无锡市人大工作理论研究会 姚建华 平明德 张淇铭

建立经济开发区，是党和国家推进改革开放和社会主义现代化建设的重大战略举措。自1984年我国设立首批国家级经济技术开发区以来，开发区已成为对外开放的主阵地、经济发展的增长极、科技创新的示范区、体制改革的试验田。但随着开发区地域的扩大、人口的增加、社会各类人才的集聚，社会民生事务也显著增多，辖区内社会生活的新情况新问题新矛盾不断涌现。尤其与开发区资源多、发展快、权力集中形成鲜明对比的是开发区人大制度缺失、监督薄弱、群众诉求表达渠道不够宽，迫切需要加强开发区人大工作，实现开发区从管理向治理的跃升。近几年来，无锡市人大常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，特别是关于“地方人大及其常委会要创造性地做好立法、监督等工作”的重要指示精神，针对开发区人大工作的实际，坚持问题导向，注重从破解难题入手，积极探索、大胆实践，并于2021年1月召开的市十六届人大五次会议上依法设立了全国首个人大开发区委员会，在推动开发区人大工作与时俱进上迈出了新的步伐，受到了各地的广泛关注。

一、长期以来开发区人大工作存在矛盾和问题亟待破解

为加强开发区人大工作，助力开发区高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化，无锡市人大常委会专门成立调研组，对市域内开发区（含旅游度假区等）人大工作开展情况进行全面调研，并赴广州开发区、长沙高新区、大连市先导区、郑州开发区和洛阳高新区等地考察开发区人大工作。从调研情况看，这些年开发区人大工作虽然取得了重大进展，但仍然存在着不少矛盾和问题，这些矛盾和问题制约和影响了人大制度在开发区的有效覆盖，事关开发区民主政治建设，亟待引起高度重视，并积极加以破解。概括起来，这些矛盾和问题主要体现在以下四个方面：

一是开发区人大机构设置不够规范。经综合分析，各地在推进开发区人大工作过程中人大机构设置大致可分为六种类型，即：在开发区设立市人大常委会派出机构；在开发区党工委、管委会下设人大代表联络机构；在未设立人大机构的开发区，健全和强化辖区内乡镇和街道人大组织；在市人大常委会机关设立开发区工作机构；在开发区内设立人大与政协联合机构，进行合署办公；在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。这6种类型表明在开发区人大机构设置上存在较大的随意性。因机构设置不规范， 6种类型中除区政合一体制下设立的人大机构能比较好地发挥作用外，其他均不同程度地存在履职不充分、作用不明显等问题，许多工作仅仅体现在联络服务代表上，而究其原因则在于这些机构没有法定职权。调查的无锡市14个省级以上开发区，除江阴市在开发区设置了人大工委外，其他开发区均没有设置相应的人大工作机构，人大工作依托所辖乡镇或街道开展。设立不久的无锡经济开发区，相关文件明确无锡经开区内的人大工作“仍按现行体制运行”，即有滨湖区人大组织实施，而事实上无锡经开区已在滨湖区人大常委会行使职权的实体范围之外,可见经开区内人大工作“仍按现行体制运行”存在法律矛盾和管辖权冲突，亟需理顺。

二是开发区人大力量配备不够到位。无论是从各地人大机构不同的设置类型看，还是从无锡的现实情况看，开发区人大工作在力量配备上普遍存在人员不足、力量不够等问题。有的设在开发区的人大工委仅有一至两名同志从事人大工作，有的开发区内的人大工作机构竟与政协工作机构合署办公，还有的文件明确在开发区设立人大工作机构但人员却没有得到落实。江阴市在高新技术产业开发区和经济技术产业开发区设立的人大工委作为江阴人大常委会的派出机构，但仅配备1名工作人员。无锡太湖国家旅游度假区、江苏省蠡园经济开发区三定方案中有设置“人大联络办公室”的规定,但均没有落实机构和人员。宜兴经济技术产业开发区、宜兴环保科技工业园和锡山、惠山经济技术产业开发区，因未设立人大工作机构，也就更没有从事人大工作的专门人员，人大工作均由所在街道人大工委开展。

三是开发区人大职责界定不够清晰。在开发区设立的人大工委作为上级人大常委会的派出机构，其职责来源于上级人大常委会的授权，而这种授权由于不够明确，也比较笼统，致使开发区人大工委的职责界定往往不够清晰。同时，开发区管委会作为上级政府的派出机构，从理论上讲与开发区人大工委属于并行关系，但由于开发区行政架构特殊，使开发区人大工委很难按照上级要求开展工作。开发区人大工委职责定位上的不清晰和开发区体制机制上的特殊性，带来了开发区对人大工委工作人员使用上的错位，有的甚至把开发区人大工委作为开发区内部的一个职能部门来安排工作，较为典型的是一些开发区将人大工作人员指派到项目拆迁、招商引资等经济建设中，导致开发区人大工作的缺失，很大程度上影响了人大职能作用的正常发挥。

四是开发区人大监督渠道不够顺畅。权力集中、效率高是开发区的一大特点，尤其是国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术产业开发区实行的都是相对独立的财政管理体制，具有更为集中的财政权力。而由于开发区人大工作机构的缺漏，且开发区人大工作机构没有法定职权,再加之开发区本身种类多、管理体制复杂、行政级别又高，致使人大对开发区的监督一直较为薄弱，特别是对开发区财政预决算的审查监督更是难以实施。全国开发区人大研究会研究发现，许多开发区科技产业增长很快,经济发展体量庞大,开发区财政收入的盘子也相当大，少则每年数百万、数千万，多则数亿、数十亿，然而开发区的财政预决算的审查监督工作却没有跟上。同时，在一些开发区，政府派出机构及职能部门也没有确立向人大汇报工作的意识，主动报告、自觉接受监督不够。

二、设立市人大开发区委员会是加强开发区人大工作的有效途径

加强开发区人大工作是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，也是加强开发区民主政治建设、推动开发区高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化的迫切需要。针对开发区人大工作存在的矛盾和问题，借鉴全国相关城市开发区人大工作的经验和不足，课题组分析感到，开发区种类多、级别差异大，且功能性质也有所不同，无论在开发区设置人大工作机构，还是依托开发区所在乡镇人大或街道人大工委，从法定职权、人员力量和辖区范围上看，均难以对开发区有效开展法律监督和工作监督。那如何推动开发区人大工作实现实质性突破？课题组提出了设立人大开发区委员会的构想，市人大常委会党组对此高度重视，并于2020年11月专门召开开发区人大工作研讨会，邀请相关方面的领导和专家，以及市委组织部、市委改革办、市委编办负责同志和来自基层人大一线的同志，就设立人大开发区委员会的现实需要和法理依据等事项进行了科学论证。此后又专门召开会议进行了综合分析研究，一致认为在当前形势下，设立人大开发区专门委员会不失为加强开发区人大工作的有效途径和有力举措，其特点和优势主要体现在以下三个方面：

一是操作更有可行性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十条规定：各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。由此，人大开发区委员会组成人员可由开发区所在地人大代表或熟悉开发区工作的市人大代表组成，具体人员数量和结构可视工作需要而定，主任委员、副主任委员可由人大常委会相关领导和工作机构负责人兼任，相关工作力量可由人大机关内部调剂，可不占或少占用现有编制。这就使得在当前编制控制十分严格的情况下，设立人大开发区委员会比设立开发区人大工作机构更可操作，也更可行。座谈研讨中一些同志认为，推动人大工作与时俱进就是要在宪法和法律的框架内敢于创新、善于创新，而设立专门委员会是属于本级人民代表大会权力范围之内的事，且不是新设的行政机构，只要得到上级党委的重视和支持，是完全可以进行探索创新的一项工作。

二是履职更具法定性。人大开发区委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会负责并报告工作，属于人大专门委员会，而人大专门委员会可以部分行使国家权力机关的职权，这就使人大开发区委员会在对开发区实施监督过程中更具有法定性和权威性，也在很大程度上解决了一直以来对开发区监督不力的问题。但设立人大开发区委员会有什么法理依据呢？《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设立法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。相关领导和专家指出，这一规定明确了设立专门委员会的前提是“根据需要”，由此规定中的“等”应该是等外的“等”而不是等内的“等”，否则就难以解释什么是根据需要。从现实情况看，在开发区人大工作存在诸多矛盾和问题的情况下，设立人大开发区专门委员会显然十分必要和迫切。

三是工作更富实效性。由于人大开发区委员会由人民代表大会产生，受人民代表大会领导，对人民代表大会负责并报告工作；在大会闭会期间，受人民代表大会常务委员会领导。这就表明了人大开发区委员会在人大及其常委会的领导下，可以依法对开发区履行相关职权。今年3月，无锡市人大常委会主任会议讨论通过的无锡市人大开发区委员工作规则（试行），明确了开发区委员会9个方面的主要职责，包括研究、审议、拟订与开发区有关的议案、地方性法规案和决议决定（草案），并向市人大及其常委会提出、报告；根据市人大常委会的安排，组织实施对开发区贯彻实施有关法律法规和决议决定情况的监督检查，等等。特别是规则还明确了市人大开发区委员会将协助市人大常委会对市政府直接管理的开发区经济社会发展情况进行监督，协助市人大财政经济委员会对市政府直接管理的开发区财政预决算、国有资产管理工作进行审查和监督。由此可见，长期以来开发区财政预决算游离于审查监督之外的情况将得以改变。此外，人大开发区委员会还可以统筹辖区内开发区人大工作，促进提升开发区人大工作的整体实效。

三、充分发挥人大开发区委员会职能作用的若干思考

作为全国首个地级市人大开发区委员会，无锡市人大开发区委员会自设立以来，各项工作紧锣密鼓、有力有序。梳理无锡市人大开发区委员会今年的工作，主要对市经济开发区启动开展监督工作，协助做好市人大常委会听取审议市经济开发区发展情况报告的相关工作，并就会议提出的审议意见抓好跟踪落实；会同市经济开发区党工委召开代表联席会议，听取讨论市经济开发区管委会工作报告，并提出意见建议；与市人大财政经济委员会联合召开会议，听取市经济开发区财政预决算执行情况和审计整改情况的报告，并提出意见建议。同时，还就开发区新一轮创新创业、绿色发展、转型升级等重点内容开展调查研究，为推动开发区高质量发展献智出力。可以预期的是，随着无锡市人大开发区委员会工作的逐步开展，尤其是履职形式和内容的探索创新，开发区人大工作必将得到全面加强，对开发区加强民主政治建设、实现治理体系和治理能力现代化也将起到积极的推动作用。但作为人民代表大会的一个新设机构，人大开发区委员会既面临着全新的任务，也面临着全新的挑战。要充分发挥人大开发区委员的职能作用，还必须深入思考、大胆实践。

一是要提高政治站位。加强开发区人大工作是人大制度的应有之义。习近平总书记强调，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标建议》指出，“坚持和完善人民代表大会制度，加强人大对‘一府一委两院’的监督，保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。”开发区虽然是对外开放的主阵地，但绝不是民主政治建设的空白带。设立人大开发区委员会，可以有效推进人大制度向开发区的延伸与覆盖，可以有效保障人大职能作用在开发区得到发挥、保障开发区人民群众通过法定的途径和渠道来管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。对此，必须有清醒的认识，切实提高政治站位，防止和克服加强开发区人大工作会影响开发区效率、干扰开发区发展等错误思想。

二是要积极推进实施。从调研掌握的情况看，近几年来各类开发区发展迅速，数量在逐年增加。以无锡为例，目前已有23个开发区，除梁溪区仅有一个旅游度假区外，其他市（县）区均有两个以上开发区或旅游度假区，有的还正在积极向上争取设立新的开发区。面对开发区的快速发展，甚至随着开发区去行政化改革的实施，在县一级人大设立开发区委员会，统筹做好区域内开发区人大工作很有必要，也十分迫切。比如，宜兴市现有三个省级以上开发区和一个国家级旅游度假区，除陶瓷产业园因在丁蜀镇区域范围内人大工作得到有效覆盖外，其他开发区均存在着人大工作缺失的问题，如果设立宜兴市人大开发区委员会就可以统筹各开发区人大工作、依法对各开发区开展相关监督工作。为此，要积极顺应形势任务的发展变化，进一步深化对开发区人大工作特点规律的认识，立足实际，着眼所需，积极推进设立县一级人大开发区委员会，尽快形成上下联动工作格局，切实提升开发区人大工作的质量和水平。

三是要务求履职实效。设立人大开发区委员会是一项全新探索，没有现成的路子可走，也没有成熟的经验可学。要坚持从人大开发区委员会的职能定位出发，加强对委员会履职内容和方式方法的研究探索，做到既依法依规，又大胆创新，着力提高履职实效。要深入调查研究，着重就事关开发区高质量发展和民生福祉的事项深入开展调研，切实找准开发区人大工作的切入点和着力点。要注重协同协作，加强与人大其他专门委员、人大常委会相关工作机构的配合，尤其要针对开发区财政预算决的执行情况、审计发现问题的整改情况、国有资产管理情况等，强化与人大财经委员会的工作协同，管好开发区的“钱袋子”，推动开发区把财力用在刀刃上。要紧紧依靠代表，创新开发区区域内开展代表活动的组织形式，通过建立代表联席会议制度、组织代表视察调研、督办代表议案建议等，充分调动代表履职的积极性和主动性，凝聚各方智慧力量，助力开发区高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化。

四是要加强自身建设。打铁还需自身硬。要充分发挥人大开发区委员会的职能作用，必须首先加强委员会自身建设。要强化理论学习，坚持不懈地用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以及党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保委员会工作的正确方向。要抓好履职培训，帮助委员会全体组成人员、专业组代表学习掌握相关法律法规，以及与开发区相关的知识技能，同时适时组织学习考察和研讨交流，开阔眼界思路，提高履职能力。要切实改进作风，严格执行中央八项规定及其实施细则精神和省市委具体办法，自觉遵守廉洁从政各项规定要求，深入基层，密切联系代表和群众，畅通民意表达渠道，着力推动解决代表和群众关心的与开发区建设发展相关的实际问题，以实实在在的履职成效彰显为民务实清廉的良好形象。