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关于推进旅游强省建设情况报告的审议意见
2020-12-31 15:14    来源:江苏人大网
关于推进旅游强省建设情况报告的审议意见
  11月25日下午,省十三届人大常委会第十九次会议听取了省政府《关于推进旅游强省建设情况的报告》,11月26日上午进行了分组审议。
  常委会组成人员认为,近年来全省上下围绕旅游强省建设目标,大力推动旅游业持续发展,特别是今年面对突发的新冠肺炎疫情,省政府及相关部门反应迅速、多措并举,积极帮扶文旅企业纾困复苏,取得了显著成效。大家对省政府的报告表示肯定,对教科文卫委的调研报告表示赞成,还就进一步推动我省旅游高质量发展提出了意见和建议。
  一要提高站位,把旅游强省建设放在更加重要的位置。要自觉把思想和行动统一到党的十九届五中全会精神上来。党的十九届五中全会指出,推动生活性服务业向高品质和多样化升级,加快发展旅游等服务业,加强公益性、基础性服务业供给,推动文化和旅游融合发展,建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区,打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区,发展红色旅游和乡村旅游。要认真贯彻习近平总书记对旅游业发展作出的一系列重要论述精神,特别是对江苏提出的“争当表率、争做示范、走在前列”的重要讲话指示精神,包括对江苏长江生态环境整治和大运河文化带建设的新要求,把推进旅游强省建设与提升我省长江生态环境和发展质态,绘就山水人城和谐相融新画卷、建设美丽江苏结合起来,与推进大运河文化遗产保护、生态环境保护、沿线名城名镇保护修复、文化旅游融合发展、运河航运转型提升统一起来。要切实加强旅游业发展的组织领导,学习借鉴兄弟省市的经验,主要领导亲自挂帅抓旅游发展工作,建立健全各级政府旅游发展领导小组,形成政府统筹与部门联动相结合的旅游业发展协调机制,加快建立健全旅游发展指标体系、统计口径和评估考核标准,将旅游强省建设成效纳入全省高质量发展的综合考评体系,真正把旅游业作为我省重点抓的重要产业之一,推动江苏旅游业发展有一个大的突破。
  二要系统谋划,科学制定“十四五”旅游发展专项规划。要做好我省旅游高质量发展的顶层设计,精心组织编制好“十四五”旅游业专项发展规划,不能用文旅融合发展规划来代替旅游发展专项规划,否则,既降低了文化的作用,又削弱了旅游业的地位。制定我省“十四五”旅游发展专项规划,要明确旅游发展布局、文旅融合、旅游产业、产品体系、旅游品牌、智慧旅游、旅游公共服务、旅游现代化治理,以及旅游发展目标、路径、保障措施等方面的重点内容,加强与经济社会发展、主体功能区建设、产业发展、城乡建设、土地利用、生态环保等各级各类规划之间的衔接协调,充分发挥旅游业带动经济社会发展的综合效应。要学习借鉴兄弟省份的经验,聘请全国乃至世界优秀专业团队参与专项规划编制,先策划、后规划,充分做好市场研究和可行性论证,着力在重大思路、重大工程、重大项目、重大机制、重大举措上有新提升,避免盲目建设大量同质化、低效益的旅游项目,防止“重建设、轻运营”而造成资源浪费和运营亏损,为我省高质量发展现代旅游业描绘新蓝图、谱写新篇章。
  三要深挖资源,全面提升“水韵江苏”旅游品牌影响力。要围绕“把江苏打造成为国内领先的旅游强省、国际著名的旅游目的地”总目标,真正叫响“水韵江苏”旅游品牌,使之得到全国乃至世界的高度认可。要深入挖掘江苏历史文化资源,全面开展全省历史文化、红色文化、时代文化、生态文化等文旅资源普查,启动文化基因解码和文化图谱整理工程,贴近、靠实、直接服务于旅游精品线路、精品项目建设,与全省各地塑造旅游特色衔接配套、相辅相成。要以“水韵江苏”品牌建设为统领,系统谋划沿江、沿河、沿湖、沿海的旅游业发展,着力解决省市县旅游品牌建设统合度不高、协同力不强的问题,实现“水韵江苏”品牌建设总体布局、精品线路、优先项目、文化标识等方面的内在统一,以“水韵江苏”品牌举纲带目、贯通全省,形成串珠成链、连线成带、相映生辉的新局面。在文化和生态旅游资源相对薄弱的地方,要善于“无中生有”“借题发挥”,学习借鉴“一个文旅地标项目激活一座城市”的旅游发展经验,以传世之心打造传世精品,创造出更多的新时代江苏旅游“新地标”。要加大“水韵江苏”旅游品牌宣传投入力度,全面提升推介和营销能力,鼓励各地和社会各界围绕“水韵江苏”开展旅游营销合作,通过举办全国性、国际性高端论坛和重大节庆、展会、赛事以及建设永久性会址等,更精准地搭建旅游宣传推广载体和渠道,利用传统媒介与新兴媒体联合推广,形成多平台、多渠道、多终端的旅游宣传推广格局。
  四要精准施策,切实解决旅游业发展中面临的实际问题。针对我省旅游业投资主体单一和市场主体小弱散的突出问题,要学习借鉴全国先进经验,研究制定优化国有旅游投资运营体制机制和吸引民营资本投资旅游业的政策措施,发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力,形成市场主导的投资内生增长机制。突出企业主体地位,建立以企业投入为主,以政府有效精准投资为辅的投资运营模式。建议根据文旅融合发展的新要求,明确省文化投资管理集团增加旅游投资和运营管理的职能。鼓励扶持中小型旅游企业发展壮大,鼓励支持互联网+旅游、乡村游、研学游、康养游、健身游等旅游新业态发展,鼓励探索城市剧院剧场、室外实景演出等多种模式,打造一批知名度高、吸引力强的旅游演艺产品。针对目前我省民宿业发展中遇到的消防办证难、无人主管等问题,要学习借鉴兄弟省份政府有关部门争相领办和扶持的经验,以改革创新的精神破解“卡壳”难题,研究出台引导规范民宿业健康发展的政策措施和政府规章。针对旅游建设用地难、交通建设配套不完善、急需人才缺乏等方面存在的问题,要抓紧补短板、强弱项,研究出台保障用地、集约用地的政策措施,加强旅游交通配套设施建设,完善旅游目的地公共服务基础设施,积极培育和引进旅游人才,加强我省旅游学科和智库建设,为政府科学决策提供智力支持。
  五要改革创新,提升旅游业现代治理体系和能力。要统筹解决好江河湖海的水利、航运、生态与旅游的关系问题,不能只强调长江、运河等水域的货运功能而忽略游览观光功能,不能只重视环太湖的制造业发展而没有给旅游发展留下应有的位置,不能只推进沿海化工、钢铁等产业大项目建设而有可能损害沿海生态保护和旅游发展。要抢抓“新基建”发展机遇,围绕文旅主要场景开展专用技术与装备的研发应用,加快文旅行业信息化、智能化发展。针对互联网时代在线旅游平台发展迅速等新情况,进一步加强线上线下行业服务和监管,不断提升人民群众对旅游的幸福感、获得感和安全感。要深化长三角一体化区域合作,开发一系列跨区域中短程旅游新线路,推出一批长三角旅游新产品,进一步提高长三角旅游年卡覆盖面和惠民便利度,推进长三角一体化旅游要素配置,联动开展市场监管,共建共享长三角旅游一体化示范区。要全面贯彻落实好国家和省大运河文化保护传承利用《规划纲要》、大运河国家文化公园《建设方案》和省人大常委会《关于促进大运河文化带建设的决定》,使江苏大运河文化带和文化公园成为“水韵江苏”最美最精彩的旅游地标,成为国内外运河旅游最佳目的地,成为旅游强省建设的高原和高峰。
 
关于我省推进旅游强省建设情况的调研报告
省人大常委会教科文卫委
  为配合做好省人大常委会听取和审议省政府关于推进旅游强省建设情况报告的相关工作,我委在许仲梓副主任带领下组织开展了专题调研。10月12日—16日,调研组赴常州市、泰州市、宿迁市,与政府有关部门、旅游企业进行座谈交流,实地调研各地开展旅游强省建设情况。11月2日,召开推进旅游强省建设情况汇报会,听取了省政府综合情况汇报以及省发展改革委、文化和旅游厅等10个部门的相关情况汇报。11月上中旬,还赴浙江省、福建省学习考察旅游业方面的先进经验。在此基础上,认真研究分析了推进旅游强省建设中取得的成绩和存在的问题,提出了推进我省旅游高质量发展的建议。现将调研情况报告如下:
  一、我省推进旅游强省建设的总体情况
  近年来,省委省政府认真贯彻中央关于加快发展旅游业的决策部署,深入推进旅游高质量发展,取得了显著成绩。
  一是加强宏观引导,旅游业规模持续壮大。2017年省委省政府召开全省旅游业发展大会,明确提出“要把江苏打造成国内领先的旅游强省、国际著名的旅游目的地”总目标,省政府印发了《关于推进旅游业供给侧结构性改革促进旅游投资和消费的意见》。省有关部门相继出台了《关于支持特色田园乡村建设试点工作的意见》、《江苏省生态旅游示范区技术规范》、《江苏省智慧旅游发展行动计划(2018—2020)》等系列文件。省人大常委会于2018年开展了《江苏省旅游条例》贯彻实施情况的执法检查、2019年通过了《关于促进大运河文化带建设的决定》。“十三五”期间,全省旅游业总收入年均增速超过12.2%,2016年成为全国第二个旅游业迈上万亿元台阶的省份,2019年旅游业总收入达到1.43万亿元。
  二是鼓励探索创新,不断开拓旅游发展新空间。2018年设立首只省文旅融合发展基金——大运河文化旅游发展基金,以20亿发展专项引导资金撬动200亿社会资本,重点支持大运河文化公园建设和文旅融合方面的重要项目,加快推进大运河国家文化公园江苏段和(中国)大运河博物馆建设,连续举办两届大运河文化旅游博览会。目前,全省有5A级旅游景区24家、国家级旅游度假区6家、国家级生态旅游示范区6家,数量均居全国第一,此外还有8个国家全域旅游示范区。全省13家博物馆成功创建国家4A级旅游景区,2019年全省博物馆年接待观众数超过1亿人次,位居全国第一。各地积极探索旅游发展路径,如无锡市、常州市、宿迁市、泰州市凭借“无中生有”、“借题发挥”的创新精神,先后推出了拈花湾风景区、环球恐龙休闲旅游区、洋河酒厂旅游区、泰州国家康养旅游示范基地等在全国有影响力的旅游项目。溧阳市打造的365公里“溧阳1号公路”,联结了溧阳主要景区景点、220多个乡村旅游点、62个美丽乡村和特色田园乡村,带动5.4万户农户“家门口”致富增收。据统计,2019年全省乡村旅游总收入突破1000亿元,带动就业42万多人。
  三是积极应对疫情,帮扶文旅企业纾困复苏。受新冠肺炎疫情影响,今年旅游行业遇到了前所未有的严峻挑战。省政府及相关部门积极为旅游企业纾困解难,迅速调剂安排1亿元资金专项扶持文旅企业发展,实施向旅行社暂退80%质保金的措施,全省近2000家旅行社获得暂退质保金4亿多元,推动全省旅游业迅速复苏。各地以夜间经济和休闲消费作为突破点,因地制宜制定提振旅游业的解决方案,如南京“风雅秦淮”、苏州“姑苏八点半”、常州“龙城夜未央”等赢得了游客和当地群众的好评。今年国庆中秋8天长假,全省接待游客总人数4663.07万人次,按可比口径恢复到去年同期的81.95%;实现旅游总收入512.55亿元,按可比口径恢复到去年同期的71.04%。
  四是注重市场治理,促进游客满意度逐步提升。加快旅游公共服务体系建设,全省新改建完工旅游厕所4000余座,推进全省旅游交通集散网络建设,健全完善游客集散咨询服务体系。省文化旅游部门深入实施“八大整治行动”,围绕治理欺客、宰客、黑车、黑导以及不合理低价游等社会热点问题,重点抓好旅游包车、火灾隐患、高风险旅游项目、文化旅游场所客流超载等专项行动,有效保障了游客合法权益。2019年全省同口径游客满意度指数为83.95分,比上年增加0.36分,促进了全省旅游环境和秩序持续优化。今年以来,共检查文化旅游场所近8.8万家次,没有发生一起较大及以上安全生产事故。
  二、存在的主要问题
  “十三五”期间,全省上下推进旅游强省建设取得了积极成效,但对标“把江苏打造成国内领先的旅游强省、国际著名的旅游目的地”总目标,我省旅游业发展中还存在着不少差距和薄弱环节:
  (一)统筹推进旅游强省建设的体制机制还不够完善。调研中发现,不同类型的旅游资源对应不同的主管部门,部门之间的工作目标、思路和步调不完全一致,难以形成合力。发展旅游业涉及领域多、关联部门多、统筹事项多,文旅部门“小马拉大车”,难以统筹协调。我省多年前各级普遍成立了旅游发展委员会,但领导层级不够高,有的长期不召开工作例会,不及时研究解决旅游业发展中面临的紧迫问题。省内外的一些先进经验值得借鉴,如南京、常州市政府主要领导“挂帅”推进全域旅游发展,浙江省由省长担任旅游发展领导小组组长,新疆由自治区主席担任旅游产业发展领导小组组长,福建省形成了党委统筹、政府负责,一把手亲自抓的领导体制和工作格局,定期听取旅游发展工作情况,统筹协调解决旅游发展中的重大问题。
  (二)旅游业投资主体单一和市场主体小弱散的问题较为突出。从调研情况看,我省旅游项目的投资主体多以政府平台和公共财政出资为主,民营资本投资的文旅项目数量偏少,且有的文旅项目在建设过程中成了变相的房地产项目,民营资本参与旅游业的活跃度远不及兄弟省份。2016年浙江旅游项目总投资达11775亿元,实际完成投资1444亿元,其中民营资本完成投资754亿元,占全省实际完成投资的52%。浙江打造出了一批本土的开元、宋城、横店、中景等诸多著名旅游民企品牌。截至今年10月底,福建省入库文旅项目1737个,总投资1.35万亿,其中13个文旅融合示范项目列入国家文旅融合典型案例,52个文旅项目列入全国优选文旅项目。福建省4A级以下旅游景区大多为民营,民营资本投资比重超过国有资本投资。我省国有为主的旅游业也存在两个突出问题:一是目前尚无真正意义上的综合性省属旅游集团。据了解,国内超过一半以上的省份,如上海、浙江、山东、北京、陕西等都已成立省属旅游集团或文旅集团。2019年陕西旅游集团实现营业收入70亿元,利润总额3.37亿元,《长恨歌》实景演出已成为国内实景演出中平均票价、上座率及投资回报率最高的产品之一,仅去年上半年《长恨歌》就接待游客超30万。二是政府主导的旅游景区运营管理机制跟不上市场需求变化,难以适应旅游市场竞争,需要较长时间才能实现投资与回报的平衡。如常州的东方盐湖城截止目前总投入约30亿,“道天下”景区分三期建设,预计收回成本要30至50年。盐城大纵湖东晋水城景区项目投入21亿元,2018年营业收入为1.05亿元,2019年营业收入为1.23亿元,预计收回成本要20至30年。此外,我省尽管有金陵饭店、同程旅游、途牛旅游、天目湖旅游、灵山文化旅游等旅游知名企业,但与浙江、上海、广东、福建等兄弟省市相比,缺乏一批规模化、品牌化大型旅游企业。如作为国内知名在线旅游企业的我省途牛旅游,与上海的携程旅行在营业收入、利润、市场占比有较大差距,2019年度携程营收达357亿元,约是途牛23亿元的15倍,携程净利润赚70亿元,途牛亏7亿元,携程占全国在线旅游行业市场比重为43.35%,途牛仅占3.75%。
  (三)文化旅游资源挖掘和利用不够深入。调研发现,有的地方红色旅游多以展览为主,传统曲艺、手工等非遗文化缺乏常态化互动载体,优秀文化剧目缺少与旅游市场有效对接途径,水乡古镇旅游长期存在同质化、过度商业化现象,游客喜爱的文化旅游体验项目不够丰富。特别是缺少“白天观景、晚上看戏”等对游客具有吸引力、能够留住游客过夜的旅游演艺产品。现在全国著名景区有印象刘三姐、印象西湖、宋城千古情、又见平遥、又见敦煌、梦回大唐、文成公主大型露天实景剧等一大批知名度高、吸引力强的旅游演艺产品,而我省只有大丰的《只有爱》等少数旅游演艺产品。浙江省发掘唐诗资源,在全省打造了钱塘江诗路、浙东唐诗之路、大运河诗路、瓯江山水诗路等四条旅游精品线路,编制了“诗路黄金旅游带”三年行动计划,启动了文化基因解码工程,把文化资源转化为旅游资源,增创了浙江文旅融合的新优势,福建省着力将八闽文化基因图谱理清楚、标志性文化树起来等经验,值得学习借鉴。
  (四)“水韵江苏”旅游品牌建设还不够有力有效。与浙江的“诗画浙江”、福建的“清新福建”、山东的“好客山东”、云南的“七彩云南”、贵州的“多彩贵州”、山西的“晋善晋美”等旅游品牌相比,“水韵江苏”的旅游品牌形象还不够突出,在国内外还没有真正叫响。“水韵江苏”品牌的全省统合度不够,各地旅游品牌、精品线路、项目定位、文化标识与“水韵江苏”旅游品牌未能内在有机结合,省内协同问题尚未真正解决,“水韵江苏”旅游目的地形象尚未得到全国乃至国际性的高度认可。旅游客源仍以江浙沪等周边为主,中远程市场以及境外客源占比较低。从2013年国家旅游局调整入境旅游统计口径以来,江苏入境旅游人数增速缓慢,2019年还同比下降了0.3%。苏中、苏北不少城市往往作为华东旅游线路的支线,在串点排线中作为过境城市,一日游比例较高。如何将全省各地旅游资源在“水韵江苏”品牌的引领下“串珠成链”,把“流量”变为“留量”,把更多的“打卡者”变为“消费者”,仍然是我省旅游发展亟需破解的难题。旅游品牌推广的理念、思路、投入等方面也需要进一步提升。福建省自2013年起每年在央视投入1.2亿元推广“清新福建”,还搭建了海上丝绸之路(福州)国际旅游节、海峡两岸(厦门)文化产业博览交易会、世界妈祖文化论坛永久性会址等三大平台,并面向国外境外游客常态化开展创意营销,邀请国内外媒体采访“一条路”“一杯茶”“一座楼”。
  (五)旅游业发展环境还需要大力改善。旅游企业融资渠道较为单一,可抵押资产少,获取专项资金扶持的渠道有限,普遍存在着融资难、融资贵的问题。新冠肺炎疫情发生后,除少数旅游集团拥有较好的资本储备和银行授信外,大多数中小微型旅游企业的现金流捉襟见肘。文旅专业人才短缺。各地普遍反映,文化创意、项目运作、管理运营等高端人才稀缺,人才的培育、引进和保障机制不够完善,很难招到旅游业领军型人才和项目职业经理人。苏中、苏北地区旅游专业人才队伍普遍规模较小,如宿迁全市专业从事导游工作的不足400人,只有1名高级导游、34名中级导游,很大程度上制约了当地旅游产业的快速发展。公共服务体系内涵建设亟待提升。我省旅游交通建设对全域旅游发展的保障还不够。旅游目的地在公共服务配套和人文关怀等方面,与国际性旅游目的地目标相比有较大差距。此外,作为前景广阔的民宿旅游,浙江省政府各部门争相领办和扶持,许多创新经验值得学习借鉴。
  三、几点建议
  一要提高站位,真正把旅游业作为我省重点抓的重要产业之一。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对旅游工作高度重视,习近平总书记对旅游业发展作出了一系列重要论述,为做好旅游工作提供了根本遵循。近期,习近平总书记在江苏视察时提出江苏要“着力在改革创新、推动高质量发展上争当表率,在服务全国构建新发展格局上争做示范,在率先实现社会主义现代化上走在前列”,同样对我省旅游业发展具有重要指导意义。要切实提高政治站位,深刻认识旅游业在我省经济社会和文化高质量发展中的重要地位,对助力构建新发展格局上的重要作用。要把高水平融合,高质量发展,与建设美丽江苏紧密结合,扎实做好旅游强省建设这篇大文章。围绕打造国内领先的旅游强省、国际著名的旅游目的地的总目标,把旅游业作为各级党委政府今后重点抓的重要产业之一,推动江苏旅游业发展有一个大的突破。
  二要注重规划引领,切实加强旅游业发展的组织领导。要做好我省旅游高质量发展的顶层设计,精心组织编制好“十四五”旅游业专项发展规划,加强与经济社会发展、主体功能区建设、产业发展、城乡建设、土地利用、生态环保等各级各类规划之间的衔接协调,以“水韵江苏”品牌建设为统领,实现总体布局、精品线路、优先项目、文化标识等方面的内在统一。要深入贯彻习近平总书记关于大运河文化保护传承利用重要指示批示精神,把大运河文化遗产保护同生态环境保护提升、沿线名城名镇保护修复、文化旅游融合发展、运河航运转型提升等统一起来,全面落实国家和省大运河文化保护传承利用《规划纲要》和省人大常委会《关于促进大运河文化带建设的决定》,努力开创运河沿线文化热、旅游火、百姓富、生态美的新局面。要全面加强组织领导,建议借鉴兄弟省份的经验,成立旅游业发展领导小组,由政府主要领导亲自挂帅,进一步建立健全旅游业发展的体制机制。各有关部门要围绕建设旅游强省的战略定位和目标任务,重点解决好旅游建设用地、交通建设、旅游投融资、人才培养等方面存在的问题,全力支持重大项目建设,着力培育和引进急需人才。福建省积极借助外力,聘请上海社科院团队参与“十四五”旅游专项规划编制,聚焦重大项目、重大思路、重大工程、重大举措的做法值得借鉴。
  三要拓宽投资渠道,支持各类旅游业做优做强。要学习借鉴省外先进经验,研究制定优化国有旅游投资运营的体制机制和吸引民营资本投资旅游业的政策措施。建议组建综合性省属旅游集团,对全省旅游企业起到龙头示范作用。要鼓励和扶持中小型旅游企业发展壮大,鼓励和扶持互联网+旅游、乡村游、研学游、康养游、健身游等旅游新业态发展,出台引导和规范民宿业健康发展的政策措施。
  四要主动改革创新,提升旅游业现代治理体系和能力。要建立健全旅游业应对疫情等突发性公共事件的应急体系,抓紧补上短板弱项。要建立完善统一的旅游发展指标体系、统计口径和评估考核标准,将旅游强省建设成效纳入全省高质量发展的综合考评体系。要加强旅游学科和智库建设,为政府科学决策提供智力支持。要下更大的力气挖掘文化旅游资源,推动我省优秀传统文化创造性转化、创新性发展,突出地方特色,打造一批知名度高、吸引力强的旅游演艺产品。要抢抓“新基建”发展机遇,大力发展智慧旅游,加快培育优质数字旅游产品和科技旅游产品,健全完善智慧旅游公共服务平台,促进旅游电子商务发展。针对互联网时代在线旅游平台发展迅速等新情况,要进一步加强线上线下行业监管,全面提高市场监管水平,不断提高人民群众对旅游的幸福感、获得感和安全感。
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