关于《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》审查意见的报告
关于《江苏省食品小作坊和
食品摊贩管理条例（草案）》审查意见的报告
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省人大常委会教科文卫委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，我委对省政府提请省人大常委会审议的《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：
民以食为天，食以安为先。食品安全问题一直是关系千千万万人民群众身体健康和生命安全的重大问题，近年来成为全社会关注的热点和焦点。党中央国务院高度重视食品安全问题，党的十八届三中、四中全会都对食品安全工作作出重大决策部署。习近平总书记强调，“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”；李克强总理提出，“要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”。新修订的食品安全法第三十六条明确要求，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。省人大常委会对这项工作非常重视，将食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例列入《省人大常委会2013～2017年立法规划》，并确定为2015年正式立法项目。根据省人大常委会主任会议的要求，教科文卫委员会提前介入，会同政府有关部门开展调研。今年8月，省人大常委会许仲梓副主任带队，专门赴山西、河南等地，学习兄弟省市关于食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的立法经验。我委又先后到徐州、扬州、南京等地进行立法调研，广泛听取当地政府及其食药监、卫生、城管、工商、商务等有关部门和乡镇人民政府、街道办事处以及部分食品生产加工小作坊、食品摊贩业主的意见。并根据先期的调研情况，会同省食品药品监管局，对该条例征求意见稿的相关内容作了两次修改完善。
一、制定该条例的必要性
食品安全是关系民生和经济发展、社会稳定的大事。为加强食品安全管理，保障公众身体健康和生命安全，全国人大常委会于2015年4月修订了《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全管理体制、风险监测评估、生产经营和检验等重大事项作出了进一步规范，修订后的食品安全法自今年10月1日起施行。由于全国各地经济社会发展状况、地理、气候及饮食传统的不同，食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全监督问题具有地域性、多样性和分散性的特点，国家难以对其监管职责和措施作出详细、具体的统一规定，新修订的食品安全法第三十六条明确授权省级人大常委会根据本地实际制定食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法。江苏作为人口大省，传统食品和民间小吃种类繁多，食品生产加工小作坊和食品摊贩在我省各地也为数众多。近年来，省委、省政府高度重视食品安全，我省的食品安全监管工作得到明显加强和改善，但也应该看到仍存在着管理体制不顺、部门职责不明、管理手段和措施不足等问题。相比较而言，食品生产加工小作坊和食品摊贩数量多、规模小、分布广、条件差，生产经营活动存在着季节性、流动性和隐蔽性强等特点。一方面，由于地方性法规尚未出台，政府相关部门职责不清，对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管相对薄弱，致使制假售假、滥用食品添加剂、制售劣质食品等现象时有发生，在一定程度上影响了食品安全，危及人民群众身体健康。另一方面，食品生产加工小作坊和食品摊贩的存在，对扩大就业、方便群众生活、保护传统食品、发展地方经济又起着积极的作用。因此，制定地方性法规，进一步鼓励和支持食品生产加工小作坊和食品摊贩健康发展，提高食品安全和质量，对于保障民生、扩大就业、传承地方优秀饮食文化、推进第三产业的发展，促进社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。省人民政府提请审议的《条例（草案）》适应了当前食品安全形势的需要，《条例（草案）》的内容比较切合实际。我们认为，在作出进一步修改和完善后，该《条例（草案）》应是可行的。
二、条例制定应注意处理好几个关系
据有关部门不完全统计，我省目前有食品生产加工小作坊3.5万余家，从业人员8.7万余人，各类食品摊贩点近5万个，从业人员9.2万余人。如此数量众多、分布广泛的食品生产加工小作坊和食品摊贩，其大部分生产经营条件还比较简单，从业人员素质整体也不高，生产经营保障和质量控制能力也不强，业态影响因素更是错综复杂。针对食品生产加工小作坊和食品摊贩这些现实特点，我们感到，在条例制定时要注意处理好以下几个关系：一是要处理好加强食品安全监管与服务广大群众的关系。加强食品安全监管的根本目的是为了广大群众的利益，让大家吃上安全的食品，更方便地买到喜欢的食品。因此，在监管的过程中，既要注意做好集中统一的营业区划，又要因地制宜地让一些适合分散经营的小作坊和摊贩自主、安全、规范地经营，不能为了便于监管而影响群众的方便，也不能因为只顾方便，而丢掉安全。二是要处理好规范管理与促进就业的关系。中央提出了“大众创业、万众创新”的要求，广大群众的就业是迈向小康生活的基础，有时一个摊位就解决了一家人的生活来源。因此，对食品安全既要规范、从严管理，又要在此前提下充分考虑到有利于促进老百姓就业，使食品安全的利民大事真正利民。三是要处理好统一标准和分类要求的关系。食品安全问题面广量大，地域性、分散性、专业性特点很强，条款设计必须实事求是，既有统一的基础性标准，又要根据不同地区、不同门类、不同作业特点作出适当的分类要求，这样才能真正使条例的相关规定便于执行，落到实处。四是要处理好食品安全管理中的正面要求和负面清单的关系。条例的有些内容可以采取正面要求的原则提法，使公民得以遵循；有些内容则可以采用负面清单的方式作出明确规定，使大家对食品安全的要求一目了然，知晓进退。
三、《条例（草案）》中的几个具体问题
1、关于条例的名称。《条例（草案）》把“食品生产加工小作坊和食品摊贩”简称为“食品小作坊和食品摊贩”不够准确，如确需简化也应简称为“食品小作坊和摊贩”。同时，从《条例（草案）》名称来理解，该条例应是对食品生产加工小作坊和食品摊贩的综合管理，既包括小作坊和摊贩的食品安全，也包括小作坊和摊贩的生产经营、环境卫生等方面，但《条例（草案）》内容仅规范了食品安全问题。因此，建议对条例名称和内容进行相应的修改，以使条例名实相符。
2、关于食品生产加工小作坊和食品摊贩的定义。《条例（草案）》第二条第二款中关于食品生产加工小作坊的定义不够严谨，且说明“生产加工规模小、从业人员较少、生产条件简单，从事散装或者简易包装”等相关特点的内容比较模糊，难以界定。第二条第三款中对食品摊贩的定义不够准确。建议对此作修改，以更加具体化、可操作。
3、关于食品生产加工小作坊的登记管理。食品生产加工小作坊因生产规模、从业人员以及所生产食品的销售区域方面的特点，决定了其生产经营地址大多在城市居民区、城郊结合部、农村居民点等地方。这些地方的生产经营环境如何，哪些地方可以设立小作坊，乡镇人民政府和街道办事处远比处在县（市、区）食品药品监管部门更为熟悉了解，如果已登记的小作坊出现违法行为，也需要乡镇政府和街道办较好地配合政府相关部门执法。因此，在条例（草案）第十一条中，建议主管部门在进行小作坊登记时，应事先征询申请人提出的生产经营地址所在的乡镇人民政府或者街道办事处的意见，而不是登记发证之后的情况通报。
4、关于政府的职责。政府及相关部门对食品生产加工小作坊和摊贩加强监督管理是十分必要的，但在加强监督管的同时要做好服务，还要进行政策引导和扶持。食品生产加工小作坊和食品摊贩与人民群众日常生活息息相关，是解决城乡就业的重要途径，也是传承地方传统饮食文化的重要载体。许多食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营的食品历久不衰，成为“乡愁”的重要载体和印记，除了购买方便、价格便宜外，主要是富有传统特色。因此，在法规条文上，要明确政府加大投入和扶持力度，帮助其改善生产经营条件，鼓励创新创造，激发市场活力。建议将《条例（草案）》第四章改为“监督管理与扶持”，并在此章中相应增加政府对小作坊和摊贩的扶持措施的条款。如为鼓励和扶持食品生产加工小作坊和摊贩改善生产经营条件，提升工艺技术，提高食品质量，地方各级人民政府应当对小作坊和摊贩生产经营应当进行政策奖励、资金资助、场地租金减免、税收优惠、从业人员免费培训等，要科学合理建设、改造适宜食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营的集中场所、街区，建设完善相应的基础设施和配套设施，等等。
5、关于小作坊食品包装的标记。《条例（草案）》第十八条规定，食品生产加工小作坊生产加工的简易包装食品，应当标记“小作坊食品”字样。在调研中，业主们普遍表示反对。我们认为，对小作坊生产的食品包装作出具体要求是必要的，本条规定要求已经比较全面，不一定非要打上“小作坊食品”字样，比如打上“传统工艺，手工制作”等也未尝不可，既标明了生产的情况，又弘扬了传统工艺，防止简单标记，造成条例对小作坊食品有歧视和打压的误解，从而有利于生产传统食品小作坊的生存和发展。
6、关于食品摊贩经营区域和时段的划定和调整。在广大城乡，许多食品摊贩经营区域和时段的出现，有一个历史的形成和发展过程。政府在划定或者调整时，首先要考虑的是为民原则。因此，建议将《条例（草案）》第二十二条改为：“县级人民政府和乡镇人民政府、街道办事处应当根据群众意愿、尊重历史传统，按照方便群众、合理布局的原则，进行食品摊贩经营区域和时段的划定和调整。”
7、关于食品抽查频次和检测费用。《条例（草案）》第三十一条只规定了食品药品监管部门有权对食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营的食品进行抽检，没有规定对同一作坊或摊贩抽查的频次和样品检测的费用承担。从以往情况来看，有的地方检测费用由食品生产加工小作坊和食品摊贩来承担，不仅加重了食品生产加工小作坊和食品摊贩的经济负担，也容易导致执法中的腐败。因此，建议该条款中应当明确政府相关部门抽查的频次以及检测费用由政府承担。
8、关于监管信息化建设。面对面广量大的食品生产加工小作坊和食品摊贩，政府相关部门即便投入再多的人力物力财力也难以监管。因此，要坚持部门监管和社会共治相结合，转变执法理念，充分运用现代信息技术成果和大数据发展的理念，通过信息公开，让广大消费者用脚投票，择优汰劣，借助市场的力量强化食品安全监管。建议对《条例（草案）》第三十六条进行修改，明确地方人民政府要运用现代信息技术手段，整合对小作坊和摊贩的信息，建立一个统一食品质量安全信息库，通过适当的平台向社会公开，让公众知晓，由市场选择。
此外，《条例（草案）》中还有一些文字表述，需进一步斟酌、修改。
以上报告，请予审议。