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关于城乡社会救助体系建设情况报告的审议意见
2020-08-24 10:35    来源:江苏人大网
关于城乡社会救助体系建设情况报告的审议意见
  7月30日,省十三届人大常委会第十七次会议听取了省政府关于城乡社会救助体系建设情况的报告,在分组审议的基础上,开展联组审议并进行专题询问。
  常委会组成人员对省政府报告表示赞成。委员们认为,省政府及有关部门坚决贯彻习近平总书记坚持以人民为中心的重要思想,把社会救助工作作为一项重大的民生工程来抓,以扶助社会弱势群体、维护社会公平为目标,以提高低收入群体生活质量为核心,坚持托底线、救急难、补短板,政策措施密集出台,制度体系日益完善,工作机制不断健全,财政投入持续加大,救助水平稳步提升,社会救助在打赢打好精准脱贫攻坚战和疫情防控总体战中的兜底保障作用得到充分发挥,人民群众特别是困难群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。
  常委会组成人员在分组审议和专题询问中,对进一步完善城乡社会救助体系建设提出如下意见建议:
  一、织密社会救助兜底保障网
  一要提高救助精准性。建立分类分级救助制度,形成救助梯次,有效化解“低保捆绑”和“悬崖效应”。根据实际情况给予相应的专项救助,进一步完善特困户、低保户等贫困家庭的兜底保障制度,在基本生活、医疗、住房、教育等方面给予兜底保障,确保应救尽救,应保应保。二要突出解决失能半失能和失智人员的社会救助问题。建议在“十四五”期间,统一规划区域性的护理中心(院)建设,提高困难群众的床位补贴和护理补贴,保证失能半失能困难群众进入长期照护机构。实施农村敬老院的护理化改造工程,配备医护力量,提高对失能半失能困难人员的长期照护能力。三要提高最低生活保障水平。认真研究最低生活保障制度实践中遇到的新问题,建立健全社会救助标准动态调整机制,充分发挥基本生活救助制度功能,不断提升困难群众生活保障水平。
  二、进一步加大救急救难力度
  一要增强临时救助实效。全面建立街镇临时救助备用金制度,广泛开展先行救助,实行“先救助,后登记备案”。对所有基本生活暂时陷入困境的家庭和个人给予急难临时救助,对特别困难的家庭适当提高救助标准和频次,不断提高救助效能。二要着力解决因病致贫返贫问题。完善低收入困难群体的基本医疗救助和先看病后付费等各种优惠政策,实行分级诊疗救助和一站式结算制度,建立因大病重病陷入困境家庭的及时发现、及时救助机制,加快制定罕见病医疗救助制度,支持医院系统应急基金建设,拓展对困难群体的资助功能,不断降低困难群众的医疗负担。进一步完善困难群众就医便利制度。三要做好受灾群众救助工作。今年受疫情、汛情影响的困难群众较多,要做好应急救助安置,扩大乡镇临时救助审批权限,简化救助申请程序,建设基层救灾物资保障平台,及时发放防疫防汛物资和生活物资等,保障困难群众基本生活。
  三、探索建立解决相对贫困的长效机制
  一要加强顶层制度设计。建议省政府及有关部门全面贯彻落实十九届四中全会提出的“坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制”精神,紧扣全面建成小康社会目标任务和“六稳”“六保”工作要求,制定统一的低收入困难群体认定标准和支出型贫困群体认定标准,根据困难群体的家庭收支状况,制定分级救助政策,全面实施无法单独立户的困难群体和“事实孤儿”的救助政策。二要强化政策耦合协同。厘清基本生活救助与其他专项救助之间的关系,促进低保、特困供养对象、低收入家庭、支出型贫困家庭和单人保对象在基本生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、临时救助等各项社会救助的政策衔接配套、系统集成,形成“大救助”体系。三要有效实施渐退缓退制度。进一步完善贫困户渐退缓退制度,渐退期内脱贫不脱政策,实现稳定脱贫后再退出低保范围,持续巩固脱贫基础,防止脱贫后再次返贫。四要及时总结长护险试点经验。对困难群体减免参保费用,对生活不能自理的困难群体发放护理补贴,对接收困难群体的长护机构和服务困难群体的社会组织给予补助。
  四、创新社会救助方式
  一要开展多种形式救助。从实际出发,因人施策,探索形成“物质+服务”的救助方式,通过多种方式开展实物救助,保障困难家庭基本生活及基本服务需求,全面提高其生活质量。二要推进“温情救助”。广泛动员社会力量建立各类专项基金参与重大疾病、罕见病、重大意外事故的社会救助,集中力量有效解决部分急难问题。全面停止对贫困家庭学生的校内公示,取消各种救助仪式。三要大力实施就业救助。完善重点群体就业支持体系,建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制,对就业困难人员实行托底帮扶,鼓励救助对象参加劳动,大力推行以工代赈,激发救助对象内生动力,健全有利于更充分更高质量就业的促进机制。四是鼓励社会力量参与社会救助。动员、组织、引导社会力量参与社会救助,鼓励引导慈善公益组织在社会救助的薄弱环节集中发力;支持自然人、法人和非法人组织通过捐赠财产、设立帮扶项目、创办服务机构等方式参与社会救助,加快推进政府购买社会救助服务。完善有关财政补贴、税收优惠、费用减免等政策,激发社会力量参与社会救助的积极性。鼓励社会组织和市场主体为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。及时公布和定期更新社会公益组织名单和联系方式、社会救助项目、需求信息,实现救助对象与社会公益组织有效对接。
  五、着力加强和规范社会救助管理
  一要建立健全服务平台。推进社会救助领域“放管服”改革,在全省推广建立统一的社会救助中心,下放审批权,简化申领程序,推进社会救助“一门受理、协调办理”机制。二要推进信息化建设。推进人工智能、大数据等现代信息技术在救助领域的运用,加强社会救助大数据平台建设,打通部门信息平台,将救助政策、资源信息、救助对象、救助标准、救助程序等进行有效整合,畅通共享渠道,全面提高救助核查的精准度和便利度。三要提高社会救助管理服务水平。加大对基层基本公共服务设施的扶持和保障,发挥基层群众性自治组织的信息审核作用,建立社会救助对象守信管理机制。针对因临时性、突发性困难陷入困境的家庭,鼓励基层干部主动担当作为,建立健全尽职免责容错纠错机制,为勇于负责的干部撑腰鼓劲,切实提升社会救助的及时性、有效性。
  六、推进社会救助地方立法
  制定《江苏省社会救助条例》已列入本届省人大常委会五年立法规划,省政府及有关部门要加快立法进程,尽快成立法规草案起草工作小组,开展立法课题研究,进一步明确社会救助指导思想、救助目标、救助对象、救助标准、救助程序等。通过立法加强社会救助与社会福利、社会保险、公益慈善等社会保障政策的有效衔接,集聚社会帮扶资源,形成对困难群众的兜底保障合力。同时,要密切关注全国人大社会救助立法进程,注重与《民法典》有关规定相衔接,进一步厘清共同生活的家庭成员赡养、抚养、扶养等法律关系,使法规制度安排变成能够兜住困难群体底线的可靠保障。
 
关于全省城乡社会救助体系建设情况的调研报告
省人大社会建设委员会
  为了做好省人大常委会听取和审议省政府关于全省城乡社会救助体系建设情况的报告并开展专题询问的准备工作,省人大常委会副主任、党组副书记王燕文带队赴张家港市开展调研并召开座谈会。社会委会同省民政厅赴徐州市、泰州市和张家港市、如皋市、丰县进行专题调研,赴广东省进行学习考察,广泛听取各方面意见建议。委托13个设区市人大社会委同步开展专题调研,分别提交了调研报告。通过代表平台征集省人大代表的意见和建议;通过江苏人大网、扬子晚报等向全社会征集意见,一些人民群众通过书信、邮件、电话等形式反映社会救助工作中的一些具体问题。还征集了省各有关部门、省人大社会建设领域决策咨询专家组和专业代表组的意见。现将有关调研情况汇报如下:
  一、我省城乡社会救助体系建设基本情况
  近年来,省委省政府高度重视社会救助工作,深入贯彻习近平总书记关于社会救助工作的重要论述,认真落实党中央关于社会救助的各项决策部署,以提高低收入群体生活质量为核心,坚持托底线、救急难、补短板,着力构建民生安全网、社会安全网,认真解决突出的民生问题,着力提升社会救助工作水平,人民群众特别是困难群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。
  一是政策体系初步形成,救助合力不断增强。2014年,省政府出台了《江苏省社会救助办法》,确立了涵盖最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度相结合的综合性救助体系框架。各部门积极推进,协调配合,“一门受理、协同办理”工作机制初步建立。地方各级人民政府不断补充完善各项社会救助制度,建立了以基本生活救助为主体、专项救助为支撑、急难救助为补充的社会救助机制,社会力量积极参与,救助合力不断增强。政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与的社会救助工作格局初步形成。
  二是救助水平不断提高,兜底扶贫成效明显。充分发挥社会救助在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用,加强与脱贫攻坚政策双向衔接,将无法依靠产业扶持和就业帮扶脱贫且符合政策规定的建档立卡农户及时纳入社会救助,2016—2019年,共有33.5万建档立卡对象纳入低保。2019年,农村低保最低保障标准达到每人每月520元,提前一年超过省定6000元的扶贫标准。2019年底,全省共保障城乡低保对象81.38万人,重病、重残纳入“单人保”5.18万人;保障城乡特困人员21.29万人,较好地兜住了困难群众基本生活底线。强化医疗托底保障,扶贫和救助对象在县域内定点医疗机构住院个人自付费用控制在住院总费用的10%以内。全面加强教育救助,聚焦困难家庭学生群体,及时发放助学经费,实现了所有学段、公办民办学校、家庭经济困难学生“三个全覆盖”,2019年,资助总经费86.53亿元,资助学生(幼儿)233.96万人次。实施住房救助政策,2019年,对4.33万户城市住房困难群体实施公租房实物配租,对1.3万户发放租赁补贴;对22.4万户农村救助对象实施危房改造。推进落实就业援助政策,2019年,全省共帮扶城乡就业困难人员就业再就业28.09万人,帮扶低收入农户劳动力实现就业创业9.66万人;有45.04万就业困难人员享受社保补贴12.91亿元,1.55万就业困难人员享受公益性岗位补贴5.02亿元。开展灾害应急救助,实施过渡期生活救助、对遇难人员家属进行抚慰,恢复重建倒损房屋,保障受灾群众基本生活。
  三是救助机制不断完善,操作程序更加规范。各级政府都建立了社会救助工作联席会议制度、省市县三级大数据联动的社会救助家庭经济状况核对机制、乡镇(街道)社会救助“一门受理、协同办理”机制、社会救助标准和物价上涨挂钩的联动机制。建立了最低生活保障对象三级公示制度,建立对救助对象家庭经济状况实行线上核对与走访入户的线下核查相结合的工作机制,实施动态管理,基本实现了应保尽保、应退尽退。开展低保专项治理三年行动,实施社会救助经办人员及村(居)委会工作人员近亲属享受低保备案制度,坚决整治“人情保”“关系保”等问题。
  四是积极推进工作创新,救助改革扎实推进。深化“放管服”改革,试点下放社会救助审批权,简化程序,推行困难群众申请救助“只需跑一次,无需开证明”,方便群众办理。推进“温情”社会救助改革,建立低保缓退机制,组建社会救助中心。完善临时救助快速响应机制。通过政府购买服务由第三方组织开展核查,提升比对精准度。制定护理补贴、床位补贴等服务保障措施,保障困难群众长期照护服务需求,推进失能、半失能老人照料长护险制度试点工作。2017年起,将生活困难并由家庭供养且无法单独立户的成年重度残疾人按照单人保纳入低保。
  五是社会力量积极参与,救助方式不断拓展。积极引导社会力量参与社会救助工作,教育、医疗等专项救助基金不断增多并发挥重要作用。充分发挥社会组织、专业社会工作者和志愿服务力量提供“物质+服务”救助帮扶。积极开展实物救助,鼓励社会组织为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业救助服务。通过实施项目化公益慈善活动,激发救助对象脱贫增收的内在动力。积极探索商业保险参与社会救助工作,救助方式不断拓展。
  二、城乡社会救助体系建设存在的主要困难和问题
  调研表明,我省城乡社会救助体系建设取得了明显成效,较好保障了困难群众基本生活,但也面临着一些困难和问题。
  一是社会救助政策衔接有待完善。省政府建立了由29个部门共同参与的社会救助联席会议制度,但社会救助涉及面广,救助政策、资源、信息分散在不同的部门,救助对象、救助标准、救助程序等方面缺乏有效整合,共享渠道不畅,各项救助工作之间联动性、协调性不够。救助对象认定标准过于单一,无法区分不同救助对象家庭收入实际情况,影响救助的公平性。政策制度的衔接不够到位,如住房救助和医疗救助都需要救助对象自筹一部分费用,但对于大部分低保、特困家庭来说,除基本生活救助费用外,没有其他生活来源,相关兜底保障政策和部门职责不明确。临时救助和医疗救助都设置了救助上限,且基层审批权受限,影响因病因灾等急难救助实效。
  二是社会救助对象范围偏窄。各项救助制度主要是保障低保、特困供养对象等绝对贫困群体,对低收入家庭、支出型贫困家庭等相对贫困群体关注不够。教育、住房、医疗等专项救助大都与低保挂钩,一定程度上形成福利捆绑。对“低保边缘户”等低收入群体的界定不统一,没有明确的救助政策。对贫困家庭共同生活的家庭成员的界定还不够清晰,且对家庭成员在外地就业、灵活就业、非固定性收入、打零工收入和家庭财产的认定较为困难。救助标准掌握偏严,有些救助标准存在“一刀切”现象,如一二级无业重残人员可以申领重残补贴,但三、四级残疾人中一些不具备劳动能力的精神智力残疾人无法得到救助。我省低保人数为81.38万,占总人口的1%,与省情相近的省份相比,低保人数相对偏少(上海1.2%、浙江1.3%、广东1.5%)。
  三是社会救助工作存在短板弱项。在救助对象中有较大比例的重病、重残和失能老人缺失家庭照料,亟需送至长期照护机构,但城乡社会福利院、敬老院受人力、资金和条件限制,无法提供长期照护和医疗服务,农村敬老院普遍存在床位空置现象。护理服务没有专项救助资金和救助标准,重残护理补贴标准每月100多元,无法解决实际问题,给基层造成很大困扰。目前,社会救助主要是基本生活救助,对困难群体的生活条件改善重视不够。一些特困人员家中缺少基本生活设施,没有热水器、彩电等基本家用电器,与周边群众生活质量反差很大,与全面小康的群众期待不符,亟需给予关注和改善。
  四是社会救助工作方式有待改进。社会救助方式比较单一,组织有一定劳动能力的救助对象参加以工代赈的公益岗位劳动,组织无业且有部分劳动能力的残疾人、精神病患者参加社区工疗性康复劳动等应予支持。对困难群体的能力提升、心理疏导、精神关爱的服务少。救助程序、标准总体偏严,审批层次过多,时间较长,基层经办权少。对救助对象隐私保护和人格尊严保护还需改进,尤其是对贫困家庭学生的公示、采访等,不利于受助少年儿童的身心健康。临时救助不及时,影响救助时效。社会力量作用尚未得到充分发挥,有关的财政补贴、税收优惠、费用减免等激励政策未能全面落实。政府向社会购买社会救助服务仍处于探索阶段。
  五是社会救助能力建设亟需加强。各部门协同机制有待进一步优化,社会救助信息平台还需进一步完善,“一门受理、协同办理”机制还不成熟。基层经办服务能力薄弱,通过政府购买服务聘请社会组织开展对救助对象家计状况核查的办法还没有全面推广。县级应急部门没有灾民救助预算和救助仓储,影响应急救灾能力。城乡福利院、敬老院亟需护理化改造,部分地区特困救助经费和敬老院运转经费仍需以乡镇政府筹集为主,影响保障能力的提升。
  三、加强城乡社会救助体系建设的几点建议
  社会救助事关困难群众衣食冷暖,关系民生、连着民心,是保障困难群众基本生活的托底性制度安排,是保障贫困人群基本生存权利的最后一道“防线”。党的十九届四中全会提出,“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要”“坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制”。为深入贯彻落实习近平总书记关于民生保障工作的重要指示、紧扣全面建成小康社会目标任务和“六稳”“六保”工作要求,更好满足困难群众对美好生活的向往,需要认真研究当前社会救助工作中的突出问题,切实兜住兜牢基本民生保障底线。
  一要消除盲点,进一步拓展社会救助范围。着眼于后扶贫时期,着力解决低收入群体等相对贫困问题,从解决绝对贫困为主转向解决绝对贫困与相对贫困并重。在救助对象的认定上,合理扩大救助对象范围,把家庭收入和家庭成员刚性支出与临时意外支出统筹计算困难程度,从实际出发,建立分类分级救助制度。对绝对贫困户要进一步查找兜底保障盲点,对确实无法承担医疗、住房等自筹费用的,通过制度规定予以免除。增强临时救助时效性,进一步细化急难情形认定条件及程序。加强先行救助力度,实行“先救助,后登记备案”,对特别困难的家庭适当提高救助标准和次数,全面建立街镇临时救助备用金制度,研究出台委托审批的具体办法,提高街镇工作自主性。
  二要突出重点,认真研究制定防止因病致贫返贫的政策措施。建立低收入困难群体的基本医疗救助政策,实行分级救助制度,对完全无收入来源的困难户实行基本医疗免费制度(包括住院和门诊)。进一步完善困难群众先看病后付费和各种优惠政策,实行一站式结算制度,对因大病重病陷入困境的家庭建立及时发现、及时救助机制。要进一步深化医保制度改革,不断降低困难群众的医疗负担。要加快制定罕见病医疗救助的方案制度。
  三要补齐短板,建立健全困难群众基本公共服务救助制度。对因病、因残和失能需长期照护的困难群体,从实际需要出发,分级发放护理补贴,保证他们能够进入各种长期照护机构。全面建立长护险制度,对困难群体减免参保费用。对接收困难群体的长护机构和服务困难群体的社会组织给予补助。在“十四五”期间,全面规划和支持专业护理院建设,提高困难群众的床位补贴和护理补贴,全面规划和开展对农村敬老院的护理化改造,配备医护力量,使其具备长期照护失能老人和重残人员的条件和能力,防止冲击社会道德底线的事件发生。
  四要推进改革,进一步完善救助机制和救助方式。加强政策衔接,着眼完善多层次救助体系,创新社会救助方式。大力发展以工代赈,帮助失业人员暂度难关,提高救助对象的劳动意识。广泛开展实物救助,通过政府与社会慈善组织合作,为困难家庭捐赠生活必备品和热水器、彩电等基本家用电器。动员、组织、引导社会力量参与社会救助,鼓励引导慈善公益组织在社会救助的薄弱环节集中发力,加快推进政府购买社会救助服务,鼓励社会力量和市场主体参与社会救助,扩大社会服务供给,为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。建立各类专项基金参与重大疾病、罕见病、重大意外事故的社会救助,集中力量有效解决部分急难问题。实施“温情”救助,推行社会救助缓退渐退制度,鼓励救助对象参加劳动。从实际出发,全面停止对贫困家庭学生的校内公示,取消各种救助仪式。
  五要加强管理,进一步提高社会救助工作能力和水平。建立科学的联动运行机制。坚持政府社会救助联席会议制度,完善“8+1”社会救助机制。推动政府购买社会救助服务,规范流程,加强监督。推进城乡统筹发展,提高基层社会救助经办能力。强化基层群众性自治组织的信息审核作用,建立社会救助对象守信管理机制。要规范街道(乡镇)“一门受理、协同办理”窗口建设,推广建立社会救助中心,统筹各项救助需求和供给。加强社会救助大数据平台建设,打通部门信息平台,全面实现数据共享。推进人工智能、大数据等现代信息技术在救助领域的运用,全面提高救助核查的精准度和便利度。加大对基层基本公共服务设施的扶持和保障,支持医院系统应急基金建设,拓展对困难群体的资助功能。建设基层救灾物资保障平台,切实做好灾民应急救助安置工作。特别是疫情、汛情期间,及时发放临时物价补贴,简化救助申请程序,及时发放防疫防灾物资和生活物资等,保障困难群众基本生活,提高临时救助救急难实效。要建立健全尽职免责容错纠错机制,激励基层干部担当作为。
  六要加快立法,为社会救助工作提供法治保障。认真贯彻落实党的十九届四中全会精神,从推进国家治理体系和治理能力现代化的要求出发,密切关注全国人大社会救助立法进程。认真落实宪法精神,加强社会救助与社会福利、社会保险、公益慈善等社会政策的有效衔接,集聚社会帮扶资源,形成困难群众的兜底保障合力,使社会救助工作充分体现党的宗旨和以人民为中心的发展思想,切实保障公民权利。注重与《民法典》相衔接,进一步厘清共同生活的家庭成员赡养、抚养、扶养等法律关系,使法规制度安排变成能够兜住困难群体底线的可靠保障。社会救助立法已经列入本届五年立法规划调研项目,要认真总结我省在社会救助工作方面的成功经验做法和改革措施,加快我省社会救助条例的立法进程,为健全社会救助体系提供法制支撑。
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