关于2019年规范性文件备案情况和有关共性问题的通报
2020-04-20 17:24
来源：法工委
省政府办公厅、省司法厅，各设区市人大常委会、人民政府：
为了加强和改进备案审查工作，促进备案工作正常化、规范化，推动制定机关提高规范性文件质量，省人大常委会法工委依法对2019年度规范性文件备案情况进行了核查，并对审查中发现的共性问题进行了梳理。现将有关情况通报如下。
一、规范性文件备案情况
2019年，省人大常委会共收到报送备案的规范性文件73件。其中，政府规章37件，其他规范性文件36件。规章报备的有：省政府10件，苏州市政府5件，南京、无锡市政府各4件，徐州、盐城市政府各3件，常州、淮安市政府各2件，南通、连云港、泰州、宿迁市政府各1件。其他规范性文件报备的有：省政府10件，扬州市人大常委会7件，淮安、泰州市人大常委会各3件，南京、苏州、连云港、盐城、宿迁市人大常委会各2件，徐州、常州、镇江市人大常委会各1件。根据各单位报备情况，省人大常委会法工委对报备率、及时率、规范率进行了统计（详见附件1），并列出了2019年报送省人大常委会备案的规范性文件目录（详见附件2）。
纸质文件报备基本做到及时、规范。各报备单位基本能够按照省备案审查条例的规定，在规范性文件公布后三十日内，向省人大常委会提交纸质的备案报告、正式文本、说明等备案材料。个别报备单位在自我核查中发现存在漏报、报备不规范问题的，已经补报、完善。目前，各报备单位能够规范、有序地开展纸质文件报备工作，但仍存在个别细节问题，如备案文号不统一、不连贯，报备材料数量不符合要求等。
电子文件报备存在及时性、规范性问题。省人大常委会2019年4月印发的《关于2018年规范性文件备案有关情况的通报》指出了各报备单位电子报备中存在的不规范问题。经本年度核查统计，上一年度存在的电子文件报备问题，在2019年度仍然普遍存在，主要是报备不及时、材料不完整、格式不规范，未报备PDF格式文本等。
二、审查中发现的共性问题
2019年，省人大相关委员会、法工委认真履行审查职责，对所有报备文件依职权进行主动审查。备案审查咨询专家受法工委委托，发挥专业特长和第三方优势，积极提出审查意见和建议。省人大常委会法工委综合各方面的审查意见和建议，对审查中发现的问题进行了研究、梳理。这些问题具有一定的代表性和借鉴意义，供规范性文件的制定机关和起草审核单位参考。
1. 超越法定权限设定行政处罚种类，规定罚款幅度与上位法不一致。根据行政处罚法的规定，政府规章“可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”“尚未制定法律、法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”有的政府规章违反法律、法规的规定，设定了超越其权限的处罚种类，比如设定了“没收违法所得”。有的政府规章在规定罚款幅度时，突破上位法规定的罚款数额上下限。比如，对同一违法行为，省条例规定罚款幅度为“一万元至五万元”，而政府规章却规定“处以二千元以上五千元以下罚款”。
2. 上位法规定为义务性条款但未设定行政处罚，规章增设了行政处罚。根据行政处罚法有关规定精神以及长期以来一贯掌握的标准，上位法对某一行为作了明确规定，但未设定行政处罚的，下位法对该行为不设定行政处罚。比如，有的设区市政府规章在制定地方性法规的实施细则时，对地方性法规制定过程中严格把关不设定行政处罚的一些义务性规定增设了行政处罚。
3. 对不备案的行为设定罚款等行政处罚。规定备案，应当对其必要性进行研究、论证，遵循科学、便民的原则，并从严掌握；对于通过部门之间的协调配合、信息共享能够解决问题的，一般不应当规定备案。规定备案的，对当事人不备案的行为，没有法律、行政法规的依据的情况下，一般不应当设定罚款等行政处罚，可以规定由行政机关责令限期改正。而有的政府规章在没有法律、行政法规依据的情况下，对不备案的行为设定了罚款等行政处罚。比如，有的政府规章在没有上位法依据的情况下，规定了对“住宅房屋装饰装修前未办理备案登记手续的，由县级市（区）住房和城乡建设部门责令限期补办，逾期不补办的，可按房屋建筑面积处每平方米五元到十元罚款”。
4. 违法设定公民、法人和其他组织的权利和义务。立法法明确规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。有的政府规章没有上位法依据的情况下，设定了减损公民权利的义务性规定。
5. 规定不具体、不明确，可操作性、针对性不够强。根据国务院《规章制定程序条例》的规定，“条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。规章作为执行法律、法规，对具体行政事务作出规定的规范性文件，需要从本地区客观实际和存在的问题出发，具体、细化上位法有关规定，提高规章的针对性、有效性。有的政府规章规定概括、笼统，规定空泛且难以操作。比如，有的政府规章要求对“长期空白闲置”的店招标牌及时拆除，但对“长期”未作出界定，也未对及时拆除的程序予以明确；又如选择符合“相应要求的设计、施工和维护单位”，但“相应要求”含义不明，实践中如何执行成为问题。
6. 部门表述不准确不规范，不符合机构改革的最新要求。新一轮机构改革实施以来，各级党政机关的管理体制、职能配置、机构设置等作了调整，机构名称也发生了变化。有的新制定的规章，未使用机构改革后的名称，仍沿用机构改革之前的名称，对部门的表述不准确、不规范。
7. 存在语言表述不规范、不妥当等问题。根据国务院《规章制定程序条例》的规定，“规章用语应当准确、简洁”。有的政府规章，文字表述不够严谨，语言修辞存在一定程度的失范、瑕疵，不符合立法技术规范。
8. 规定内容重复上位法。根据国务院《规章制定程序条例》的规定，“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定”。规章的具体条款不宜重复上位法规定，应当从解决实际问题的角度出发，细化、落实上位法。有的政府规章在国家、省已有明确法律法规规定的前提下，仍然大量照搬、照抄上位法，缺少地方特色和针对性。
三、下一阶段工作要求
（一）高度重视规范性文件的制定和报备工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，多次强调备案审查工作的重要性。党的十九届四中全会又明确提出要“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。全国人大常委会副委员长王晨在第二十五次全国地方立法工作座谈会上指出，备案审查作为各级人大常委会的一项重要工作，可以从事后发现问题、解决问题，实现“惩前毖后、治病救人”，达到提高立法质量、提高治理实效的根本目的，实现法律体系内部的和谐统一。各规范性文件的制定机关和报备责任单位，要进一步提高政治站位，站在落实国家宪法监督制度、推进全面依法治国和完善中国特色社会主义法律体系的高度，充分认识制定高质量的规范性文件和做好备案审查工作的重要性，不断提高规范性文件的制定质量和水平，不断加强和改进规范性文件的报备工作。
（二）切实履行报备工作责任。各报备责任单位应当落实全国人大常委会对备案审查工作的要求，按照省备案审查条例和《规范性文件备案审查程序规定》等有关规定，认真履行规范性文件报备职责，落实备案工作责任制，具体任务落实到岗、分解到人，及时、完整、规范地提供规范性文件纸质、电子报备材料，促进备案工作正常化、制度化，不断提高规范性备案工作的规范化水平。请各报备责任单位在今后的报备工作中，严格按照报备工作各项要求，同步完成纸质、电子报备，并按规定报齐全部备案材料、完整填写各项备案信息，并及时上报扫描形成的PDF文本。
（三）重视使用全省备案审查信息平台。加强备案审查工作的信息化、智能化建设，是提升备案审查工作能力和水平的重要手段。按照全国人大常委会备案审查信息平台建设的统一部署，省人大常委会建设开发了供全省省市县三级人大常委会使用，统一的、综合性的备案审查信息平台，并已于2020年1月启用。各报备责任单位要将信息平台的使用作为进一步推进备案审查工作的切入点，积极配合、主动使用新平台的各项功能。切实发挥自身主动性、能动性，结合实际工作需要在现有信息平台的基础上提出拓展、延伸功能的建议，让信息平台更切合本地需求，发挥出更好的功效，最大化实现信息化建设对备案审查工作的助推作用。
（四）彻底解决电子报备不规范的问题。为了彻底解决长期以来存在的规范性文件电子报备规范化问题，为今后法律法规数据库的建立和使用创造条件，新开发使用的全省备案审查信息平台提供了在线模板生成工具，可以直接生成符合备案格式和规定要求的备案报告、规范性文件正文、说明等备案材料，彻底解决了格式排版的问题。请各报备单位在正式报备前通过在线模板生成工具将所有报备材料转换成符合规范格式的电子文本。省人大常委会法工委对不符合格式标准和规定要求的电子报备文件将一律退回，并不予接收登记。
（五）重视规范性文件中存在的共性问题，切实提高规章和其他规范性文件的质量。规范性文件具有反复适用的特点，对经济社会发展和公民、法人、其他组织权益影响重大。具体行政行为违法，影响的是点；规范性文件违法，影响的是面。因此，有关制定机关要高度重视规范性文件制定工作，以高质量的规范性文件为经济社会高质量发展提供制度保障。对2019年规章和其他规范性文件中存在的共性问题以及其他的一些问题，省人大常委会法工委已经向有关机关和单位作了反馈。规范性文件制定机关及其起草单位、部门，要完善工作机制，严把起草、审核关，预防并纠正规范性文件中存在的有关共性问题，切实提高规范性文件的质量。
附件：
1．2019年规范性文件备案情况统计表
2．2019年报送省人大常委会备案的规范性文件目录
江苏省人大常委会办公厅
2020年4月3日
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