东海县人大常委会 陈启发 李建华 韩来善

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。习近平总书记在十九大报告中指出,“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2015年，中发〔2015〕18号文件指出“县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会，设立3个左右工作委员会”。2020年3月23日，江苏省人大常委会召开专工委负责同志会议，研究部署加强改进专工委工作，更好发挥专工委职能作用，会议要求，各级人大专委会要进一步提高政治站位，立足法定职责，切实增强责任感使命感，按照“高标定位、靶向发力、守正创新、务求实效”的要求，创造性地开展工作，为开创各级人大工作新局面贡献智慧和力量。

一、关于“人大专工委”

“人大专工委”是“人大专门委员会”和“常委会各工作委员会”的简要称呼，也就是“专委”和“工委”的一并简称，二者既有联系又有区别，主要体现在以下几个方面：

（一）法律地位不同。依据《地方组织法》第三十条“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”规定，“专委”是人民代表大会的常设机构，受人民代表大会领导，在大会闭会期间，受人大常委会领导，是人民代表大会的重要组成部分，是人大及其常委会依法行使职权的重要议政层次，其特有的法律地位和作用，是其他工作机构所替代不了的。依据《地方组织法》第五十三条“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定，“工委”是人大常委会的内设机构，是为人大常委会提供日常工作所需和专业服务的工作部门，在人大常委会和主任会议领导下开展工作。两者并存，“工委”既是常委会的工作机构，也是“专委”的办事机构。为“专委”当好参谋助手，做好组织、联系、协调和服务，保证其日常工作有序高效运转，是“工委”应尽的职责义务。因此，“专委”的法律地位高于“工委”。

（二）组成产生不同。“专委”是按一定的专业分工设置的，实行委员制，由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。“专委”组成人员必须是本级人大代表（大多数也是同级人大常委会组成人员），由大会主席团在代表中提名，由人民代表大会通过。只是在大会闭会期间，人大常委会才可以补充任免“专委”的个别副主任委员和部分委员。“专委”组成人员基本上是这方面的专业人才或具有专业经验的领导干部，有的是人大常委会机关的人员，更多的则是人大常委会机关以外的人员。而“工委”的成员不一定是人大代表，是按照相应的行政职级，由人大常委会机关工作人员组成，设主任、副主任，下设室、处（科），其负责人（如主任、副主任）由人大常委会直接任命。“专委”及其组成人员随着人大的换届而换届，其特点是人员变化较大。而“工委”的设立及成员不受届别限制，工作队伍相对稳定，便于工作的连续性。

（三）职责方法不同。在职责方面，“专委”的主要职责是研究、审议和拟定有关议案，协助人大及其常委会开展有关立法、监督等工作，有权直接听取政府有关部门和“两院”的专项工作汇报，对有关问题进行调查研究，提出建议。也就是说，“专委”有一定的提议案权、审议权和监督权，工作具有相对独立性。而“工委”不是提议案的主体，不具有审议权和监督权，其主要职责是承担人大常委会某一方面的日常具体工作，为人大常委会履行职权提供服务，发挥参谋助手作用。“工委”在开展带有行使职权性质的工作时，如对法规案进行初审、对有关法律法规执行情况进行督促检查、对“一府两院”专项工作开展调查研究及听取专项工作汇报等，必须经人大常委会或主任会议的授权，接受委托，才能进行。在方法方面，“专委”的工作主要是通过举行会议进行的，必须依照一定的规则和程序进行，坚持民主集中制原则和集体行使职权，充分发扬民主，不个人决定重大事项。如只有“应到人员的半数”参加才能举行会议，会议决定问题须要“过半数通过”等。而“工委”实行的是集体领导下的分工负责制和岗位责任制，工作较为灵活便捷，讨论问题没有法定人数的限制和严格的程序约束，可以随时承办人大常委会和主任会议交办的任何事项。“专委”的工作特点是专门性和经常性；而“工委”的工作特点是服务性和连续性。

二、人大专工委建设的现状

部分地区以立法的形式对人大专工委的组织机构、工作职责和议事规则等进行了规定，但对标新时代需要人大担负的新使命，对标党委对人大工作提出的新要求，人大专工委的自身建设还存在一些问题。

（一）关于“人大专门委员会”。一是缺乏规范性。2005年，全国人大出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》，经中央办公厅转发后，各级人大大都没有结合本地实际制定专门的细则，缺少可操作性的制度规范。首先，议事规则缺失。地方组织法的规定比较原则，并未触及工作方法及议事规则等内容。虽然部分地方人大在其制定的专门委员会工作规则中对议事规则有所规定，但也较为简单且难以统一。在议事规则缺失的情况下，各地方人大专门委员会职责权限应该依照何种规则界定分配，专门委员会审议结果的法律地位如何，立法听证制度如何落实等诸多问题都已成为地方人大专门委员会发挥职能的阻碍。其次，工作条例缺失。由于地方人大专门委员会工作条例的缺失，地方人大专门委员会的设置、职权范围、工作程序与工作方式等难以明确统一，致使地方人大专门委员会履行职责缺乏机制体制和制度上的保障。二是缺乏自主性。根据地方组织法规定，地方人大专门委员会是本级人大的常设工作机构，是本级人大的组成部分，产生程序和本级人大常委会是一样的，但是在本级人大闭会期间须受本级人大常委会领导。在这种结构下，专门委员会有可能完全受制于本级人大常委会，甚至从实质上成为本级人大常委会的内部工作机构。专门委员会的正职领导往往由本级人大常委会的副主任兼任，事实上形成了领导与被领导的关系，造成专门委员会运行过程中的“行政化”色彩。另外，专门委员会权力来源是基于地方组织法赋予、本级人民代表大会委托，而专门委员会接受的权力委托是有限的，同样造成其自主性不足的问题。三是缺乏专业性。专门委员会组成人员数量少，专职比例不高，这是个普遍问题，不需多谈。组成人员来源单一，大部分来源于党政领导，多是组织安排，而非工作上的专业化考量，这种人员组成并不能使专门委员会成为实质上的专业委员会。对于部分专门委员会组成人员来说，进入委员会并不是他们自主性意愿选择的结果，并且从事这项工作几乎没有向上流动的机会，即不能获得政治上的升迁。政治上升迁的不可能性，虚化的政治待遇并没有给他们带来实质性的政治权力，加上年龄大，精力不足，直接影响了专门委员会组成人员工作的主动性和积极性。

（二）关于“常委会各工作委员会”。一是思想认识不到位。在实践中发现，总有一部分人对人大的地位、性质、作用认识不够深刻，在开展监督工作时瞻前顾后，畏手畏脚，缺乏勇气和胆量，不敢开展深层次问题的监督，甚至认为“到人大工作就退居二线”了，抱着“多一事不如少一事”的心理，求稳怕乱，过一天算一填。二是自身建设不过硬。人大常委会的工作主要依靠各工作机构具体来开展，尤其是监督工作，具有主体地位的至高性、监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督效力的权威性，对从事人大工作的工作人员必备的素质要求很高，当前人大各工作机构履行职务的能力与所肩负职责相比，与不断变化的民情民意和发展需求等，还有一定差距亟需弥补和改进。三是监督与支持的度把握得不够好。在实践中常常会产生为了监督而监督，往往忽视了支持和促进，将监督与支持促进对立或各自孤立起来，甚至对存在的问题视而不见、无所作为，没有在坚持统一性的基础上，处理好监督与支持促进之间的关系，个别部门单位甚至认为“监督就是找事、挑刺”。四是调查研究基本功不够扎实。在调研过程中，走马观花、浅尝辄止现象较为突出，了解到的情况和获取的信息都比较有限，面上的东西多，内在的东西少，有的还会出现失真的情况，提出的意见建议也就失之偏颇。五是人员配备较为不足。特别是县级人大常委会各工作机构在人员配置方面存在严重的不足，大多数的工作机构只配备一名主任、一名副主任，而没有配备工作人员，具体工作中的大事小事全部都由工作委员的负责同志开展，工作量大，具体工作多，必然挤占开拓、思考、创新的时间，或多或少地削弱工作的积极性，从而导致工作缺乏活力。

三、人大专工委建设的建议

人大专工委是人大常委会的办事机构、工作机构，分别联系着方方面面的工作部门的工作，服务涉及上上下下，专工委作用发挥如何，直接关系国家权力机关的履职水平和成效。

（一）就“人大专门委员会”而言。一是完善制度。地方人大专门委员会设立三十多年来，各地大胆探索，积累了丰富的经验，认真总结这些经验，及时将其上升为法律或法规的条件基本成熟，进一步修改地方组织法，增设专门委员会专章，对专门委员会设置的原则、前提条件，专门委员会的类型、名称等加以统一规定，并制定专门委员会工作条例。二是增加配置。针对地方人大专门委员会设置数量偏少的现实，与人大及其常委会工作的发展已不相适应，应根据实际需要按照专业分工原则，研究和考虑增设专门委员会，使人大专门委员会的数量达到10个以上，保证组成人员稳定，及时优化组成人员的专业知识结构，增加专门委员会组成人员人数，增强专委会工作的生机和活力。三自主运行。首先本级人大常委会副主任不再兼任委员会领导职务，而是从委员会组成人员中产生。其次对人大专门委员会的权力、行使方式和程序等方面进行具体明确规定，特别是要对专门委员会可独立行使的权力进行清晰界定，使专门委员会在协助常委会开展工作的同时，也能够积极主动地自主开展工作。

（二）就“常委会各工作委员会”而言。一是需要党的重视。只有党委高度重视，人大作为真正意义上的国家权力机关的定位才能得到落实，人大干部才会逐渐摒弃“二线感”，人大机关才能不被认为是“二线机关”，才能发挥人大及其常委会的真正作用。二是提高工委履职水平。在干部配备的过程中，直接将真正懂法律、精专业、业务强的人员充实到人大队伍中来，充实到各工作委员会中来。同时，从法律上对常委会专职组成人员的比例作出规定，从组织制度上保证专职人员成为组成人员的主体，逐步实现常委会组成人员的专职化。三是强化与“一府一委两院”的沟通联系。人大的主要职能之一是“监督”，实际上监督是为了更好地支持“一府一委两院”各项工作更好地开展，但任何工作开展的关键是沟通联系，例如东海县创新工作方举措，每年召开县人大常委会与“一府一委两院”联席会，有效促进监督与支持，持续推动各项工作有序开展。四是合理配置人员编制。当前县级人大机构设置和人员编制与所担负的职责、任务不适应。一些地方机构不健全，上下不对口，工作不好开展。同时编制紧缺、人员偏少严重制约了人大工作的开展。建议从加强基层民主法制建设的高度，从县级人大工作实际出发，进一步明确机构设置，增加县级人大机关编制，确保工作正常运转。五是有计划地开展调研工作。调查研究是推动各项工作准确有序开展的基础保障，人大常委会各工作委员会均有各自的承担的任务，要想在监督等各项工作中“靶向发力”，就必须在前期的调研工作中做足功课。建议基层县级人大各工作委员会每年精选议题，有针对性地到乡镇、局机关开展驻点调研等，摸清实情，掌握第一手资料，确保监督等工作准确开展。