案件事实、厘清法律关系和确定法律责任的基础上。依法审慎处理涉及国有土地上房屋征收、集体土地征收等行政案件，监督行政机关依法行政，维护社会和谐稳定。加强对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域行政案件的审理和非诉执行工作，维护广大人民群众的合法权益。正确处理好判决和协调的关系，一方面要重视判决对依法行政的引领作用，充分发挥判决的教育、评价、指引和示范功能，解决行政案件协调过度问题；另一方面，对于一些影响较大、涉及全局性的案件，也应注重在查明事实、明确法律责任的基础上发挥司法协调的功能，化解行政机关与行政行为相对人之间的矛盾。切实加强行政审判司法规范化建设，统一庭审程序，规范审判行为，全面提高裁判文书制作质量。积极推进司法公开，适时邀请人大代表、政协委员、行政执法人员和人民群众旁听案件审理，提高审判工作透明度。
（三）深化司法改革，努力推进行政审判工作健康发展
进一步推进两区分离集中管辖改革。以这一改革举措健全保障人民法院依法公正审理行政案件工作机制，着力解决当前行政审判中存在的“立案难”、“审理难”、“裁判难”问题。在对2013年南通两区分离集中管辖试点工作调研分析的基础上召开现场会，组织全省法院学习借鉴南通的经验，扩大试点、全面推广。进一步推进资源环境案件“三合一”集中审判改革。把提升资源环境司法保护效果作为改革的核心目标和最终评价标准，积极筹建资源环境案件审理专家库，推动环保公益基金的组建，探索建立资源环境法律保护联动工作机制，保障资源环境案件专业化审判有序推进。加大对资源环境犯罪的刑事打击力度，强化对污染企业刑事责任的追究，注重对遭受损害的生态环境的修复，最大限度发挥环境司法保护作用。进一步推进行政审判方式改革，以方便群众诉讼、减轻群众诉累、简化诉讼程序、节约司法资源、提高审判效率为改革目标，积极探索符合行政审判规律和当前行政审判实际需要的行政审判简易程序。
（四）健全互动机制，着力形成法治社会建设合力
正确处理监督和支持的关系，通过对具体行政行为的合法性审查，通过对个案的公正裁判，全面维护行政执法权威和效率。充分发挥行政审判独特优势，主动延伸行政审判职能作用，进一步倡导行政机关负责人出庭应诉，完善相应工作机制，促进行政机关负责人出庭、出声、出效果。深化行政审判年度报告制度、丰富司法建议形式和内容，及时对行政审判中发现的新情况、新问题分析调研，提出应对举措，切实提升行政审判年度报告和司法建议的针对性和实效性。加强联动机制建设，通过参与政府法治培训、参与法治政府评价等多种方式，实现司法与行政的良性互动，推进法治社会建设。
各位委员，十八大和十八届三中全会关于推进法治中国建设的一系列部署，使人民法院行政审判工作面临着新的挑战，同时也给行政审判工作带来了重大的发展契机。我们决心在省委的坚强领导、在省人大的有力监督下，认真贯彻落实本次会议的审议意见，忠实履行宪法和法律赋予的行政审判职责，凝聚力量、开拓创新，为全面推进法治江苏、谱写中国梦的江苏篇章作出新的更大的贡献！