摘要：

　　诚实守信是中华民族的传统美德，是社会主义核心价值观的基本要求，是社会有序和谐的重要基石，也是社会主义市场经济健康发展重要基础，尽管我国社会信用体系建设取得了重要进展，但社会诚信意识缺乏、政策落实不到位、机制保障不完善等问题仍比较突出，已成为制约经济社会高质量发展和人民追求美好生活的重要因素。为此，建议加快信用立法，推进诚信建设。

　　案由：

　　“人以诚立身、国以诚立心”，诚实守信是中华民族的传统美德，是社会主义核心价值观的基本要求，是社会有序和谐的重要基石，也是社会主义市场经济健康发展重要基础，加快推进信用立法，把社会主义核心价值观融入法治建设，运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，完善社会信用体系，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　一、党中央、国务院高度重视信用体系建设

　　党的十八大以来，党中央高度重视社会诚信体系建设。

　　一是从治国理政高度全面部署信用体系建设。党的十八大将诚信作为社会主义核心价值观的重要内容，明确提出了“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的要求。党的十八届三中、四中、五中、六中全会连续对社会信用体系建设作出了重要部署。党的十九大从多方面强调诚信、公信力和信用建设的重要性，明确要求推进诚信建设制度化。习近平总书记高度重视社会诚信建设，指出：“要把道德要求贯彻到法治建设中”，“运用法治手段解决道德领域突出问题”，“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信”。

　　2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》。国家“十三五”规划纲要也专章阐述“加快完善社会信用体系”。国务院还专门出台《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。2018年，“诚信”作为社会主义核心价值观的重要内容之一被写入宪法，从更高层面成为国家意志和社会共识，体现了依法治国和以德治国的有机结合。2018年5月，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。

　　二是从政策制度层面逐步构建信用体系框架。国家通过统一社会信用代码制度、“三证合一”、全国信用信息共享平台、“信用中国”网站等措施打通信息壁垒，初步构建全国信息资源共享体系。特别是全国信用信息共享平台以及“信用中国”网站，联通44个部门、33个省区市，建成以来累计归集各类信用信息超过300亿条，实现跨部门、跨地区、跨层级的信息交换、公示和共享。以信用为核心的治理机制在一些行业领域和区域形成，已有60多个国家部门签署了50个以上的信用联合奖惩合作备忘录，信用黑红名单制度、守信联合激励和失信联合惩戒机制逐步建立，信用专项治理、分类监管、协同监管效果初显。国家发改委公开信息显示，截至2018年11月底全国法院累计发布失信被执行人名单1258万例，累计限制购买机票1644万人次，限制购买动车高铁票538万人次，有339万失信被执行人主动履行义务。社会信用建设获得感明显增强，以“信易+”为代表的信用惠民措施取得积极成效。征信行业规模日益扩大，根据“宜人智库”分析报告，2016年中国实际个人征信市场规模为134.2亿，2020年有望达到341.5亿元，潜在市场高达4000亿元。

　　三是明确了把社会主义核心价值观融入法治建设的要求。习近平总书记指出，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，使社会主义法治成为良法善治。习近平总书记重要讲话，为加快信用立法提供了根本遵循。中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》也明确要求，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。加快信用立法，就是要促进“诚信”这个核心价值观由“软性要求”向“硬性规范”转变，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是推进核心价值体系建设的重要举措，是实现社会治理能力和治理体系现代化的重要途径。

　　二、我国信用体系建设依然存在不足

　　尽管我国社会信用体系建设取得了重要进展，但是社会诚信缺失和信用交易风险问题仍比较突出，已成为制约经济社会高质量发展和人民追求美好生活的重要因素。

　　一是社会诚信意识缺乏。当前，随着社会主义市场经济的深入发展和对外开放的不断扩大，社会经济结构、文化形态、价值观念等发生深刻的变化，“诚信”等传统价值观念出现缺失和缺位等现象。社会诚信意识和信用基础较为薄弱，诚信缺失状况难以在短时间内根本扭转。商业欺诈、电信诈骗、制假售假、偷逃骗税等现象屡禁不止；起着恶劣的负面影响，甚至成为一些违法犯罪的温床；过去一年来诸如高铁飞机霸座、假疫苗过期疫苗、明星学术剽窃学历造假等事件，不断挑战着人们的道德底线，伤害了人民群众对于社会和谐有序、食品药品安全、教育医疗公平等基本权利的信念和追求。

　　二是政策落实不到位。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出到2020年基本建立社会信用基础性法律法规和标准体系。检视其落实情况，总体评价并不如预想，社会信用体系建设各方面进展很不平衡。商务诚信、社会诚信、政务诚信、司法公信等各个重点领域的建设都有待加强，守信联合激励和失信联合惩戒政策落实尚未完全到位，守信激励不足，失信成本偏低，覆盖领域有限，与各项经济社会治理工作尚未有机融合。

　　三是机制保障不完善。目前社会信用建设中实践探索快于理论研究、平台建设快于制度建设。由于缺乏刚性制度保障，标本兼治的力度不够，诚信管理失之于松、失之于宽，失信成本总体偏低。据央视新闻披露数据，我国目前年签订合同40多亿份，但履约率仅50%左右，每年因诚信缺失造成的经济损失超6000亿。

　　案据：

　　目前，存在的多数信用问题与立法尤其是国家层面的立法滞后有密切关系。信用建设只有纳入法治化轨道加以规制、引导、保障，才能行稳致远。

　　一、加强信用立法是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的客观需要

　　实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。加快推进信用立法、完善信用法律法规体系作为信用体系建设的基础工程，有助于构建信用体系建设领域的基本规则，规范和引领社会信用体系建设，有助于推进政府职能和“放管服”改革，是贯彻落实党的十八届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　促进社会主义核心价值观融入法治建设的内在要求。习近平总书记说：“德润人心，法安天下”。诚信不仅是道德问题，也是法律问题，信用需要德治教化，也需要法治保障。推进信用立法是促进社会主义核心价值观融入法治建设的内在要求，应当将信用纳入法治化轨道，全面鼓励守信、惩治失信，通过设定相应的权利义务，把法律的规范性和引领性结合起来，使其转化为具有权威性、引导性、激励性、约束性的刚性规定。

　　保障和促进经济持续健康发展的迫切需求。习近平总书记在2019年2月25日中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，改革开放越深入越要强调法治，法治是最好的营商环境，要加强社会信用体系建设。社会信用是经济繁荣的基本前提，市场经济本质上是信用经济。良好的信用有助于提高经济效率，降低社会风险，激发市场活力，增强政府、国家、企业的竞争软实力。推进社会信用立法就是要以刚性制度确保以信用为核心的新型市场监管体制顺利建成、有效实施。

　　二、加强信用立法是成熟市场经济国家的普遍做法

　　建立健全信用法律体系是世界发展主流，成熟的市场经济国家普遍注重通过立法规范保障信用建设。美国先后制定出台17部与信用有关的法律，以《公平信用报告法》《公平及准确信用交易法》为代表，形成完备的国家立法体系。在法律支持下，美国信用服务机构提供有偿信用调查报告，让失信记录能在社会传播，把失信者对交易对方的失信转化为对整个社会的失信。欧盟2016年出台《通用数据保护条例》（GDPR），较为严格地覆盖所有领域的数据采集和交易、共享、传播活动，以“管得宽”“分得细”和“罚得严”著称。其内部成员国德国于1970年颁布了世界上最早的《个人信息保护法》，涉及信用的条款还体现在民法、商法、信贷法中。德国的公共信用信息系统是诚信体系的重要组成，第三方公司出具的资信调查与评估记录在租房、信用卡申领、求职等时是审核的重要参考依据。亚洲国家中，日本现有《行政信息公开法》《贷款业规制法》《信用信息服务机构的个人信用信息保护方针》等法律，既明确政府收集的信息全面向社会公开，也约束征信机构获取个人信息的范围和边界，解决信息公开带来的保护企业机密、个人隐私等问题。

　　对比发达国家，我国目前缺少一部综合性基础性的信用法律，相关规定零星散见于民法总则、合同法、网络安全法、刑法等法律中；行政法规层面只有针对单个领域的《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等；地方立法只有上海、浙江、宿迁等7个省、市出台了信用地方性法规。总体存在不系统、层级低、制度供给严重不足的问题，表现出滞后于实践、调控能力不足、信用保障机制不充分、信用奖惩机制不完善等缺陷。

　　方案：

　　国务院以及各部委几十项政策推行积累了足够的理论基础和实践经验，社会期待和群众呼声比较强烈，互联网大数据的快速发展也为信用体系建设提供了契机。应该说立法所需的软件、硬件支撑条件初步具备。目前社会信用法律已经列入全国人大常委会立法规划第三类项目，要推动我国社会信用体系建设更上一层楼，避免少走弯路，迫切需要加快信用立法进程。建议对接《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的目标节点要求，尽早出台基础性的信用法律。

　　建议国家立法进行顶层设计重点关注几方面问题。一是信用的认定、范围，以及标准。科学界定社会信用的概念，合理划分失信程度，建立失信行为分类管理机制、“红黑名单”的认定及退出机制、失信行为处罚措施公开机制等。二是信用归集、管理、运用中的权利义务、权力责任。信息治理系统的有效运行依赖于各部门、各领域、各区域的联合协作和信息共享，立法中需要明确规定相关主体的权利和义务，着力破解信息壁垒和信息孤岛现象。三是承担信用责任的方式及其性质。信用责任虽然具有补充性质，但联动惩戒对信用主体的权利义务限制往往比行政责任、民事责任更为严重。比如限制进入相关市场、行业，限制相关任职资格，限制享受公共政策，限制获得相关荣誉称号等，因此需要分级分类作出妥善规定。四是对公民法人和非法人组织个人隐私、商业秘密等的保护。平衡把握信用主体信用信息的利用和保护，保障社会信用信息流动各环节的安全，赋予信用主体相关知情权、异议权、修复权等。五是依法完善守信联合激励和失信联合惩戒机制。目前守信联合激励和失信联合惩戒机制的法理基础和运行保障都缺乏相应的法律规定，相关规定尚停留在指导意见层面。鉴于激励和惩戒都将对信用主体的基本权益造成重大影响，因此建议加强其机制运行的法理基础，并严格规范相关措施的实施。

　　此外，建议加强对地方立法的指导，鼓励地方先行先试。2017年，南京、杭州等12个城市被确立为首批社会信用体系建设示范城市，长三角信用体系示范区建设也迈出重要步伐加快落实，信用立法在地方的实践探索不断创新积累。应当鼓励地方立足落实国家各项政策规定开展实施性立法，做出衔接性安排，并在体制机制上进行创新探索，为国家立法积累经验。希望国家对地方立法提供理论、政策和技术等方面的指导和支撑。