南通市人大常委会研究室景迅 戴者春

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念，明确“四个机关”新定位新目标新抓手，健全和完善人民当家作主制度体系，形成了丰富、全面、系统的理论体系和科学方法论。在中国共产党成立一百周年之际，中央召开首次人大工作会议，习近平总书记发表重要讲话，作出全面部署，为做好新时代人大工作提供了理论遵循和实践指南。习近平总书记高度重视人大代表工作，深刻指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中”，“人大代表肩负着人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”，明确要求“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”，“支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现”。学习贯彻中央人大工作会议精神，切实有效落实总书记重要讲话精神，推进人大代表工作不断向前发展，必须以习近平中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深刻把握人大代表工作的实践逻辑和工作路径，加强对代表执行职务的制度保障、组织保障和工作保障，通过发挥好人大代表作用，把发展全过程人民民主的要求贯彻好、落实好。

一、准确把握代表职务的性质定位

习近平总书记指出，人大代表肩负着人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。人大代表这一政治职务的性质和特点可以用三句话概括：

一是人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民参加行使国家权力。早在1945年4月，毛泽东同志就说：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。” 习近平总书记指出，推进人民代表大会制度理论和实践创新，“必须坚持民主集中制”，“坚持通过人民代表大会统一行使国家权力，各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督；实行决策权、执行权、监督权既要合理分工又相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责；坚持在党中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。” 我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民代表大会由民主选举产生的人大代表组成。政府和监委、法院、检察院都由人民代表大会选举产生，都必须向人民代表大会负责。宪法、组织法和代表法明确赋予人大代表22项权利，重大事项要由人大代表参与决策，国家机关工作人员的选举和任免要由人大代表参与投票、表决，重要法律法规由人大代表参与确定，“一府一委两院”工作要接受人大代表的监督评判。人大代表是代表人民当家作主的，要以“当家”的姿态参与管理国家事务，要以“作主”的责任行使各项权利。

二是人大代表是全过程民主的实践主体，是党和国家联系人民群众的重要桥梁。全过程人民民主是党领导人民创建的新型政治文明形态，是我国人民当家作主的本质特征和根本体现，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人大代表的作用体现在全过程人民民主的各个阶段、各个环节。在民主选举环节，基层人大代表由人民直接选举产生，基层人大代表选举产生宪法法律规定的由间接选举产生的代表。在我国，共有262万多名各级人大代表，其中94.47%是由直接选举产生的，每一个地区、每一个行业、每一个领域、每一个民族都有人大代表。在民主决策环节，重大决策部署出台前都要听取人大代表等各方面的意见，宪法法律法规由人大集体行使职权通过。在民主协商环节，人大代表参与协商的渠道广泛而有效，人大代表参与视察调研、提出意见建议的权利得到切实保障。在民主管理环节，人大代表的作用发挥在依法治理的各个领域。在民主监督环节，人大代表不仅参与法律监督和工作监督，而且在听取民意、汇聚民智、凝聚民心等方面具有独特优势。人大代表行使权力的主要形式是出席代表大会，参与重要法律法规的制定修改、计划预算的审查批准和对重大事项的审议决定，依法参加选举、表决重要人事任免事项，提出议案建议等；人大代表在闭会期间的履职活动主要是开展调研视察，参与人大常委会和专门委员会相关工作，深入了解和反映群众诉求，通过人大渠道向党和有关国家机关提出意见建议等。这些履职形式和履职途径，确保了党和国家在决策环节、执行环节、监督落实环节都能听到来自人民的声音，都有人民的参与。

三是人大代表由选民直接或间接选举产生，代表最广大人民的根本利益。习近平总书记指出，“人大代表肩负人民重托，责任重大，使命光荣”，“各级国家机关及其工作人员，不论做何种工作，说到底都是为人民服务。这一基本定位，什么时候都不能含糊、不能淡化。”人民代表大会制度的设计和运行、人大及其常委会依法行使职权，都是为了保证人民当家作主，彰显“国家一切权力属于人民”的宪法理念。直接选举的人大代表是由选区选民选举出来的，间接选举的代表是由选举单位选出来的，但不能仅代表选区或选举单位利益，更不能代表任何特殊利益，而是代表最广大人民根本利益。人大代表来自人民，工作和生活在人民群众当中，对基层实际情况最熟悉，对人民群众所思所想所盼最清楚，在社会这个“大舞台”上，讲话的场所越来越大，履职的活动越来越多，说出来的话越来越管用，既要依法行权、积极用权、主动履职，又要重责慎权，把维护最广大人民的根本利益作为执行代表职务的出发点和落脚点，更加密切与人民群众的联系，虚心听取意见，积极回应关切，接地气、察民情、聚民智、惠民生，努力做到民有所呼、我有所应，努力代表人民通过人民代表大会行使国家权力，发挥主体作用，保证人民当家作主。

概而言之，人大代表的职务性质确保了人民当家作主，决定了人大代表必须以“当家”的姿态参与国家事务管理，以“作主”的责任行使各项权利，但不能仅代表选区或选举单位利益，更不能代表任何特殊利益，而是代表最广大人民根本利益。

二、切实加强代表工作的深化拓展

发挥代表主体作用是人大制度的本质要求和人大工作的活力之源。人大工作的实践表明，人大代表充分发挥作用，忠诚为党和人民履职尽责，就能够凝聚和激发各方面积极性主动性创造性，汇集起全社会团结奋进的磅礴力量。就地方人大工作而言，拓展代表工作应当重点突出“三个融入”：

一是将代表工作全面融入发展大局。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，涉及中国特色社会主义事业总体布局的方方面面，事关全面深化改革和社会主义现代化建设的顺利进行。只有服从服务于党和国家工作大局，人大工作才能取得党和人民满意的效果；只有紧紧抓住人大代表这支人大工作中最为关键、最具活力的主体力量，人大工作在大局中的作用才能更好地得以发挥。要坚持围绕中心、服务大局，根据党政所急、法律所赋、群众所盼、代表所能等各个方面的实际，找准发挥代表作用的切入点，把代表工作涵盖的方方面面的要求体现在推动落实改革发展重点任务中，体现在增进民生福祉的各项要求中，切实做到党和国家工作重心在哪里，人大代表就跟进到哪里，代表力量就汇聚到哪里，代表作用就发挥到哪里。

二是将代表工作全面融入人大法定职能。人大代表是人民代表大会的主体，代表大会的各项职权要由代表集体行使，人大常委会的各项工作要有代表广泛参与，人民群众的愿望诉求要靠代表充分表达。要坚持确定审议议题注重从代表中来，立法监督过程坚持到代表中去，在畅通社情民意反映和表达渠道、积极回应社会关切方面发挥代表作用，推动解决人民群众关心的突出问题。要引导人大代表更多地接触群众，如实反映人民群众的心声，准确把握人民群众的意愿，把自己深入基层了解到的人民群众的所思、所想、所盼，通过各种方式如实反映出来，使党和政府真正了解社情民意，了解人民群众的需求，为党委和政府科学决策和人大依法履职提供依据。要充分发挥人大代表的桥梁作用，引导人民群众把个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益更好地统一起来，为改革和发展增加动力，凝聚合力。

三是将代表工作全面融入人大制度体系。党的十八大以来，地方各级人大认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，积极推进代表工作内容、方式和机制创新，代表活动主题鲜明影响广泛，“两个联系”畅通民意形成常态，履职方式深化拓展富有特色，履职平台规范建设作用显现，法规制度建立健全推动实践，可以说成效显著、经验宝贵。但我们也要看到，在人大工作、代表工作领域，还不同程度存在重创新、轻规范，重制度、轻执行，重形式、轻内容，重活动、轻实效的现象，这也是人大工作“容易做虚、不容易做实”的重要原因。要对照中央人大工作会议精神和对代表工作的最新要求，加强改进梳理完善、优化整合，及时把好的做法和经验固化下来，做成规则、形成规范，并在推动执行上下功夫，做到以制度抓落实、以制度促长效。

代表工作是人大的基础性、经常性、全局性工作，只有把代表工作做深做实做透，才能有效发挥代表的能力、潜力和优势。关键是做到“四个有”：

一是服务有保障。人大代表来自各个方面，具有广泛的代表性，同时也具有兼职的特点，他们没有自己的办公室，人大机关必须为他们依法履职提供服务保障。一要加强阵地保障，重点是加强代表之家建设，使之成为代表接待选民、走访选民、研究工作、召开会议的主要场所，为代表常态化开展活动提供有力支撑；二要加强资源保障，重点是加强网络平台建设，以信息化手段及时为代表提供信息支持、政务服务、联系选民、履职记录、形象展示等功能；三要加强综合服务保障，重点是推进保障代表联系服务选民常态化，不断提高代表工作的实效。

二是参与有选择。代表履职离不开平台载体的有力支撑，但“舞台”搭了就要“演戏”，否则就是空架子。代表履职不仅要有积极性，还要有机会，而且是可选择的机会。这个机会需要由人大来创造，需要由人大来提供。既要开辟新的渠道，创建新的载体，又要强化组织引导、活动策划和机会提供。加强组织引导，就是根据代表的特长和兴趣来确定代表参与活动的方式和途径，如组织专业代表小组、开展专题代表活动等；加强活动策划，就是要想办法、出题目、交任务，让代表行动起来、活动起来；加强机会提供，就是要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，使代表不仅有用武之地，而且有用武之机。总之，要通过多种途径，让代表发声的“戏份”更加显现、作用更好发挥。

三是督办有力度。督办代表议案和建议是人大的一项常规工作，也是代表工作实不实的重要体现。多年来，地方各级人大作了积极探索和深入实践，健全“政府领办、部门主办和人大重点督办、对口督办”工作机制，强化全程跟踪督办，组织常委会组成人员和部分人大代表对议案建议办理工作开展评议，测评结果纳入对部门综合考核体系，通过评选优秀意见建议和表彰先进承办部门，促进代表议案建议提出和办理“两个高质量”。在实践中，代表议案建议办得实不实、好不好，关键看能不能做到五条：一是能够解决的不拖宕。能够解决的应当第一时间解决、加班加点也要解决。二是部门交叉的不推诿。对代表提出的建议，应当实行首问负责制，先接下来再回去分工交办。三是遇到问题的不怕难。办理代表议案建议，就是要解决问题，不应停留在“文来文去”上，要有担当精神。四是答应解决的不赖账。答应的就要想方设法解决，砸锅卖铁也要解决。五是不能解决的不隐瞒。不能因为怕考核失分而磨磨唧唧、耍滑头，必须跟代表讲清楚。

四是评价有依据。代表工作的主体是代表，组织代表活动、安排代表工作，选准代表很重要。这就涉及到对代表的评价问题。评价代表能不能当代表、能不能当好代表，不是看名头、看地位、看身份、看关系，而是要看条件、看意愿、看能力、看资源。看条件，就是看有没有当代表的条件，是否具备相应的政治素质，能不能参加会议以及相关的履职活动。看意愿，就是看有没有参与社会公共事务的意愿，如果没有公益精神，那就很难履行代表职务。看能力，就是看对公共事务的把握能力、对社会问题的分析能力和提出对策建议的能力，能力既是客观的，也是主观的，能力可以培养，可以练就。看资源，就是看代表本职工作所覆盖的领域和担当的责任，并安排与之相匹配的履职活动，尽可能充分发挥代表作用。当然，资源这一点重要但不是首要，领导干部代表有身份、有资源，更要带头履职，带头向选区选民或选举单位报告履职情况，带头接受监督。

三、努力推动代表作用更好发挥

全面贯彻中央人大工作会议精神，践行全过程人民民主，扎实做好代表工作，必须聚焦普遍存在的难题、当前面临的问题，结合正在做的事情，完善代表工作机制，推动代表履职不断深化、人大工作向前发展。

一是激发代表履职意愿，提升依法履职能力。强化代表的代表意识，激发代表的履职意愿和履职热情，是做好代表工作的前提和基础。代表履职意愿高不高、履职能力强不强，从根本上取决于代表的素质和责任心，但作为服务保障代表履职的代表机关、工作机关，地方人大有责任有义务加强组织引导。有时候，选准一个主题，搭建一个平台，提供一个机会，往往就能唤醒代表的代表意识，激发代表的履职热情。一要引导代表在大局中思考，把兴奋点放在“争当表率、争做示范、走在前列”的重大使命任务上，把注意力集中到奋进“十四五”、跑赢新赛程的伟大实践中，把落脚点放在推动发展、改善民生的重点难点工作上。二要引导代表结合本职工作，选择合适的工作路径和工作方式，发挥自身长处，放大特色优势，使依法履职有依托、可操作、能发力。三要充分尊重代表主体地位，坚持统揽不包揽，支持不包办，引导不约束，注重通过健全代表履职的激励机制促进代表作用发挥。加强代表履职培训要注重针对性，缺什么补什么，真正做到学有所用、各展所长。制定活动方案要考虑不同类型、不同行业、不同身份、不同届别的代表需求，确保代表联系群众见实效、发挥主体作用不落空。

二是落实“两个联系”要求，发挥重要桥梁作用。加强国家机关与代表联系、加强代表与人民群众的联系是统一的，本质上是党的群众路线的具体实践，这不仅仅是一个工作方式和工作作风问题，也绝不是一件可做可不做的事情，而是一项制度性要求，是由人民代表大会制度的根本性质所决定的。各级人大要深化对代表联系群众制度设计、制度安排的重要性和必要性的理解，坚持“民有所呼、我有所应”，聚焦人民所思所盼所愿，推动代表履职目标与民意诉求高度一致、紧密契合，把“与人民想在一起、干在一起”落到实处，做到“人民群众需要在哪里、代表履职就朝哪里聚焦，人民群众关注什么、代表履职就向什么方向发力”。对人大机关而言，要建立和完善以代表工作为基础的人大整体工作互联互促机制，加大代表参与人大工作的权重，推动代表工作与人大常委会的立法、监督、决定、任免各项工作有机融合。一要把深化“两个联系”体现在广泛深入的调查研究之中，深接地气察实情，广集民智献良策；二要把深化“两个联系”落实到地方立法工作中，开门立法以畅通民意，民主立法以集思广益，达成最大公约数，画出最大同心圆；三要把深化“两个联系”贯穿于人大监督工作之中，提高代表对监督工作的参与度，扩大代表参与监督工作的覆盖面，增强监督的穿透力、影响力；四要把深化“两个联系”拓展到人大依法任免和任后监督上，增强任命人员的公仆意识和为民情怀。特别是专题询问、集中评议、满意度测评这些刚性监督手段的运用，只有在代表广泛参与、深度介入的情况下才能更加彰显公信力。

三是突出解决问题导向，提高办理工作实效。中央人大工作会议提出要“推进人大代表议案建议内容高质量、办理高质量”。明确了五个方面的要求：一是建立代表提出议案建议前的沟通协调机制，为提出高质量议案建议做好服务保障。二是人大专门文员会和承办单位要认真审议代表议案、办理代表建议，加强与代表的联系沟通，积极研究采纳代表意见，形成有针对性的反馈意见答复代表。三是建立办理代表建议答复承诺解决事项台账，抓好跟踪落实。四是完善代表建议重点督办机制。五是推进代表建议及办理情况向社会公开。地方人大如何贯彻落实好这五个方面的要求？关键是突出问题导向，把发现问题、研究问题、解决问题贯穿议案建议办理工作的全过程，也就是要聚焦问题提出高质量的议案建议，聚焦问题研究改进工作的方法和措施，聚焦问题推动办理工作落细落实。习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”脱离实际问题抓议案建议办理工作，制度程序就会变成“走过场”的固定程式，“组合拳”就会变成“花拳绣腿”，答复、面复也就会成为“表面文章”。问题有新有旧、有大有小，解决发展中的问题、改革中的问题、稳定中的问题，方法是否管用，措施是否得当，取决于是否抓住了要害。人大的督办工作也有一个分寸拿捏的问题，不能“眉毛胡子一把抓”，应当根据问题的性质和特点进行认真梳理，作出适当区分。一是对事关改革发展大局、事关老百姓切身利益的事，要抓住不放；二是对“一府一委两院”工作中的难点问题看时机和场合及时帮一把，符合法律规定的，给予大力支持；三是对“一府一委两院”带有探索性的工作要留一点距离、留一点空间，不要靠得太近、逼得太紧。四是对“一府一委两院”自身工作，放手让他们干。

四是完善代表工作机制，提升服务保障水平。要认真落实中央人大工作会议精神，加强代表培训、政情提供、经费保障，实行代表述职报告制度，加强履职档案管理，完善评价体系、激励办法、退出增补机制，保持代表队伍一池活水。人大机关和代表工作机构担负做好代表工作的重要责任。一要高效。把准代表需求，找准服务定位，增强服务意识，提高服务质量，切实保障代表民主权利得到充分行使，提升代表对服务保障工作的认可度。二要统筹。紧扣人大及其常委会职能行使，在立法、监督、决定重大事项等重点工作过程中做好代表工作，把代表议案建议集中反映的问题作为制定法规、开展监督、作出决定的重要依据，把代表的有效参与作为提高工作质量的重要保证，把代表的认可和满意作为衡量工作成效的重要标准。三要得法。坚持行之有效做法，注重总结推广基层创造，学习借鉴外地经验，创新载体手段，完善方式方法，推动保障系统、服务平台、人大网络之间的连接和贯通，提升服务保障代表工作的支撑能力。四要扬长。人大代表中，有些是经验丰富的领导干部，有些是高层次的行业领军人才，不少是基层一线的代表人物。要注重向代表学习，学习代表为国履职的使命担当、服务百姓的人民情怀、在岗建功的奋斗精神，提升自己的精神境界、知识学养和工作本领，以代表之长补自己之短。五要求实。坚持干字当头、功在平时、细节致胜，强化整体观念、结果导向、全流程意识，科学安排、合理配置，把服务保障工作落到关键点，落在细微处，落在末端上。