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关于江苏省2019年度行政事业性国有资产管理情况的调研报告
2020-10-20 16:15    来源:江苏人大网
  根据中央和省委关于建立国有资产管理情况报告制度的意见,省十三届人大常委会第十八次会议审议省政府关于2019年度国有资产管理情况的综合报告,听取和审议行政事业性国有资产管理情况的专项报告。为配合常委会审议,我委组织开展了系列调研活动,与省机关事务管理局、教育厅等7家省级部门单位座谈交流,赴南京、常州等地实地调研,了解省市县三级行政事业性国有资产管理现状和经营性国有资产集中统一监管改革情况;与省财政厅、国资委、自然资源厅等国资主管部门就报告内容、报告形式等进行工作对接,着力增强报告的可读性和可审性。
  一、全省行政事业性国有资产概况
  2019年末,全省行政事业性资产总额23795亿元。其中,省级单位3036亿元,占12.76%,市(县)单位20759亿元,占87.24%。省级单位中,行政单位、事业单位分别占7.08%、92.92%。从资产性质看,全省行政事业单位流动资产占42.62%,固定资产占21.49%,在建工程占16.71%,无形资产占1.65%,对外投资占4.03%,其他资产占13.49%。重点行业中,全省教育行业资产总额3579亿元,卫生行业资产总额2575亿元,科技行业资产总额237亿元,分别占全省总资产的15.04%、10.82%和0.99%。
  公共基础设施资产2448亿元,包括交通运输基础设施621亿元,水利基础设施118亿元,市政基础设施928亿元,其他公共基础设施781亿元;文物文化资产132万件(套、处),其中不可移动文物4万处,可移动文物125万件,其他文物文化资产3万件;保障性住房2.72万套,其中公共租赁住房2.61万套,经济适用房0.11万套。
  省级机关国有资产总量236亿元,其中流动资产117.29亿元,占49.7%;固定资产(净值)71.09亿元,占30.12%;在建工程等其他资产47.61亿元,占20.17%。按照固定资产分类,土地、房屋及构筑物类账面净值55.21亿元,通用设备类8.89亿元(其中车辆1.33亿元),专用设备类4.82亿元,文物和陈列品等类2.17亿元。省级机关办公用房共103处、总建筑面积145.78万平方米;业务用房共64处,总建筑面积72.28万平方米。
  二、行政事业性国有资产管理的做法及成效
  近年来,我省高度重视行政事业性国有资产管理与改革,组织开展清产核资,规范资产配置、使用、处置等各环节工作,有序推进经营性资产集中统一监管,不断提升资产管理效能。
  (一)有序推进制度建设。一是初步建立资产管理制度体系。省政府出台《江苏省行政事业单位国有资产管理办法》,省财政厅相继出台资产使用、处置、收益管理办法和操作规程,省机关事务管理局制定了省级机关资产日常管理相关制度办法,“综合制度、配套办法、操作规程”三层架构制度体系初步建成。二是逐步确立资产监管模式。明确财政部门综合管理,主管部门监督管理,行政事业单位具体管理,三层级各司其职、齐抓共管。三是强化重点领域资产管理。出台《江苏省党政机关办公用房管理办法》《江苏省党政机关公务用车管理办法》,严格重点资产配置、使用、调剂的制度规范。
  (二)不断规范资产管理。一是组织开展资产清查。2019年末,省本级和绝大部分市县完成了行政事业单位资产清查结果的核实和批复,解决了一批历史遗留问题。二是建立新增资产配置预算管理机制。规范增量资产配置计划编制,将资产配置管理职能嵌入预算管理流程中,从严审核新增资产配置。三是规范机构改革资产流转。明确机构改革中资产清查、转移、划拨、处置的流程和规定,防止国有资产流失。
  (三)努力提高管理效益。一是盘活存量资产。将低效运转、长期闲置的资产调剂使用。鼓励部分市县试点清理整合闲置房产,厘清产权关系,采取划入、集中统一租赁、拍卖处置等方式盘活,增加财政收入。二是开展资产管理绩效评价。省财政厅研究制定省级机关单位资产管理绩效评价办法,并连续3年开展了资产绩效评价试点工作。三是加强资产信息化管理。省财政厅建立“资产云”信息管理系统,将资产管理与预算、绩效、采购、处置、核算等相关业务进行衔接,目前省级行政事业单位已全部上线使用,各市县稳步推进上下贯通。
  (四)逐步推进经营性资产集中统一监管。根据党中央、国务院《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》要求,省市县三级各项工作都在推进。一是出台改革方案。2019年9月,制定出台《江苏省省级党政机关和事业单位所办企业集中统一监管改革工作方案》,对省级所办企业的清查、清理和集中统一监管提出改革目标和实施步骤。二是明确分类改革内容。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求,搭建资本运作平台。根据所办企业分别不同情况,采取脱钩划转、部分保留、维持现行体制、市场化清理处置等途径实现集中统一监管。三是规划改革实施步骤。省级114个主管部门和单位今年6月底完成对所办企业的资产清查工作,8月底制定所办企业的分类改革方案,年底前要求完成“脱钩划转”企业统一监管工作。
  三、面临的困难与问题
  当前我省在行政事业性国有资产管理与改革中,还面临一些困难与问题,主要是:
  (一)资产管理意识不强。部分单位产权意识较为缺乏,资产管理的责任意识和绩效意识与管理要求不相适应,存在“重购置、轻管理”“重资金、轻资产”“重有形、轻无形”的现象。有的单位内控机制不健全,没有专门的资产管理机构,资产管理人员多为兼职且变动频繁,专业化水平不高,资产登记、变更、注销、盘点不及时,信息登记不够准确,造成账账不符、账实不符。
  (二)资产基础管理不到位。一是部分资产产权不清、权证不齐。由于资料缺失、税费欠缴等历史遗留问题,目前省级机关办公用房有56.22万平方米未办理产权证,9.12万平方米有产权但未按规定将权属登记至省机关事务管理局,现在再补办相关权证手续难度较大。二是公共基础设施、文物等资产会计核算方法不健全。现行会计制度对公路、桥梁等公共基础设施,储备土地,保障性住房,文物等行政事业性资产,没有明确的统计口径和计价标准。已入账的资产中,道路、航道等可计价国有资产估值方式没有统一标准,致使此类资产统计口径不清;文物文化资产有的估值计价,有的以1元入账,混杂统计,难以全面准确反映价值。三是公路、文物等资产入账率不高。少数部门及其所属事业单位的股权投资、艺术藏品和无形资产未登记入账,公共基础设施等资产入账工作进展缓慢,部分基建项目完工交付后长期未办理竣工决算,形成大量账外资产。2019年度行政事业单位国有资产报表显示,全省各类政府储备物资入账率61.45%,各类等级公路入账率7.76%,各类文物文化资产入账率7.32%,各类水利设施入账率35.31%,不少资产尚未完全入账。四是资产购置、使用、处置管理不够规范。资产购置存在超标准采购、采购规格不适当、甚至采取变通方式规避政府招标的情况;资产出租出借存在程序不规范、租期过长等情况,造成国有资产价值被低估甚至流失;资产处置存在随意性,有些固定资产处置未按规定审批,存在低价出售、无偿出借、违规转移、违规自行安排资产处置收入等情况。2019年度审计工作报告反映,在重点抽查的31个省级部门中,有15个部门5万多平方米房产出租(出借)、2亿元的资产处置未按规定报批,有7家单位5000多万元的租金和股权收益未上缴省财政。
  (三)资产使用绩效不高。一是资产配置效率不高。跨地区、跨部门资产共享调剂使用缺乏有效调节机制,房产、土地、高值仪器设备等重大资产难以充分利用,重复配置和闲置浪费现象同时存在。一些办公用房因权属复杂、建筑安全等因素,统筹安排、调剂使用较为困难,2019年省级党政机关和事业单位出租出借房产87万平方米,闲置、待处置房产36万平方米,与此同时,当年又新增入账房产达78万平方米,资产统筹配置和使用效率不高。二是资产绩效评价的科学性和结果应用还较为薄弱。资产管理评价不够全面,评价指标体系有待完善,对国有资产支撑行政事业发展的功能性评价难以科学量化,相应奖惩问责机制尚未建立。
  (四)经营性国有资产集中统一监管还需攻坚。省级党政机关和事业单位所办企业集中统一监管改革中一些矛盾问题还比较突出。一是“僵尸企业”、空壳企业等清理注销较为困难。由于历史遗留问题较多,加之时间跨度较长,部分资产权属不清,企业财务数据、人员信息等已无从查证,有的还存在欠税滞纳金、债务难清等问题,实施注销关闭的难度比较大。二是有关政策尚不明确,涉改职工分流安置压力较大。机关事业单位所办企业数量多,层级、人员结构复杂,不少企业长期积累了诸多矛盾问题,在集中统一监管改革中脱钩划转企业的人员安置问题,目前仅明确了过渡期办法,最终划转双方如何在整体接受中做好人员安排事项尚不明确。三是高校所属企业改革进展较慢。高校所属企业体制改革采取“部分高校先行先试、其他高校分阶段有序推进”的方式,大部分还处于资产清查和改革方案制定阶段,总体进展较慢。2019年末,全省高校各级各类企业1124户,已完成清理的只有5家试点高校所办企业29户,仅占2.58%。
  四、几点建议
  行政事业性国有资产是行政事业单位履行职能,保障政权运转以及提供公共服务的物质基础,行政事业性国有资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分。要按照深化财政体制改革的总体部署,理顺行政事业单位国有资产管理体制,在巩固前期资产管理工作成果的基础上,研究建立加强和改进国有资产管理的长效机制。
  (一)切实提高思想认识。各部门单位要增强依法履行国有资产管理职责的思想自觉和行动自觉,增强做好国有资产管理工作的责任感和使命感。切实履行好国有资产管理的主体责任,认真对照查找国有资产管理中存在的问题和不足,抓好整改落实。建立健全内部控制机制,强化责任担当,抓好具体管理。加强组织领导,规范管理行为,进一步打造各司其职、上下联动、齐抓共管的行政事业性国有资产管理新格局。
  (二)大力夯实基础工作。一是进一步加强产权管理。全面开展资产清查工作,对存在的账账不符、账卡不符、账实不符等问题,组织全面整改。省级层面统筹推动解决土地、房产产权界定、补办产权证书等历史遗留问题。加紧做好公共基础设施等资产登记入账和管理工作,完善相关资产计量方法与核算体系,做好新旧会计制度衔接。二是进一步规范信息化管理。推进行政事业性国有资产从购置到报废的全过程动态信息管理,加强数据比对审核和统计分析功能,运用好资产统计分析结果。树立“全省一盘棋”思想,推动省本级和市县同步做好国资大数据平台建设工作,实现不同地区、不同部门之间资产管理信息系统与预决算管理等系统的互联互通,尽快实现国有资产管理系统与人大联网监督系统对接。
  (三)不断健全管理体制。一是压实管理责任。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占用使用”的管理体制,明确和落实各主管部门的监管主体责任。进一步健全行政事业性国有资产监管体系,加强事业发展顶层设计和区域统筹规划,逐步完善涵盖资产配置、使用、处置等各环节的管理办法。二是理顺监管体制。省财政厅要会同有关部门共同研究制定党政机关和事业单位国有资产管理的相关办法。在目前分级分类监管的基础上,财政部门要强化和落实综合管理职责,明晰和理顺与主管部门和行政事业单位的管理职责,协调好与机关事务管理等部门的职责分工,合力推进行政事业单位资产管理工作。
  (四)着力提升资产绩效。一是加大盘活存量资产。将闲置、长期低效运转及超标准配置的国有资产,通过集中拍卖、公开招租、统一调剂等方式盘活使用,提高资产利用效率。二是完善共享调剂机制。加大行政事业性资产统筹调剂力度,借鉴部分地区建立“公物仓”的有益经验,推进建立跨地区、跨部门共享共用和资产调剂机制,研究共用性强和具有共享需求的特定资产“清单”,最大限度发挥行政事业性国有资产效益。三是加强全周期监管。严格控制出租出借和对外投资,规范资产处置管理,及时据实处置长期积压的待报废资产,加强资产处置收入、出租出借收入和对外投资收益管理,规范收支行为,切实提高国有资产管理的有效性。
  (五)深化绩效评价工作。一是完善资产绩效评价指标体系。分类制定评价指标及权重,构建科学合理的行政事业性资产绩效考评体系。绩效指标的选择应全面科学,从多维度出发,包含资产管理各个环节的所有事项。二是加强绩效评价结果应用。以资产管理绩效评价指标为导向,推进国有资产管理考核评价,进一步扩大绩效评价结果应用,建立国有资产盘亏处置机制和赔偿问责机制,绩效评价结果逐步纳入领导干部考核体系,形成有效激励约束。三是推动资产绩效与预决算管理有机衔接。加强预算管理与资产管理的相互制约,将资产管理绩效评价结果作为依据,以存量控增量,严格审核新增资产配置预算。加强资产绩效管理对决算管理的支撑,将预算投入形成的行政事业性国有资产管理绩效情况作为决算的重要组成部分,反映财政资金使用效益。
  (六)推进经营性国有资产集中统一监管。一是统筹推动解决历史遗留问题。抓紧研究制定房产、土地等权属资产的清理划拨办法,省级层面建立企业破产处置协调机制,简化企业清算注销流程,畅通企业破产和清理关闭程序。二是稳妥做好改革后续工作。妥善处理好资产、人员、经费等问题,做好涉改人员分流转岗安置工作,维护企业有序经营和职工队伍稳定。三是加快集中统一监管改革步伐。加强政策宣传和业务指导,进一步加快高校所属企业、地矿地勘类企业改革进程,确保按照中央和省委省政府确定的时间节点按要求完成改革任务。
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