全国人大 | 省委 | 省政府 | 省政协
【2019年课题优秀论文系列】结合地域特色创新街道人大工委工作路径研究
2020-09-25 15:56  来源:理论研究会  作者:南京市鼓楼区人大常委会课题组

人大常委会街道工委作为基层人大工作机构,能否有效开展工作直接关系到地方人大常委会在发挥人大职能作用、服务人大代表依法履职、加强基层民主政治建设、促进社会治理和民生改善方面的成效。课题组从新时代治理体系和治理能力现代化要求,结合纵深推进基层人大工作的角度出发,围绕人大街道工委结合自身特色做好人大工作进行深入思考,并对创新工作思路和实现路径展开研究和探讨。

一、研究背景和实践意义

(一)法律修正对人大街道工委职责予以明确

现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)于2015年8月29日经第十二届全国人大常委会第十六次会议进行了第五次修正,其中第五十三条新增了一款规定:“市辖区、不设区市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作。”地方组织法的该款内容首次以法律形式明确了街道人大工作机构的地位、职责和主要工作,有利于进一步完善人民代表大会制度在基层的运行机制,为人大街道工委组织代表依法履职、密切人大代表同人民群众的联系指明了工作方向,为切实维护好人民当家作主的民主政治权益提供了基本遵循。

(二)地方法规对人大街道工委定位日益明晰

改革开放以来,我国政府管理职能逐步下沉。街道办事处作为人民政府的派出机构,承担了政府经济发展、城建城管、社区治理、民生保障等经济社会各领域的各项基础性工作,在法律尚未对街道人大工委工作作出明确界定时,各地方市辖区、不设区市的人大常委会从地方实际需要出发,实事求是开展基层民主治理的探索。江苏省从上世纪90年代末就有市辖区的人大常委会尝试在街道设立工作机构,随着城市化进程的不断加快,人大街道工委的作用和地位也愈加突出。2019年5月,江苏省人大常委会经过反复研究论证,制定出台了《江苏省市辖区、不设区的市人大常委会街道工作委员会工作条例》(以下简称《街道工委工作条例》),对人大街道工委的适用范围、工作职责、机构设置、组织建设、代表活动等方面作出了具体规定,使人大街道工委的功能定位更加明晰。条例按照组织法、监督法等赋予的职权,结合地方工作实践,对原则性的法律条款进一步加以细化和拓展,具有较强的针对性和可操作性,为街道人大工委工作的顺利开展提供了法治保障。

(三)新时代对基层民主治理要求不断提高

党的十九届四中全会明确要求“坚持和完善人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治”,并确定了“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大战略任务,全会通过的《决定》对“坚持和完善人民代表大会制度”作出了全面部署。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式,是支撑国家治理体系和治理能力不可或缺的重要因素,而街道作为我国行政区划和城市管理体系中最基层的行政单位,在国家治理体系中占有十分重要的基础性地位。人大街道工委在城市建设管理和街道社区治理的最前沿发挥着“人大力量”,同样是促进基层治理能力现代化的重要基础。加强人大街道工委建设,是新形势下进一步提高基层人大工作水平、推动新时代人民代表大会制度发展完善的必然要求。

二、加强街道人大工委工作实践探索

作为地方人大常委会工作在街道的延伸和拓展,目前,江苏省内481个街道已有474个设立了人大工委,占总数的98.5%。南京市鼓楼区人大常委会于2005年在区内7个街道统一设立了人大工委,2013年区划调整后,实现对全区所有街道人大工作机构的“全覆盖”。经过十多年的实践运作,街道工委已经成为人大常委会工作不可或缺的重要组成部分,在进一步发挥代表主体作用、推进基层民主政治和民主法治建设、促进经济社会高质量发展等方面作出了积极贡献。

(一)准确定位,确保规范化行权履职

近年来,鼓楼人大在探索实践中注重准确把握街道工委工作定位,不断强化组织引导,保障代表依法履职。一是坚持党的领导。人大街道工委在区人大常委会和街道党工委的双重领导下开展工作。常委会坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位,自觉把党的领导贯穿于常委会和街道工委工作始终。二是理顺工作关系。正确处理好人大街道工委同人大常委会、街道党工委、办事处三者之间的“双向”关系。一方面,围绕党工委中心工作抓落实,主动请示报告、积极争取支持;同时,对办事处的工作监督与支持并重,形成推进工作合力;另一方面,协助人大常委会、协同机关各委员会开展工作,优化街道人大工委实干氛围。三是提高组织程度。常委会根据年度工作计划,结合街道实际,通过建立上下联动的代表组织架构、探索各层级组织模式,凝聚街道工委“向心力”,努力发掘地区各级人大代表资源,积极拓展代表主体作用发挥的更多路径。

(二)强化建设,夯实标准化工作基础

一是强化机构建设促规范。常委会把加强基层代表活动机构建设作为提升代表履职实效的重要保障,各街道工委按照常委会提出的有场地、有牌子、有制度、有活动、有设备、有台账的“六有”要求,持续推进“代表之家”“代表工作室”标准化建设,并根据实际需要提档升级,与时俱进加以完善。二是强化制度建设促管理。各街道工委在常委会指导下,结合街情实际,分别制定与本辖区相适应的工作制度和代表履职管理办法,以建章立制的形式为工作开展提供标准支撑,通过规范化、制度化提高服务水平、提升工作效能。三是强化平台载体促沟通。在完善“一个载体、两项制度”建设的基础上,积极搭建多元化平台,如湖南路街道的“四级代表联络站”、华侨路街道的“民声议事园”“民声365志愿者团队”等,为进一步密切街道工委同代表之间、代表同群众之间的联系拓宽了沟通渠道,为各级代表有效履职创造更有利条件。

(三)精准切入,助力地区高质量发展

常委会对街道工委工作统筹部署,明确提出立足中心大局、服务高质量发展“三贴近”原则。一是贴近区委区政府重大决策部署。增强大局意识,紧紧围绕全区中心工作,发挥好代表桥梁纽带作用,保证党的方针政策和各项决策部署在街道层面得到全面贯彻落实。二是贴近人大常委会年度议题。围绕常委会年度工作议题,认真谋划、组织和引导街道代表组闭会期间代表活动,开展多种形式的专题视察、专项调研、监督检查和工作评议,助推破解区域发展瓶颈难题。三是贴近区街经济社会发展目标。突出街道办事处年度工作重点,围绕社会关切和群众关心的热点难点,从微小处着眼、细节处发力,形成人大街道工委和街道办事处整体工作合力,推动实际问题解决,促进街道年度目标任务顺利完成。

(四)创新机制,开展特色化工作创建

常委会高度重视对街道人大工委的组织领导和工作指引。一是四级代表联动。在鼓楼区开创“四级代表联席会”的基础上不断创新完善,探索建立“四级代表联席联动”履职模式,常委会“一年定一题”,街道工委充分发动辖区内全国和省、市、区四级代表协力参与。通过市、区代表组建课题组深度调研,邀请全国、省代表联席会商的形式,组织引导四级代表围绕高质量发展联动履职,为代表工作特色品牌注入更多实效。二是工作重心下沉。常委会自2018年开始“五朵金花”特色创建工作,指导各街道人大工委因地制宜深入思考,凝炼总结工作经验,形成特色工作的创建思路和方法路径。选取比较有代表性的华侨路、宁海路、湖南路、热河南路和下关街道,综合考虑各街道街情特色、代表结构、工作优势等各方面因素找准特色创建方向,常委会分管主任带领研究室、人代联委相关负责同志“一对一、点对点”联系指导,经过4次会商、多轮打磨形成目标明确、思路清晰的创建方案,定期召开推进会,着力抓好方案实施,进一步发挥代表主体作用,促进代表工作和代表活动持续保持生机活力。三是以点带面拓展。特色创建经过一年多的运作,人大街道工委在闭会期间的组织力、执行力得到进一步提升,代表主观能动性进一步激发。常委会将持续深入推进创建工作,不断完善工作机制,以“五朵金花”带动所有街道结合自身实际开展创新实践,以点带面提升街道层面整体水平,使人大街道工委在围绕区街发展服务代表履职、配合常委会工作等方面实现新提高、展现新作为。

(五)聚焦民生,切实担当为民初心使命

始终坚持以人民为中心的根本立场,要求街道工委将初心使命落实到实际工作中,引导各代表组围绕辖区内发展的不平衡不充分问题,有的放矢开展调研、视察、收集意见等工作,群策群力帮助群众解决实际问题。一是紧密联系群众。利用好人大代表之家、代表工作室和代表联系点等平台载体,更加广泛地深入到基层一线倾听人民群众意见建议,依法保障公民知情权、参与权、表达权和监督权,同时使代表更好地把惠民政策传达下去,把社情民意反映上来。二是紧紧依靠代表。进一步提高代表依法履职能力水平,更好发挥代表在党和政府联系人民群众中的桥梁纽带作用,统筹兼顾不同利益需求,广泛凝聚社会共识,助力社会治理和民生改善,注重让更多改革发展成果惠及人民群众。三是紧抓务实担当。通过每年10月份的“集中调研月”重点围绕为民办实事备选项目、代表议案建议等深入选区调研和征集意见,并在精心选题的基础上用心做题,用求真务实提高建议督办和民生实事办理效果,用创新实干提升群众满意度,推动惠民利民举措进一步落细落实。

三、街道人大工委工作现实问题

根据课题组收集资料和实地调研情况看,人大街道工委工作中还存在一些薄弱环节,只有深入思考短板怎么补、弱项如何强,才能找准进一步提升工作能力水平的方向。

(一)街道人大工委工作发展还不平衡

调研中发现,各街道人大工委工作水平参差不齐,业务能力存在较大差异。有些起步较早,积累了较为丰富的经验和方法;个别对自身定位和认识不够清晰,仅停留在配合、协助常委会工作的层面,工作方式相对单一,服务于地区高质量发展的能力不足。部分街道工作力量相对单薄,虽然所有街道都配备了人大工作人员,但实际工作中非“专职”的现象仍然存在。

(二)相关制度尚未执行到位

现行地方组织法对常委会在街道设立工作机构的规定相对笼统,人大街道工委不是真正意义上的一级权力机关,不能独立对本区域的有关重大事项作出决定,在开展工作时对“能够做什么、应该做哪些”,尺度上不好把握。部分人大街道工委在之前的工作实践中摸索建立了一些办法,但有的还不够完善,有的在执行上还不够到位,不能很好地适应当前工作需要。今年省人大新出台的《街道工委工作条例》较好地弥补了街道层面具体开展人大工作的制度空白,但条例自7月1日起施行,时间尚短,街道工委在条例的贯彻执行上还需要进一步全面落实。

(三)代表工作思路仍需拓宽

人大街道工委的开放意识和创新程度还需要进一步提高。有些街道工委在进一步发挥职能作用、做好代表工作等方面欠缺主动思考,进取意识不够强。个别街道局限于完成交办任务、联系代表参加活动,其他方面工作开展得不多,对于发挥代表主体作用的创新举措不够,创新工作推进力尚显不足。

(四)代表参与程度有待进一步提高

调研中发现,有些人大街道工委在组织代表活动上还存在一定难度。有的是因为代表责任意识不够,代表活动参与频次不高;还有的代表来自大机关、大企业大单位的重要岗位,本职工作繁忙,虽有履职积极性和热情,但因工作原因没有足够的时间和精力参与人大工作。

四、创新开展人大街道工委工作的路径选择

作为区人大常委会设在街道的工作机构,人大街道工委是最基层的人大工作组织,是群众行使民主权利、管理国家事务的直接窗口。要做好街道人大工委工作,必须紧扣各街道的资源禀赋、发展程度、代表结构,针对街道特点进行全方位思考和系统性谋划,才能找到创新发展方向,准确把握人大街道工委的职责任务,妥善处理好各方面的关系,从而使基层人大工作富有实效。鼓楼区人大常委会在加强街道人大工委工作实践上,突出体现了创新思路清晰、工作举措务实、精心精细指导,大力鼓励和引领人大街道工委在促进基层治理能力现代化方面不断搭建创新平台、尝试创新方法、营造创新空间,在创新中形成可推广的模式和经验,对探寻新时代街道人大工委工作的新路径提供一定的启示和借鉴。

(一)培育鼓励代表自主履职

1. 注重引导,强化代表履职意识。健全完善引领机制,积极倡导代表自主履职新理念;组织代表述职并接受选民评议,以实际履职效果引领代表主动履职;以履职能力强、积极性高的代表先行示范形成“头雁效应”;以规范制度约束固化代表的刚性义务。通过理念、效果、示范、制度等方面引导代表在思想意识上主动转变。

2. 加强培训,提升代表履职能力。通过持续性、多维化的培训指导,促进代表综合素质和专业素养提升,在强化履职能力上实现转变。始终把坚持正确的政治方向、加强代表思想政治作风建设作为培训“必修课”,提高代表履职站位;有重点、有针对性地组织学习宪法、法律法规和相关政策,使代表切实掌握履职知识和工作方法;利用“代表履职讲堂”、微信平台、交流学习等方式,结合区人大常委会阶段性工作要求、专题视察调研重点等内容进行业务知识培训,提升代表履职专业化水平。

3. 优化服务保障,拓展代表履职空间。通过健全完善保障机制,为代表履职提供更优服务、创造更好条件,在履职成效上实现转变。一是知政保障。定期组织代表以听取和审议专项工作报告、开展评议、执法检查、专题询问等监督形式,协助代表倾听民声、了解民情,反映民意、汇集民智、纾解民困。二是活动保障。注重围绕党委政府中心工作、区人大常委会重点议题和民生热点难点,认真谋划组织好闭会期间代表专题调研、视察、执法检查和主题实践活动。取得代表单位、街道党工委、办事处的支持,在活动时间、活动经费上给予充分保证。三是联络保障。以选区为网格单元,将代表分成若干网格小组,由街道人大工委委员兼任组长牵头组织联系选区和选民。从居民积极分子中优选一批社情民意信息员和宣传员,以利于时时知晓群众呼声。四是履职保障。扎实推进“一个载体、两项制度”建设,建好用好街道代表之家和社区代表联络工作站,建立健全程序更加清晰、责任更加分明的选民意见处理流程,抓好代表意见建议办理,提高代表履职的积极性、主动性。

4. 严管理,激励约束并举,深化代表履职实效。通过探索完善激励机制和约束机制,强化管理,营造争先氛围,在履职形态层面实现转变。一是宣传激励。设立“代表风采”专栏,积极宣传报道代表履职为民、担当作为履职事迹,放大榜样效应,营造比学赶超良好氛围。二是专项激励。对主动领衔积极承担项目课题并有突出成果的代表予以专项奖励;对履职表现突出、提交有价值优秀建议的代表予以通报表彰。三是监督约束。每年组织代表向选区选民述职,接受选民民主评议。完善代表履职公示制度,将其任职期间履职能力、履职绩效、评价结果等在所在选区予以公示。四是考核约束。全面落实区人大常委会代表履职管理办法,严格落实代表履职积分量化管理制度、亮化通报制度。将代表履职情况作为考核评价和换届连任的重要依据。

(二)充分盘活驻区四级代表资源

积极整合优势资源,以四级代表联席活动为抓手,以四级代表联络站为载体,激发代表履职热情,充分发挥代表主体作用。

1. “两分”实现“两全面”。采取分类编组、分组管理方式,按照“就近就便、专业特长、兴趣爱好、均衡参与”等原则,将驻区四级代表编为财政经济、法治建设、教科文卫、社会民生和环资城建组,依托“四级代表小组—社区书记—人大社工—网格员”体系,实现驻区的全国和省、市、区四级代表全面参与,实现街道社区全面覆盖。有助于打破日常各层级代表之间缺少联系沟通的局面,促使代表们在活动开展中增进了解、在解决问题中相互支持、在履职服务中相互促进,推动专业性、复杂性问题更好解决,从而形成“集中”与“分散”相结合、“单一”与“多点”相结合、“统一”与“灵活”相结合的代表活动格局。

2. “三定”实现“三贴近”。以四级代表联席会为主线,紧抓“三定”——定好计划、定期进站、定时办结,全力推进工作落实。综合运用个人履职、小组活动、集中组织等多种形式接待选民、视察调研和开展座谈。针对进站代表收集整理出来的意见建议,分门别类做好梳理,按照事权区分和受理流程分别转交相应部门承接办理并加以督促,确保选民诉求得到及时反馈、定时办结。通过事先周密计划、明确主题,事中认真了解、深入调研,事后责任分解、及时反馈及代表们的主动作为,将“贴近区街重点工作、贴近区人大主要议题、贴近群众社情民意”落到实处。

3. “四联”实现“四坚持”。坚持以联合四级、联通民情、联动履职、联接民心,创新四级代表服务模式,拓展四级代表保障机制,为代表履职创造有利条件营造良好氛围。改变原来的单一开展区人大代表进社区接待、视察调研、学习培训等形式,扩大到四级代表联合进行相关履职活动,形成代表多级联动长效机制,畅通四级代表同群众沟通联系、了解社情民意渠道,实现“代表服务向下扎根、选民意见向上延伸”。通过推行“四联”特色工作,激发代表履职内生动力、积极为民代言,促使相关社会问题得以重视、政府管理问题得以优化、群众反映问题得以解决,从而实现“坚持依法履职、坚持服务大局、坚持有效监督、坚持联系群众”的目标。

(三)充分助力提升社会治理效能

1. 线上线下广泛收集社情民意。采取线上线下两种方式确保民意收集快速、全面、广泛,使代表在反映民生问题方面的作用发挥得更加充分。线上利用微信、微博等新媒体作为收集民生意愿的主要抓手,构建“互联网+代表+民意”机制。线下提前发布活动通知、公布代表联系方式、安排好接待流程,通过“双接待”“两回访”“选民接待日”等机制,结合街道代表之家、社区代表联络站等平台载体,采取一事一接待、一事一回访等方式,让选民群众畅所欲言,为代表搜集群众意见提供平台和机制保障。

2. 上下联动分层分级处理反馈。主动顺应群众表达意愿、有序参与管理国家和社会事务新要求,不断优化群众反映问题处理方式,建立分层面处理问题快捷机制,对群众诉求进行及时反馈。街道层面可以解决的事项,由参与接待选民的街道相关工作人员现场解释、答复并处理落实;需要区级层面解决的事项,由人大街道工委与区级部门联系协调,不能解决的上报到区人大常委会,由常委会交区有关部门研究处理,或通过代表建议提交;需要区级以上层面解决的事项,由人大街道工委报经常委会主任会议同意,通过市代表建议、市人代会期间审议发言等途径反映;对于不属于人大监督范围的事项,引导选民向对口单位要求处理。

3. 以小见大提升群众幸福感。人大街道工委要紧紧围绕区委工作要求和街道党工委工作目标,结合人大常委会工作计划安排和代表提出的议案建议,从民生改善角度,对街道社区层面的社会治理事项进行全面摸排和细致归类,把群众密切关注的养老、医疗、教育、老旧小区综合整治及长效管理等民生问题作为重点监督和调研内容,从微环境、微文化、微保障等细节处出发,在支持街道工作的同时有效开展人大监督,促进各项工作更加精细化,助力打造共建共治共享的基层社会治理格局,以群众的获得感和满意度检验代表监督实效。

(四)充分完善街道工委自身建设

通过进一步完善街道工委自身建设,全面推进政治建设、制度建设、能力建设和作风建设,打造“政治领先、人民至上、善于监督、精于作为”的街道人大工委特色品牌。

1. 政治建设为龙头。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深刻学习领会全会精神、贯彻落实党的决策部署,是做好街道人大工委工作的重要前提。强化理论武装,运用多种形式深入学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,打造新时代人大街道工委思想阵地。在常委会的领导下,注重发挥人大街道工委对代表组的引领作用,定期召开工委学习(扩大)会,广泛组织代表和选民参加,全面提升人大街道工委思想站位,增加街道工委在思想层面的核心带动和凝聚共识作用,与时俱进加强政治生态建设。

2. 制度建设作保障。立足街道视角,坚持实事求是与创新发展相结合,更加注重对实践过程和工作经验的总结提炼,从“促规范、提效能”的角度出发,着重加强对街道代表组活动、代表联系选民、向选民述职、代表履职管理等制度的健全完善。以加强对街道工作、区人大常委会工作的融合性为导向,从街道工委层面出台参与街道和常委会工作的管理办法,以制度建设作为有力保障,凝聚工作合力,促使基层民主政治实践更加“接地气”。

3. 能力建设为依托。人大街道工委是人大常委会工作触角的延伸,要推进治理体系和治理能力现代化,人大街道工委的能力水平必须要跟上。要建设“学习型、研究型”人大,注重打造创新型人大街道工作队伍,倡导主动学习、积极思考、深度研究,引导人大街道工委深入解放思想、深化对标找差、模范带头履职,引导街道代表组善于倾听民意民声,善于发现发展缺位,善于建议发声,善于跟踪问效。正确处理监督与被监督的关系,寓支持于监督之中,突出系统思维、整体谋划推进,突出整合服务、强化协同推进,共促高质量发展各领域工作全面推进落实。

4. 作风建设不放松。切实增强街道人大干部队伍“一线意识”“一线担当”,遵循问题导向、目标导向、民意导向,营造街道人大工委干事创业、依法履职良好氛围。以求真务实、脚踏实地、团结协作的工作作风,进一步开拓工作思路、改进监督方式、强化履职举措,有效谋划、发动、组织代表围绕发展中存在的实际问题,开展有针对性、有建设性的代表活动,使街道人大工委工作更具张力、更显活力,逐步提升街道工委整体水平,推动基层人大工作质效再上新台阶。

(作者单位:南京市鼓楼区人大常委会)

相关链接