关于《江苏省制定和批准地方性法规条例
修正案（草案）》的说明
——2016年1月24日在省十二届人民代表大会第四次会议上
江苏省人大常委会
各位代表：
现就省人大常委会提请本次大会审议的《江苏省制定和批准地方性法规条例修正案（草案）》作如下说明。
一、修改的必要性和指导思想
2001年2月17日，省九届人大四次会议通过了《江苏省制定和批准地方性法规条例》（以下简称条例），自2001年3月1日起施行。条例依据宪法、地方组织法和立法法，结合本省实际，对省人大及其常委会制定、修改、废止地方性法规以及省人大常委会批准较大的市地方性法规等立法活动作出具体规定。条例施行十多年来，对规范和保障我省地方立法工作，不断提高地方立法质量，推进依法治省进程，发挥了重要作用。实践证明，条例确立的立法程序、工作机制等总体是符合省情、行之有效的。
随着经济社会的持续发展和各项改革的不断深化，我省的立法工作积累了一些新做法、新经验，面临一些需要研究解决的新情况、新问题，人民群众对加强和改进立法工作也有新期盼。党的十八大以来，中央和省委高度重视法治建设，特别是党的十八届三中、四中全会以及省委十二届八次全会，对加强和改进立法工作提出了许多新任务、新要求。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过了关于修改立法法的决定，在立法体制、工作机制和立法程序等方面对立法法作出了许多重大修改，确立了依法赋予设区的市地方立法权的新体制，规定了充分发挥人大在立法中主导作用的新制度，明确了进一步深入推进科学立法、民主立法的新举措。为了贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会以及省委十二届八次全会精神，适应立法工作的新形势、新任务、新要求，保障修改后的立法法在我省全面贯彻实施，切实提高立法质量，更好地发挥立法的引领推动作用，及时对条例进行修改是十分必要的。
修改条例的指导思想是，贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会以及省委十二届八次、十一次全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，全面推进依法治省，为推进“两个率先”，建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏提供坚实的法治保障。
在修改条例工作中，注意把握了以下几点：一是认真贯彻落实党中央和省委决策部署。中央和省委关于全面深化改革、全面依法治国的决策部署中，凡是涉及地方立法体制机制、工作程序的举措和要求，都通过修改条例予以落实。通过修改条例，完善立法机制和程序，做到立法决策和改革决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，改革和法治同步推进。二是重点围绕提高立法质量完善制度。认真总结多年来我省在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改条例提炼出来、固定下来。针对立法工作中存在的一些问题，规定改进和完善立法工作的制度、措施。通过完善立法机制和程序，努力使地方立法准确体现党的主张和人民意愿，符合经济社会发展规律，能够有效解决实际问题。三是按照积极稳妥原则确定修改内容。这一次修改条例是部分修改，不是全面修改。确定修改内容既要体现改革发展要求，又要考虑法规的稳定性。对认识比较一致、条件成熟的，予以修改、完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对可改可不改的，暂不修改；对属于具体工作制度和立法技术层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。
二、修改条例的工作过程
2015年3月，省人大常委会主任会议决定将修改《江苏省制定和批准地方性法规条例》增加列入2015年立法计划，经省人大常委会审议后提请省人代会审议通过。根据主任会议要求，省人大常委会法制工作委员会在广泛征求意见、深入研究论证的基础上，拟订了修正案草案建议稿。2015年9月，省十二届人大常委会第十八次会议对主任会议决定提请的修正案草案进行了审议。
省人大常委会在审议修改修正案草案过程中，以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神以及省委十二届八次、十一次全会精神为指导，从江苏具体情况和实际需要出发，注重贯彻落实修改后立法法的规定要求，注重归纳提炼总结实践中的有效措施和成功经验，注重借鉴吸收兄弟省市的立法成果。紧紧围绕提高地方立法质量，按照科学立法、民主立法的要求，科学论证、广纳民意，开展了更为广泛、更为扎实、更为细致的研究、论证、修改工作。通过分别召开省人大各专门委员会、常委会各工作机构、省政府法制办、省法院、省检察院、省水利厅、省妇联等单位，有关省人大代表、立法咨询专家，13个设区的市人大法制委、常委会法工委参加的征求意见座谈会，对规范内容进行充分、深入、细致的论证，确保规范内容科学合理、切实可行。通过在江苏人大网、《新华日报》、《江苏法制报》等媒体上全文公布修正案草案，在更广的范围内吸收社会公众参与条例制定过程，有序扩大公众参与，增强立法的民主性。特别是在省人大常委会第一次审议前，将修正案草案发送给每位常委会组成人员以及部分省人大代表征求意见，在省人大常委会第二次审议前，将修正案草案修改稿发送给每位省人大代表征求意见，更好地发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用。2016年1月，省十二届人大常委会第二十次会议对修正案草案修改稿进行了审议。经过省人大常委会会议两次审议、反复修改，修正案草案修改稿充分吸收采纳了省人大常委会组成人员、省人大代表、专家学者、相关部门、地方和社会公众提出的意见、建议，基本成熟。2016年1月15日，省十二届人大常委会第二十次会议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于提请审议〈江苏省制定和批准地方性法规条例修正案（草案）〉的议案》，决定将修正案草案提请省十二届人大四次会议审议。
三、修正案草案的主要内容
（一）关于发挥人大在立法工作中的主导作用。
地方立法是宪法、地方组织法、立法法赋予省、设区的市人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会要求“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。参照立法法有关规定，总结省市人大立法实践经验，修正案草案从以下几个方面作了补充和完善：一是在总则中明确提出省人大及其常委会负责立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。（草案第四条）。二是省人大常委会通过制定、实施立法规划、立法计划等途径，加强对立法工作的统筹安排（草案第六条）。三是发挥人大有关机构在法规起草中的作用。修正案草案规定，综合性、全局性、基础性的重要地方性法规，可以由有关专门委员会、常务委员会有关工作机构组织起草；有关专门委员会、常务委员会有关工作机构应当参与有关方面的地方性法规起草工作（草案第十一、十二条）。四是更好地发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用。修正案草案规定，编制立法规划和立法计划应当认真研究代表议案和建议；常委会审议拟提请省人民代表大会审议的地方性法规案，应当通过多种形式征求省人大代表意见并予以反馈，专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的省人大代表参加；常委会审议的地方性法规案应当发送相关领域的省人大代表征求意见，审议时应当邀请有关的省人大代表，可以邀请本省选举的全国人大代表列席会议；常委会审议地方性法规案时应当安排必要的时间，保证常委会组成人员充分发表意见（草案第六、十八、二十三、二十四、三十三条）。五是地方性法规施行满二年，法规规定的省有关主管机关应当向常委会书面报告地方性法规的实施情况（草案第五十七条）。
（二）关于深入推进科学立法、民主立法。
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会和省委十二届八次全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，在修正案草案起草过程中，常委会组成人员、代表、专家和社会公众也提出了许多好的意见和建议。据此，修正案草案作出以下规定：
在科学立法方面。一是按照十八届四中全会提出的推进精细化立法的要求，在立法原则中规定法规的规范内容应当明确、具体，具有针对性和可执行性；对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定（草案第三条）。二是在起草地方性法规中更多的发挥专家学者的作用，规定专业性较强的地方性法规可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织等起草（草案第十三条）。三是完善立法论证会、听证会制度，增加规定法规通过前评估制度，以切实增强立法的科学性（草案第三十二、三十四条）。四是增加规定法规颁布施行后制定配套规定、立法后评估、定期清理与适时清理等具体制度，保证法规正确实施并与时俱进（草案第五十六、五十九、六十条）。
在民主立法方面。一是健全立法机关和社会公众沟通机制，在立法原则中明确规定坚持立法公开、推进立法协商（草案第三条）。二是增加规定编制立法规划、拟订立法计划应当广泛征集意见，立法规划、立法计划应当向社会公布（草案第七条）。三是完善法规草案征求意见制度，健全公众意见采纳情况反馈机制，要求将法规草案在江苏人大网公布，涉及人民群众利益、社会普遍关注的地方性法规案，经主任会议同意还可以在《新华日报》等媒体上公布；规定地方性法规案应当发送下级人大常委会、基层立法联系点、立法咨询专家以及有关部门、组织等征求意见；要求在地方性法规通过后向有关方面或者向社会公开通报意见采纳情况（草案第三十三、五十五条）。四是规定常委会会议审议地方性法规案时可以安排公民旁听（草案第二十四条）。
（三）关于完善立法工作机制和立法程序。
科学、完备的立法工作机制和立法程序，是提高立法质量的重要保证。根据各方面的意见，同时参照立法法的有关规定，修正案草案作出以下修改：一是完善立法规划、立法计划编制程序，进一步明确了编制立法规划和立法计划的具体要求（草案第六、八条）。二是完善省人代会立法程序，增加规定主席团常务主席可以召开各代表团团长会议或者召集代表团推选的代表，就法规中的重大问题进行讨论（草案第二十条）。三是完善省人大常委会立法程序，规定了隔次审议制度，完善暂不付表决制度，删去在表决前提出部分条款修正案并先予表决的制度，增加规定对个别意见分歧较大的重要条款实行单独表决、对涉及同类事项的多个法规进行一并修改的法规案可以合并表决或者分别表决（草案第二十五、三十五、三十六、三十八、三十九条）。四是完善地方性法规解释程序。增加规定省高级人民法院、省人民检察院、省人民政府主管部门对地方性法规具体应用问题作出解释前，应当征求法制工作委员会和有关专门委员会、常务委员会有关工作机构的意见；设区的市人大常委会作出立法解释前，应当征求省人大常委会法制工作委员会的意见（草案第四十八条、五十条）。
（四）关于加强省人大常委会对设区的市立法工作的指导和协调。
修改后的立法法赋予所有设区的市地方立法权。省十二届人大常委会第十七次、第二十次会议已经决定常州等9个设区的市人大及其常委会可以开始制定地方性法规。为了适应立法法修改后地方立法格局的重大变化，充分发挥设区的市立法的重要作用，避免重复立法，维护法制统一，需要省人大常委会加强对设区的市立法工作的指导和协调。为此，修正案草案增加以下规定：一是设区的市人大常委会的立法规划和立法计划应当与省人大常委会立法规划、立法计划相协调，合理安排立法项目和立法时序；设区的市人大常委会立法规划、立法计划应当在通过前征求省人大常委会的意见；省人大常委会法工委应当加强对设区的市制定、调整立法规划、立法计划工作的协调、指导（草案第九条）。二是完善设区的市法规在审议通过前将法规草案送省人大常委会预先审查制度，明确法制工作委员会重点对规范内容是否与上位法相抵触等进行研究（草案第四十条）。三是增加对与上位法相抵触的设区的市报批法规的处理方式，规定可以“退回报请批准的机关修改后另行报请批准”（草案第四十四条）。
此外，修正案草案还对其他部分条款进行了必要的补充完善和文字技术修改，对涉及解释和规章备案审查的第五十七条第三款、第五十九条作了删除，以便与《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》更好地衔接。
以上说明，连同修正案草案，请予审议。