江苏人大网 > 权威发布 > 人大常委会审议意见 > 正文
关于检查《江苏省学前教育条例》实施情况报告的审议意见
2017-07-31 16:49:00  来源:

           

  省十二届人大常委会第三十一次会议听取和审议了省人大常委会执法检查组《关于检查<江苏省学前教育条例>实施情况的报告》。 

  常委会组成人员认为,省政府高度重视条例的实施,持续加大投入,全省幼教事业得到了长足发展,条例实施五年来取得了明显成效。对省政府及有关部门的工作给予充分肯定,对执法检查报告表示赞成,同意报告提出建议。同时也指出了条例实施中存在的一些问题,提出了整改意见和建议。主要内容归纳如下: 

  一要不断扩大优质学前教育资源供给。有的委员提出,江苏是经济大省、教育大省,学前教育也应走在全国前列。“全面两孩”政策实施后,我省学前教育资源供给面临压力, “入园难,入园贵”的现象客观存在,建议政府及发改、规划、城建、教育等有关部门要科学合理考虑我省人口分布、流动趋势、出生人口比例等因素,依照条例规定抓紧制定完善全省学前教育规划,合理布点公办幼儿园,确保所有适龄幼儿都有机会上幼儿园。有的委员和列席代表提出要把学前教育作为公共服务向社会提供,建议尽早制定出台硬性的指标和规定,明确公办幼儿园占整个幼儿园总数的比例,明确什么时间应当达到什么比例。有的委员指出,有些  小区附近没有公办幼儿园,一些家长只能选择高价的民办幼儿园。希望政府能够统一规划布局,特别是两孩放开后,这个问题尤为重要。有的委员建议要特别关注农村幼儿和外来务工人员子女入园问题,确保每一个乡镇至少兴办一所公办中心幼儿园。有的主任会议成员提出,政府及有关部门要按照近期国家四部委印发的《20172020 年实施第三期学前教育行动计划》要求,将重点放在发展普惠性幼儿园上,努力扩大公办学前教育优质资源,完善民办普惠制幼儿园发展,积极应对和解决入园矛盾,促进全省学前教育均衡发展。 

  二要进一步增加财政投入。常委会组成人员提出要进一步落实政府责任。严格落实条例规定的学前教育经费投入占同级财政性教育经费不低于5%的规定。目前我省公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准较低,与我省经济大省、教育大省的地位不相称。建议省政府财政部门要会同教育部门研究出台政策,进一步加大对公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的投入,提高生均补助标准。有的委员提出江苏是经济大省,能否考虑逐步将学前三年教育纳入义务教育范畴进行试点,统筹解决编制、职称、待遇和队伍建设问题。 

  三要加强幼儿教师队伍建设。常委会组成人员认为,学前教育是基础教育之基础,教师队伍是办好学前教育的关键。各级政府及有关部门要高度重视对幼儿教师的培养、培训,健全幼儿教师准入制度,严把幼儿教师入口关。有的常委会主任会议组成人 员说,现在幼儿教师尤其是编外幼儿教师待遇太低,有的收入不如饭店服务员,政府有关部门要以同工同酬为方向,切实研究解决幼儿园教师待遇偏低问题,有的委员建议优化幼儿教师职称评定办法,切实保障幼儿教师权益,做到“优师优教优酬”,努力建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。有的委员提出要根据本地实际,合理确定师生比。有的委员建议教育部门要会同有关部门研究保障民办幼儿园教师待遇的措施。 

   四要扶持发展民办幼儿园。常委会组成人员认为,在当前学前教育资源供给不足的情况下,作为学前教育的补充,要通过政府购买服务方式,支持社会力量和社会资本举办普惠性幼儿园。省政府教育行政主管部门要认真落实党中央、国务院和省委、省政府关于“放管服”的改革要求,将举办民办幼儿园的条件、申办程序向社会公示,突破狭隘部门思维,降低门槛,支持兴办不同类型满足不同层次需要的民办幼儿园,防止发生对民办园的不合理限制。同时要依法加强指导和监管。有的委员建议要科学定义“普惠性”,一些民办园因为有房租等额外成本,收费略高于公办园,仍应视为普惠性幼儿园。凡不以营利为目的的民办园都应得到政府的生均补贴。 

   五要加强幼儿园收费管理。有的委员说,这几年幼儿园硬件建设不错,但存在师资力量不均衡和乱收费问题。目前幼儿园教育两极分化现象严重,存在幼儿园“贵族化”倾向。有的委员指出, 当前无论是公办还是民办幼儿园通过各种途径乱收费的现象还是比较普遍,比如要上一所好的幼儿园就要提前上这所幼儿园的小托班,变相收取额外费用。有的幼儿园假借第三方不相关人员捐资助学名义变相收取入园赞助费。有的委员说,有的幼儿园没有建立严格的资产和财务管理制度,产权不清、财务混乱,建议政府有关部门加强管理。常委会组成人员指出,学前教育是老百姓很关注的民生问题,也事关江苏的长远发展,现在上幼儿园比上大学还贵,建议物价、教育行政主管部门要加强对各类幼儿园的收费管理,完善备案手续,加强分类指导,坚决查处乱收费行为。 

   六要加强学前教育培训机构和早教机构的管理。有的委员指出,目前社会上存在的各类幼儿园培训机构和03岁早教指导机构,大部分是工商注册,名称花样很多,政府有关部门对其培训标准、课程设置、师资、教学质量缺乏明确的规范和要求,办班和收费都十分混乱,老百姓投诉无门,成为教育培训市场监管的“真空地带”。建议省政府尽快明确幼儿培训机构和03岁早教指导机构的监督管理部门,尽快制定出台相关管理规定并向社会公布,切实担负起政府监管责任,回应公众关切。 

   七要着力提升幼儿园保育教育质量和水平。有的委员指出,要进一步完善省市县学前教育质量检测与评价体系,加强全面排查,加强指导,督促整改,优化幼儿园教职工和保育人员配置标准,切实提高全省公办幼儿园和民办普惠幼儿园的保教质量水平。有的委员强调要高度重视包括食品安全在内的幼儿园各项安全保障工作,加强监督指导,严防事故发生。有的委员建议要发挥好学前教育财政性资金的使用效益,避免在少数公办幼儿园在硬件设施上过度投入,打造“形象园”,人为造成不均衡。还有的委员建议政府有关部门要及时总结优质幼儿园的好经验、好做法,在全省范围推广,缩小幼儿园之间差距。      

   此外,常委会组成人员提出,对本次执法检查中发现的问题与建议要在审议意见中全面反映,要责成省政府及有关部门认真整改,并对整改落实情况进行跟踪监督。有的委员建议省人大常委会启动多种监督手段,对政府整改落实执法检查报告和审议意见的情况持续跟踪督查,着力解决好我省学前教育的一些实际问题,实实在在回应社会关切,为群众排忧解难。有的委员提出要适时启动对条例的修订工作,建议列入下一届人大常委会20182022年立法规划。    

   关于检查《江苏省学前教育条例》 实施情况的报告 

  ——2017720在省十二届人大常委会第三十一次会议上                 

   省人大常委会执法检查组   

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员: 

  根据省人大常委会2017年监督工作计划,常委会执法检查组于5月至6月,对《江苏省学前教育条例》(以下简称条例)贯彻实施情况进行了检查。此次执法检查,常委会主任会议高度重视,研究审定了本次执法检查方案,并通过江苏人大网、江苏人大发布等媒体平台向社会公开征求意见和建议。58,检查组听取了省政府及教育厅等10个部门关于贯彻实施条例情况的汇报。随后分两组由副主任许仲梓、刘永忠分别带队,实地检查了南京市及鼓楼区、建邺区,常州市及溧阳市,扬州市及宝应县,连云港市及东海县,宿迁市及泗洪县等地实施条例的情况。现将检查情况报告如下:   

   一、条例贯彻实施取得的主要成效 

  省政府及有关部门重视条例的实施,依法推动学前教育的改革发展,五年来全省学前教育事业有了长足发展。 

   (一)持续加大投入,学前教育公共服务水平不断提升。各 级政府及相关部门以条例为抓手,坚持政府主导和公益普惠发展,加强幼儿园规划布局和建设,不断扩大学前教育资源增量。条例实施五年来,全省新建、改扩建幼儿园4845所,平均每1.02万常住人口建有1所幼儿园,公办和普惠性民办幼儿园占比达到85%。据教育部门统计,目前全省学前三年幼儿入园率达到97.8%,在公办幼儿园就学幼儿占70%2012年以来,全省财政性学前教育经费总投入达到 327.79 亿元。财政厅和教育厅出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》、《学前教育奖补资金管理暂行办法》,在全国较早建立公办幼儿园生均公用经费拨款制度。南京市财政性学前教育投入占财政性教育投入比例,从2011年的1.87%提高到2016年的7.91%。常州市及市辖区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例均超过5%,其中新北区达到8.47%。条例的颁布实施有力促进了我省学前教育事业发展。 

  (二)制定配套政策措施,着力构建学前教育支持保障体系。省政府及有关部门制定出台了《公办幼儿园机构编制标准(试行)》、《普惠性民办幼儿园认定管理办法(试行)》、《优质幼儿园评估标准》、《幼儿园教师专业技术资格条件》、《幼儿园收费管理办法》、《中小学幼儿园治安保卫工作规定》等与条例实施相配套的政策保障措施。南京市确立建设“中国幼教名城”的战略目标,出台《关于加快推进学前教育普惠优质发展的实施意见》,制定《中小学幼儿园用地保护条例》。常州市出台《学前教育现代化示范乡镇(街道)建设工作意见》。扬州市出台《促进幼儿园普惠发展实  施方案》等28个配套文件。 

  (三)创新保育理念,幼儿园课程游戏化项目建设成果丰硕。省政府及有关部门认真落实条例第十二条关于“幼儿园组织活动应当以游戏为基本形式,注重活动的生活性、趣味性和多样性”的规定,在全国率先进行幼儿园课程游戏化项目建设,引起较大反响,多次得到教育部的表扬。省财政厅从2014年起每年安排2000万元支持幼儿园课程游戏项目化建设,幼儿园课程游戏化项目创建在全省遍地开花。连云港市创建省级幼儿园课程游戏化项目 10个,市级项目 95 个。宿迁市创建省级课程游戏化项目 14 个,市级课程游戏化项目44个。无论城市还是农村,幼儿园的绿色田野课程各具特色,寓教于乐的形式越来越丰富,课程游戏化的理念得到充分贯彻。    

  (四)加快人才培养,幼儿教师队伍建设不断优化。省政府加大幼儿师范院校建设力度,实施卓越幼儿园教师培养工程,全省每年培养学前教育师范生7000多人。省有关部门针对幼儿园教师工作特点和专业发展需求,在全国率先将幼儿园教师职称评审从中小学分离出来,专门制定《幼儿园教师专业技术资格条件》,增设幼儿园教师正高级职称等次。实施幼儿教师 5 年一周期全员培训工程。省编办等部门联合制定了幼儿园机构编制标准,明确按师生比1:16的比例核定事业编制,同时可核增5%的调节编制,用于有特殊需要的幼儿园。不少市、县探索采取政府购买服务的方式配备教师,明确聘任教师工资不低于当地城镇职工平均工资标准。 

   二、存在的主要问题 

  五年来,全省学前教育工作取得了可喜的成绩,不少工作走在全国前列。但从总体上看,学前教育仍是我省教育体系中最薄弱的环节,经费投入不到位,城乡区域发展不平衡,优质资源供需矛盾突出等问题普遍存在。主要表现在: 

  (一)部分市县幼儿园建设专项规划没有落实到位。随着“全面两孩”政策的实施,“十三五”期间,我省将新增学龄人口30万人,入园需求急速上升,全省需增1000所幼儿园。条例第十九条要求“市、县政府应当制定幼儿园建设专项规划,预留符合规划要求的学前教育用地”。从检查情况看,这项规定还没有完全落实到位,部分市县既没有制定幼儿园建设专项规划,也没有依法预留幼儿园建设用地。一些地方小区配套幼儿园建设四同步(同步规划、设计、施工和验收)还未落实到位。 

   (二)学前教育发展不均衡问题突出。学前教育在城乡之间、区域之间、园与园之间存在较大差距。学前教育资源总体供给不足,分配不均衡,没有达到条例第六条“缩小城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保育教育条件和水平的差距,促进学前教育优质、均衡发展”的要求。有的地区学前教育资源过度集中在少数公办幼儿园,“入好公办园难、入好民办园贵”的现象较为普遍。同时,大园额、大班额的问题在一些市县依然突出。有的地方幼儿园在园幼儿人数超过千名,大大超出了条例第二十六条“幼儿园保育规模 一般不超过十二个班”的规定。有的幼儿园一个班多达60名幼儿,与相关规定差距很大,给管理带来很多问题和困难。 

   (三)居民小区配套学前教育设施建设问题较多。条例第二十条规定“新建、改建、扩建居民区,应当根据规划配套设置学前教育设施”。居民小区配套幼儿园应当成为公办或普惠性民办幼儿园,但检查中发现存在着多种问题:一是配套不充分。有的小区配套幼儿园设计规模与小区需求不相适应,不能满足幼儿健康生活和活动需要。二是配套有缺失。2012 年之前的住宅小区缺少应有的学前教育配套设施,不少地区尚未纳入区域教育总体规划,亟需研究解决方案。三是完成交付不及时。当几个片区共同配建一所幼儿园时,幼儿园的建设进度往往不能满足最先入住小区业主的需求。此外,一些小区配套建设的幼儿园存在权属不清问题,开发商没有按规定移交当地政府统筹安排,而是租给他人举办高收费民办幼儿园或改作它用。     

  (四)学前教育经费保障机制有待进一步完善。检查中发现有的地方学前教育经费投入占同级财政性教育经费的比例还达不到条例第三十九条规定的 5%。有的地方把财政投入占比 5%的最低限当成最高限。目前我省学前教育生均公用经费财政拨款标准仅为每年 200 元,与我省经济社会发展水平不相适应,甚至远低于一些中西部省份。苏北有的县幼儿园名义上是公办,实质上没有财政投入,仅仅依靠幼儿园自身收费在维持。不少地方学前教育体系是以较低质量的教育水平和牺牲教师合法权益的方式在维 持。此外,基层反映,现行收费标准已无法满足幼儿园发展需要,急需建立学前教育成本分担机制。 

  (五)幼儿教师配备和待遇问题亟需解决。一是教师紧缺。检查中普遍反映缺编制、缺老师。全省幼儿教师缺口达3.8万名,现有幼儿教师中24.05%无教师资质。公办幼儿园在编教师比例仅为34.88%。有的公办幼儿园仅有园长一人属于在编教师。条例第三十条规定“幼儿园平均每班应当配备二名以上幼儿教师、一名以上保育员”,但从检查的情况来看,部分地区特别是农村乡镇幼儿园每班只有两名教师,基本没有配备保育员。二是同工不同酬。幼儿园老师收入,苏南与苏北、城市与农村、在编与不在编差距较大。大部分苏北地区和部分苏中地区农村幼儿教师的月收入仅在1000元左右,有的甚至还没有缴纳社保,严重影响到幼儿教师的工作积极性和队伍的稳定性。三是男幼儿教师总体数量较少。很多地方的幼儿园没有男幼儿老师,亟需研究解决培养使用办法。四是幼儿教师职称评定办法有待改进。有的地方幼儿教师指标很少,教师晋升机会较少。有的地方对幼儿教师职称晋升采用与小学教师一样的考卷和考评办法,把幼儿园和小学高级职称名额放在一起竞争,也影响了幼儿教师晋升机会。    

  (六)学前教育监管服务体系建设亟待加强。省教育厅没有专门负责学前教育的机构和人员,13 个设区的市中仅有镇江市教育局设有专门从事学前教育管理工作的处室。有的市、县政府学前教育联席会议制度形同虚设。独立法人制度落实不力,全省公  办幼儿园中仅三分之一具有独立法人资质,大量公办幼儿园长期处于非独立机构的状态。幼儿园服务区制度进展缓慢,各地反映,由于幼儿园没有划分学区,能否获得幼儿园学位具有很大的不确定性,很多孩子一出生,家长就忙于四处找人托关系到目标幼儿园登记学位。少数市县生源充裕的幼儿园借机收取赞助费现象比较普遍,有的收取或变相收取的赞助费高达数十万元。一些城区幼儿园通过举办小托班、兴趣班、家长培训班等办法变相收费。有的地方幼儿园安全存在隐患,治安保卫人员配备不到位,人员老化现象较为普遍。政府对0-3岁婴幼儿早期教育、培训机构和托管服务机构管理缺位,相关部门监管责任不明确。少数地方对农村无证幼儿园缺乏有效管理措施,存有很大安全隐患。 

   三、执法检查组的几点建议 

  检查组认为,发展学前教育是各级政府的重要责任,要进一步提高认识、加强领导、注重规划、加大投入,真正把条例各项规定落到实处。综合本次执法检查情况,提出如下建议: 

  (一)加强组织领导,真正把条例各项规定落到实处。一是依法落实政府责任。省政府要充分发挥学前教育联席会议制度的作用,适时召开省政府学前教育联席会议,对条例实施五年来的情况进行“回头看”,对幼儿园专项规划、民办幼儿园政策、学前教育成本分担机制、幼儿教师配备和工资待遇保障机制、幼儿园独立法人制度、财政投入与收费政策、大园额与大班额问题、幼儿园保教质量评估监管体系等进行专题研究,依法落实各级政府 发展和监管学前教育的责任。二是加强顶层制度设计。以实施第二期学前教育五年行动计划为抓手,坚持扩大资源与内涵建设并举,尽快理顺学前教育管理体制,建立健全学前教育可持续发展的机制,提高综合治理能力,充分发挥省级层面政策的引导和激励作用。三是加强幼儿园专项规划建设。对全省现有各类幼儿园进行调查统计。充分考虑人口政策调整和城镇化进程的需要,超前规划布局学前教育资源,建立学前教育资源预警制度和生源提前登记制度。将缺额尽快纳入规划补足配齐到位,将城乡幼儿园规划落实到具体地块并向社会公示。四是继续完善配套政策措施。有针对性地完善与条例配套的有关制度和规范。加快建设全省学前教育信息管理系统,将本省所有幼儿园招生、收费办法上网公示,随时可以查询。要总结各地集团化办园经验,落实幼儿园独立法人制度。 

  (二)坚持公办民办并举,加快发展满足不同层次需要的各类幼儿园。一要大力发展公办园。要加快新建和改扩建公办幼儿园,扩大增量,合理配置,构建学前教育资源供给保障机制。二要大力推进社会力量兴办幼儿园。建议省政府根据国务院“放管服”改革要求,出台专门文件,为社会力量举办各类幼儿园打造便利、公平的环境。要转变“民办园就是私人园”、“非公办就是高收费”的旧观念,凡社会能办的就尽量由社会去办,依靠法律监管。鼓励和扶持社会组织或有志于幼教公益事业的企业事业单位来举办各类民办幼儿园,满足社会不同层次的需求。三要继续探索推  广公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。城镇要尽量把幼儿园更多地办在小区周边,办在居民集中居住的地段。农村幼儿园规划建设也要尽量方便群众接送。四要加强执法督查。建议省政府组织教育、财政、审计、物价等部门对幼儿园违规收取或者变相收取赞助费问题在全省开展专项治理,依法查处通报一批典型案例。对目前存在的各类无证幼儿园要采取妥善安置和管理措施,杜绝安全隐患。对新建的居民区配套幼儿园无偿移交工作落实情况进行专项督查,确保举办成公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园。 

  (三)加大财政投入,进一步完善学前教育经费保障机制。要将条例第三十九条中“财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于 5%”的规定落实到位。建立省市统筹、以县为主、县乡分担的学前教育经费保障机制。农村要建立以财政为主的经费保障机制。城市和县城要建立财政和当地正常家庭能够承受范围内的合理分担机制。要坚持将新增教育经费向学前教育倾斜,根据经济社会发展不断提高幼儿园生均公用经费财政拨款标准。要保证财政性学前教育经费均衡投入,防止少数优质幼儿园资源过度集中,尽量向城乡薄弱幼儿园建设倾斜,真正起到补短板、促均衡的作用。省有关部门要测算基于质量标准的生均培养经费标准,提出建立财政、家庭、社会合理分担比例方案并认真抓好落实。 

    

  (四)深化人事制度改革,进一步加强幼儿教师队伍建设。  建议省政府对全省幼儿教师队伍状况进行专题调研,针对幼儿园师资建设问题出台可操作的政策文件,研究破解师资队伍建设中的“教师编制”、“职称评审”、“男幼师少”、“非在编老师同工难同酬”等突出问题,要采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题。保障幼儿教师合法权益,提高工资薪酬标准,消除教师后顾之忧。根据普及学前三年教育的要求,科学确定我省高等学校学前教育专业的培养规模和层次,加大本专科层次幼儿教师的培养力度,加快男幼儿教师的培养。强化实践能力,开展新一轮幼儿教师全员培训。不断完善符合我省学前教育实际、有利于幼儿教师专业发展的职称评聘办法。 

  (五)强化幼儿园质量监管和业务指导,着力提升保育教育质量和水平。各级政府要依法履行主体责任,严格落实对幼儿园和培训机构的监管责任。要通过信息技术加强幼儿园学位、学籍管理,完善幼儿园动态监管机制,规范办园行为,强化安全管理。坚持正确办园方向,坚持课程游戏化项目建设,养成良好的品德与行为习惯,促进幼儿身心全面健康发展。要健全学前教育教研指导网络,指导和监督办园主体深入贯彻《幼儿园工作规程》和《36 岁儿童学习与发展指南》。要发挥乡镇中心幼儿园辐射作用,探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理。各级财政、教育、物价等主管部门要加强幼儿园收费和经费使用行为的监管,对营利性民办幼儿园的收费放开不能放任,政府更要加强监管。 

   (六)推进依法治教,适时修改条例。加强法律监督是各级  人大常委会的法定职责。建议各市、县(区、市)人大常委会将学前教育作为监督工作的重点,通过执法检查、听取专项工作报告、代表视察、开展专题询问等形式,着力推动当地学前教育事业健康发展。鉴于新修订的《民办教育促进法》将于今年 9 1日起正式施行,关于发展民办教育方面出台了许多新规定,将民办教育机构分为营利性和非营利性两种。我省条例与其规定有些地方已不相适应,需要依据上位法以及党和国家新要求进一步完善。为此,建议适时启动条例修改。 

   以上报告,请予审议。       

作者:   编辑:刘洁
相关链接