人大代表是人民代表大会的主体。加强和改进代表工作、发挥代表主体作用，既是人大工作的永恒主题，更是发挥人民代表大会制度优越性的关键所在。新时代下，面对人大及其常委会“代表机关”的新定位、面对推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，如何提升人大代表履职实效、将制度优势更好地转化为治理效能，是摆在我们面前迫切而鲜明的重大课题。
一、提升人大代表履职效能的理论解析
人大代表是国家权力机关的主体，他们代表人民的利益和意志参与管理国家和社会事务，行使人民当家作主的权力。人大代表履职主要包括两个方面：一是在人民代表大会会议期间履行职务，具体包括参加大会全体会议、小组会议等，提出议案以及建议、批评和意见，审议列入大会议程的各项议案和报告，提出询问、质询或要求组成调查委员会，参加各项选举和表决等事项；二是在人民代表大会闭会期间履行职务，具体包括参加本级人民代表大会组织的视察、调研、执法检查、工作评议等，联系选民和人民群众，受邀列席常务委员会会议或参加“一府一委两院”组织的相关活动等。人大代表履职效能是指人大代表在人民代表大会会议期间和闭会期间履行职务时，发挥作用的程度及其产生效果、效益的综合体现，强调的是效率、效果和效益的有机统一。
随着改革开放的不断深化和经济政治的快速发展，人民群众对人大代表的期望越来越高，人大代表的履职责任也越来越重。但长期以来，在我国人民代表大会制度建设中，更多地注重代表范围的广泛性，而忽略了代表履职的实效性，虽然代表人数众多，但履职过程虚化，致使代表履职效能偏低，难以真正发挥代表作用。应该说，人大代表的履职效能关乎社稷民生，提升人大代表履职效能是时代发展的必然要求和应有之义。
二、提升人大代表履职效能的宿迁实践
宿迁市共有五级人大代表8000多名，是一支庞大而多元的队伍（参见图1）。近年来，市人大常委会主动作为、守正创新，充分抓牢市级人大代表这个关键主体、并依托市级代表承上启下，全面激发各级代表的履职活力、提升履职效能。本届以来，全市有8500余名五级代表参与代表主题活动，参与各级人大监督问效活动1100余次，开展文明创建、助学帮困等志愿活动4000多次，累计提出意见建议2万多件。仅市级代表参与市人大常委会各项工作就达2600余人次、参加“一府一委两院”各项活动达520余人次，形成了“人大积极搭台、代表踊跃参与、部门大力支持、群众广泛好评”的良好局面，真正激活了代表履职的“一池春水”。
（一）以制度的力量激励代表履职。寓支持于监督之中，建立健全代表履职监督管理机制，以制度刚性强化代表履职。健全代表评先和退出双向机制。出台《宿迁市人民代表大会代表履职考核办法》，采取百分制考核方式，划分优秀（≥90分）、称职（60分≤&＜90分）、不称职（＜60分）三个等次，并设置加减分项目，拓展考核空间。对于考核优秀的代表从中评选“履职先进个人”，并推荐为连任代表候选人，对于考核不称职的代表进行诫勉谈话、劝辞乃至罢免，近两年已处理考核不称职市人大代表10余名。健全代表履职登记管理机制。开发“代表履职信息管理系统”，配套制定《宿迁市人大代表履职信息登记与管理办法》，通过季度督查、半年审查等方式，加强代表电子履职档案管理，确保履职信息规范、准确、完整（参见图2），为代表履职考核提供具有科学性和说服力的量化依据。
图2 宿迁市人大代表履职信息查询一览表（以吴成良代表为例）
（二）以有形的载体引导代表履职。创新履职方式，搭建活动载体。于2017年换届后就启动人大代表“四联四助”主题活动（联系基层群众，助力民生改善；联系经济实体，助力经济发展；联系社区村居，助力文明建设；联系基层人大，助力监督问效），并根据时代发展不断丰富活动内涵，每年突出一个主题设计子项目，2018年为“我为高质量发展献一策”、2019年为“脱贫攻坚我助力”、2020年为“决胜小康我行动”，同时于2020年4月开展“听民声、汇民智、促发展”主题接待周活动，为夺取疫情防控和实现经济社会发展目标双胜利贡献代表力量。“四联四助”开展以来，全市五级人大代表共联系7.4万户选民或群众、3451个经济实体、1200个社区村居，为联系户反映或解决实际问题1万余个，捐资助学940万元，为群众带来了实实在在的获得感，收到了良好的社会效应。
（三）以完善的平台支撑代表履职。加强代表履职平台建设，坚持线下线上同步发展，夯实代表履职“根据地”。规范实体平台。对现有代表工作平台进行提档升级，分层分级建立代表工作站（代表之家）、代表联系点等各类工作平台836个。通过标准化建设、规范化运行、精细化管理、机制化保障将其打造为联系群众的好桥梁、履行职责的好载体、学习交流的好园地、听取民意的好场所。完善网络平台。主动融入信息化时代，构建“一库两台多元”的代表网络履职平台。“一库”即代表信息库，全面公开代表信息，并开设网民与代表互动窗口；“两台”即代表工作平台（参见图3）、代表议案建议办理平台（参见图4），为代表建立“网络工作室”，同时实现议案建议提交、审核、分办、答复、评价“一体化”网络办理；“多元”即通过微信群、公众号、手机APP等新媒体手段服务代表履职，开启“掌上履职”新时代。
图3宿迁市人大代表工作平台
图4宿迁市人大代表议案建议办理平台
（四）以管用的机制促进代表履职。聚焦代表提出建议、批评和意见这一最普遍、最广泛的履职方式，构建“五位一体”督办机制，通过建议的有效落实来增强代表履职的价值感和积极性。主任领衔督办机制——由市委书记、市人大常委会主任领衔督办，开启以“顶格”标准督办代表建议的先河；专题查验督办机制——明确制度建设、沟通方式、台账管理、办理成果等“六查验”标准，进行全方位“体检”；网上跟踪督办机制——通过网络平台实时监控，从结果监督转为过程监督，提升督办及时性；双评引领督办机制——在考核问责的同时，常态开展优秀代表建议和先进承办单位“双评”活动，反向鞭策与正向激励双管齐下；新闻发布督办机制——每季度对外发布代表建议办理工作情况，凝聚社会监督的强大合力，推动代表建议真正落地生根、开花结果。2020年度代表建议办成率比上一年度提高5个百分点，比届初提高8个百分点，代表满意率不断提高，履职热情持续高涨，提出的建议数量呈逐年递增趋势（参见图5）。
图5 宿迁市近年来代表建议数量变化图
三、提升人大代表履职效能的现实挑战
随着中国特色社会主义进入新时代，代表工作也面临着许多新的问题和挑战，影响着人大代表履职效能的提升，主要体现在五个方面对比冲突带来的现实挑战。
图6 宿迁市新任县乡人大干部比例图
（一）工作持续性与队伍流动性带来的挑战。人大代表和人大干部两支队伍一直处于动态变化之中，尤其是人大换届时相当于一次大规模调整。以宿迁为例，2017年初宿迁市共选举产生新一届市县乡三级人大代表8878名，其中新任代表占比高达68.6%；县（区）人大常委会主任、副主任24名，其中新任12名，占50%；乡镇人大主席、副主席102名，其中新任42名，占41.2%；人大街道工委主任、副主任16名，其中新任11名，占68.8%（参见图6）。2021年新一轮人大换届选举即将开始，又将带来一次“大换血”，据统计，因年龄等因素，宿迁市人大常委会6名主任会议成员中有3名需调整、8名工作委员会主任中4名需调整，5名县（区）人大常委会主任中4名需调整（参见图7）。此外，在日常工作中，由于工作调整等因素，代表辞职、调离、补选时有发生，人大干部特别是乡镇（街道）人大主席（工委主任）也会不断调整变动，一大批新同志充实到两支队伍中，既给代表工作注入了新的活力，也对代表工作的连续性带来了一定的影响。
图7 2021年新一轮宿迁市部分人大干部队伍调整比例图
（二）思想引导一致性与价值观念多样性带来的挑战。代表的广泛性是人民代表大会制度的基本特性之一。近年来，党中央对代表结构广泛性的要求越来越高，党政领导干部比例逐步下降，基层代表比例逐步提高，代表结构得到进一步优化。同时代表的广泛性也意味着阶层的差异性和价值观念的多样性，以乡级人大代表为例，他们占比最大、与人民群众接触最为密切，但因年龄结构、工作岗位、文化程度的不同（参见图8），他们的思想观念、履职意识及能力水平参差不齐，给思想引导工作增加了难度，影响着整个代表群体履职的根基。应该说，如何引导广大代表统一思想和行动，旗帜鲜明讲政治、行权为民勤履职，考验着各级人大的智慧和水平。
图8 宿迁市乡级人大代表年龄及文化程度构成图
（三）任务繁重性与精力有限性带来的挑战。我国实行的是人大代表兼职制，代表都有各自的职业（参见图9），始终工作和生活在群众中，便于通过来自于各方面的代表把宪法、法律和政策的贯彻实施情况以及人民群众的意见建议汇集上来，对重大问题作出决策。但客观地说，兼职代表也有一定局限性。工人农民代表本身生产生活任务繁重，其他代表多是各自领域的骨干，
缺乏充足的时间和精力来履行代表职务。甚至有少数代表成为不参加履职活动、不提议案建议、不联系选民的“三不”代表，使“人大代表”成为一个空头衔，严重影响代表作用的发挥。
（四）互联网时代工作形态开放性与传统工作手段单一性带来的挑战。当今社会已进入信息化时代，互联网的触角无处不在。在这样一个时代背景下，如果还不主动拥抱互联网，还固守传统的工作手段，势必直接影响代表工作的效率和质量。从目前实际情况来看，县级人大对于代表工作平台或相关网络系统开发尚不到位，大部分处于空白状态。乡级人大甚至连基础官网都没有健全，只有少部分乡镇依托县级人大官网建立了二级页面。但县乡两级人大代表在五级代表中占比高达90%以上，也就是说，还有非常庞大的代表群体在履行职务时没能搭上互联网的快车。同时，互联网是把“双刃剑”，在推进代表履职信息化的进程中，既要发挥好互联网的便捷优势，又要有效防患各种风险。
（五）实践创造性与法定规范性带来的挑战。代表履职行权的主要依据是《代表法》。现行《代表法》历经三次修订，总体比较完善，但相对于实践，客观上还存在一定的滞后性。比如，《代表法》没有规定代表履职不力或违反法定义务应承担的责任，虽然赋予了“罢免权”，但对罢免的条件和程序没有明确规定，且这种唯一的追责方式过于严厉，在实践中也极少应用。又如，《代表法》规定了对代表的监督，根据“由谁产生，向谁负责，受谁监督”的原则，县乡人大代表应受原选区选民的监督，但选区选民这个监督主体太过宽广和分散，实践中难以操作。可见，开展代表工作很难用“拿来主义”在法律规范中寻求到切实可行的方法，还需各级人大更深更透地领悟法律精神，结合实际探索实践。
四、提升人大代表履职效能的对策建议
面对新形势下的现实挑战，各级人大要聚力提升队伍综合能力、激发代表履职动力、凝聚履职保障合力、顺势发挥网络效力、增强代表工作活力，逐一应对挑战、破解难题，重点做好以下“五个注重”：
（一）注重学习培训，夯实队伍能力“基本功”。加强对人大代表与人大干部两支队伍的业务培训，是做好新形势下代表工作的迫切需要。坚持常态化。应对队伍流动性大的特性，建立健全长效培训机制，制定科学合理的培训计划，分批分步实施，避免培训的断层和缺失。坚持规范化。确定人大代表或人大干部必备的应知应会知识规范，对这些履职或工作必备的知识和能力，不仅要人人参加培训，而且要严格考核，规范操作。坚持个性化。针对专业代表小组的代表，要突出立法、监督、审查等工作专业性。针对工人、农民代表，要注重扩大其知识面。对于人大干部也是如此，缺什么补什么，实行“菜单式”培训。坚持多样化。人大工作涉及方方面面，不仅要精心安排人大工作业务知识，还应加强对经济社会、文化科技、法律政策，乃至调研写作技能等领域的学习，以适应工作需求。坚持基层化。乡级人大代表在五级代表中占比最高，乡镇人大机关也是人员力量最薄弱的地方，培训对象要不断向基层延伸，不断提高基层代表工作质效。
（二）注重督评结合，激活代表履职“动力源”。一方面，健全监管机制，加强对代表履职的监督。代表信息公示制。通过网上公示、设立代表公示牌、向选民印发代表联系卡等方式将代表的姓名、工作单位、联系方式等向选民公布，接受选民监督，真正将代表置于人民群众的视野内。代表履职登记制。详细登记代表出席人民代表大会及闭会期间履职情况，包括提出议案建议，参加视察、调研、执法检查，参与代表主题活动、代表小组活动等情况，量化代表履职信息，为监督代表提供具体依据。代表定期述职制。定期组织代表在任职期间向选民或原选举单位报告履职情况，既加强选民或选举单位对代表履职的监督，又促进代表与选民或选举单位的互动联系。代表失职追究制。“罢免”这种唯一的追责方式难以实现“过罚相当”，有必要通过立法等手段设置其他逐级提高的追究方式。比如警告、谈话、劝辞直至罢免，维护人大代表队伍的纯洁性。另一方面，运用激励机制，挖掘代表潜能。广泛开展代表履职评先评优活动，并将获评代表优先推荐为连任代表候选人，留住代表骨干。同时大力宣传代表履职尽责的先进事迹，树立典型，在全社会营造支持代表履职的良好氛围。
（三）注重凝聚合力，织密履职服务“保障网”。应对兼职制代表在履职精力、履职动力、履职专业化等方面的不足，进一步优化服务，凝聚保障合力。形成“1+X”横向保障合力。《代表法》规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”可见，为代表履职提供服务不仅仅是代表工作机构的职责，还需人大常委会其他机构的全员参与。事实上，在保障代表知情知政及提升代表履职能力方面，各个业务工作委员会可以为代表提供更为专业、系统的服务。形成“上下联动”纵向保障合力。同一级的代表也都分布在不同层级的行政区域内，代表分布特点决定了开展代表工作必须树立上下一盘棋的观念，同频共振，特别是组织代表开展闭会期间的活动，要上下联动，协调配合。各级人大不仅要为本级人大代表提供履职服务，还应积极为上一级人大代表提供优质服务。形成“内外兼备”全面保障合力。不仅需要人大自身的努力，还需争取外部各界的大力支持。党委要支持和保障人大及其常委会依法行使职权。“一府一委两院”要自觉接受人大监督，加强政务公开，畅通代表获取信息的渠道。代表所在工作单位要支持代表优先履行代表职务，给予必要的时间和正常工资待遇保障，减少代表履职的后顾之忧。
（四）注重与时俱进，搭乘信息时代“便利车”。信息化是推动各项工作发展和变革的重要力量，要与时俱进，将充分运用现代信息技术成为代表工作的新常态。在联系代表方面，利用实名制QQ群、微信群等，实现一对多的联系，也可以实现代表通过网络联系选民、网上反映社情民意、网上参与人大工作意见征询等。在管理代表方面，运用网络平台的登记统计功能，对每一位人大代表在大会期间及闭会期间的各项履职活动进行实时记录，健全代表电子履职档案，既便于代表履职信息的管理和统计分析，又便于后期的结果应用。在服务代表方面，为每位代表打造专属“网络工作室”，提供网络培训课程、各类政情信息、履职学习资料、相互交流园地等，有效保障代表学习履职知识，切实提高代表履职水平。在建议处理方面，建立代表建议办理网络系统，实现在线提交、在线交办、在线答复、在线反馈，在线公开，提高议案建议工作的便捷性和透明度。同时，还应不断从以电脑为终端的信息服务平台向手机平台延伸，利用微信公众号、手机APP等多种方式，跟进信息化发展的步伐。
（五）注重创新实践，增强代表工作“品牌力”。相对于换届选举、人事任免等规范性工作，代表工作更具特色性。各级人大应坚持法律规范性与实践创造性的统一，不断探索实践，打造工作品牌。因地制宜，搭建代表联系群众的平台载体。“与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”是代表的法定义务，也是当前代表工作的重中之重，要结合本地实际，积极建立代表工作站（代表之家）、代表联系点等阵地，组织好“代表接待日”“代表述职”等活动，为代表联系选民、依法履职畅通渠道。因时制宜，科学谋划代表工作进程。在届初，要注重培养和提升代表的履职意识及履职能力，为后续代表工作夯实基础。在届中，要对重点代表工作进行深化和推进，防止代表工作前紧后松。在届末，要开展代表工作 “回头看”，做好推荐连任代表人选的调研工作，使履职优秀的代表得以连任。因势制宜，创新开展特色代表主题活动。《代表法》对代表在闭会期间的活动只规定了视察、调研、执法检查等几项，常规动作有限，自选动作还需创新。要把握当前发展形势，结合区域发展的重点、群众关心的热点、人大工作的要点精选主题，开展形式多样的代表主题活动，增强闭会期间履职实效，充分发挥代表主体作用，在经济社会发展大潮中唱响人大声音、贡献代表力量。
