淮安市人大工作理论研究会

2020年底，江苏省十三届人大常委会第十九次会议通过的《江苏省优化营商环境条例》（以下简称《省条例》），不但细化了中央和国家的要求，而且也拉开了拉开了江苏各级人大以法治化助推营商环境建设的新序幕。“一石激起千层浪”，在推动《省条例》落实中，全省各级人大行动迅速、创新推进，以积极的探索丰富了推进营商环境优化的人大工作内涵，也显现了人大以法治化视野打造营商环境的高点站位。

一、淮安人大的做法

近年来，围绕贯彻《省条例》，淮安市人大常委会把优化营商环境纳入法治化轨道作为重点工作来抓，积极依据法律赋权，运用法治思维和法治方式，把深化“放管服”改革、优化营商环境摆上重要日程，持续监督推进。突出的做法是：以发挥代表作用为主抓手，助推《江苏省优化营商环境条例》落实，特别是创新推出了《优化营商环境——人大代表替你问》系列电视问政栏目，组织代表与相关部门负责人一同走进演播厅，面对面“把脉问诊、对症下药”。并以此为牵引，针对发现的问题，综合运用人大的调研、立法、决定、监督和督办代表建议的工作手段，推动解决，积极为促进经济社会高质量发展贡献人大智慧和力量。

（一）问什么：突出优化营商环境的主题

《人大代表替你问》是淮安市人大常委会将电视问政形式引入人大监督和代表履职活动之中的创新之举。该电视栏目聚焦优化营商环境主题，围绕社会和群众关注的重点难点议题，让代表带着调研成果与“一府一委两院”及相关部门领导进行面对面的议政、督政对话。该栏目从2020年10月开办始至2021年底，先后以“法治与营商”、“服务与营商”，以及如何“让企业投资更便利”、“让企业办事更快捷”、“让企业创新更活跃”、“让企业发展更聚能”、“让企业经营更安心”为主题，7次问政“一府两院”34个部门和单位，其中制作问题短片22个；代表查摆问题50多条，提交建议30多件；被问政部门和单位积极落实代表意见和建议，促进了一批社会和群众关心问题的解决

（二）怎么问：以问知政、以问督政、以问助政

淮安市人大常委会贯彻落实“全过程人民民主”理念，通过以问知政、以问督政、以问助政，切实问出短板弱项与工作理念、问出难点问题与解决办法、问出高质量的代表建议。问政前认真筹备。节目两个月一期，由人大、营商办、电视台三家联办，每期录制前围绕主题组织代表开展专题视察和调研，并召开企业家、群众代表座谈会收集意见。常委会还举办代表助推优化营商环境专题培训班，邀请专家学者辅导授课，并组织赴先进和邻近地区的对比学习，增强代表问政能力。问政时靶向发力。问政话题以明查暗访的问题短片引出，抓住群众反映较多的典型性问题，通过台上代表重点问、旁听观众随机问、场外群众连线问等方式展开。节目不编剧本、不搞彩排、对应答部门实行“闭卷考试”，单刀直入。节目后延续问政。节目每期播放时长45分钟，线上线下多平台播出。播出后，通过官方微博、微信公众号等渠道收集观众、网民意见反馈政府相关部门，同时加大对代表和群众反映意见的落实整改的督查，做好问政“后半篇文章”。

以问知政，问出工作理念与工作效果。比如，第一期节目以“法治与营商”为主题，设置了“慎捕慎诉平等保护企业发展”、“诉调对接多元化解涉企矛盾”、“扫黑除恶保障市场公平有序”、“规范执法优化行政服务环境”和“司法重整助破产企业涅槃重生”等话题，按照案件导入，代表提问，府院回应，专家点评，共同分析和剖析的环节展开。节目中，代表们问出了优化营商环境中保护中小投资者权益、提高合同案件质效、破产司法、净化营商市场以及法润淮商等法治工作成效；通过每个话题具体案件的分析，阐明了对民营企业审慎善意的司法关怀、把纠纷调解机制挺在前面、护商安商首要抓市场公平有效以及包容审慎执法等法治理念。节目最后，常委会领导的总结对优化营商环境，特别是对推进营商的法治化进程提出了明确工作方向和工作要求。所有这些，既宣传了法治护商安商的重点所在和工作导向，更增添了优化淮安营商环境的法治信心。

以问督政，问出问题所在与解决办法。节目中，代表们既问工作成效，也问存在不足。“如何解决好同类案不同判、生效判决执行不到位的问题”、“为何有了项目，却落地难、开业难、经营难？”等提问，可谓是问的直接、问出压力。应答单位领导认真对待、客观应答，诚恳接受代表们意见。如，对于同类案不同判、生效判决执行不到位的问题，法院表示要从统一办案标准、加强类案检索、强化案件评查和逐案过堂精准执行、常态化开展涉金融民生及党政机关案件专项执行行动、加大联动执行力度等方面入手进一步回应社会关切。对于行政机关涉企执法自由裁量权过大问题，司法部门表示要出台从源头规范行政执法行为的制度文件，全面推行“综合查一次”，力求让“自由裁量权不再自由”。围绕攻项目，谋创新、壮实体，相关单位对照国家和省条例自查不足，与代表一道为推行“拿地即开工”找差距、出实招。

以问助政，问出高质量的代表建议。每一期节目从策划开始，就组织人大代表开展相关调研，并要求代表将收集群众意见和提出建议作为参加活动的重要任务，代表们认真准备，带着群众关注和调研建议走进了演播大厅。如来自淮安经开区开发金融集团公司的代表，结合亲身经历的破产案件处理，提出了“更好发挥政府职能化解疑难问题，提升破产司法府院联动机制质效”的具体建议，有的律师代表，根据参加民法典宣讲情况，建议推进国有企业普遍建立公司律师制度，并逐步覆盖有规模的民营企业，以及各类企业都要建立法律顾问制度的建议；有的代表针对企业发展的融资难、招才难、创新难等为题，提出多采取“拿来主义”，只要不违背国家和省条例精神，凡是外地实行的改革创新之举，都应该借鉴吸纳，为我所用。节目中还邀请中科院院士、院校教授等专家学者为优化淮安的营商环境出谋划策，起到了代表深入问政和建言献策的积极效果。

（三）问之效：构建了代表履职新平台、监督工作新格局、人大工作新品牌

《人大代表替你问》节目以人大代表为主体、破解发展难题为牵引、各方联动为依托，取得了发挥代表作用、推进府院工作的积极效果，也使人大工作的水平得到大提升。

代表履职新平台。《人大代表替你问》节目以人大代表为主体、破解发展难题为牵引，实施市、县区联动，广泛发动各个层次、不同领域的代表参加。节目两个月一期，每期每期节目都重点选择4－5名企业家和相关领域的代表上台，列席旁听代表近300人，同时增加场内外随机提问的代表人数，每期都有10名左右代表参与其中。组织代表走进“审批大厅”“服务平台”“便民中心”等实境，现场探访营商环境的短板；围绕问政主题开展专题视察调研活动，召开企业家、群众代表座谈会，带着调研思考与部门负责人交流探讨，提出高质量意见建议；跟踪问效节目反映问题的整改、代表所提建议的办理以及部门领导承诺的兑现等情况，让问政的效果落地落实。企业家代表评价说，节目既回应了他们关心的问题，也实实在在为来淮投资企业办好事、解难题。政府部门也认为，这不仅是对优化营商环境的有力推动，更让他们感受到了代表督促的压力。

监督工作新格局。电视问政采取了人大常委会主办，常委会办公室、市委营商办、市电视台三家联合承办的形式，合力推动解决了一批制约项目招引和建设的突出问题。各方联动中，淮安日报上全文刊登代表提问及政府部门的回答与承诺，推进了监督公开化；市委营商办同步发力，公开通报违反营商环境禁令的典型案例，对责任单位及相关人员亮出营商服务“黄牌警告”。这些举措通过《人大代表替你问》的平台，形成了常态化联动监督机制，使得人大监督由“单兵作战”变成“协同作战”，既强化了监督效能，又释放出“1+1＞2”的叠加效应，较好探索了增强人大监督刚性和使人大监督“长出牙齿”的有效途径，构建起由市人大常委会主导的“人大+代表、媒体、公众”的“1+N”监督工作新格局。

人大工作新品牌。在贯彻落实《省条例》的过程中，淮安市人大常委会坚持《把群众的评价、企业的评价作为电视问政办得好不好的最终标尺，不但发挥代表问政作用，推动解决一批制约项目招商和企业发展的突出问题，而且聚焦代表们反映强烈的问题，打出一系列助力优化营商环境的“组合拳”：及时调研和修改与营商环境相关的地方性法规，在权限范围内完善市场主体公平竞争的法治环境;紧扣打造规范高效的政务环境和公平正义的司法环境，开展“放管服”改革、法院商事审判、法治政府建设等工作的专题询问和审议监督；适时作出进一步优化营商环境决定，引导企业和群众成为优化营商环境的参与者、建设者；深入调研代表提出的问题与建议，形成的有关推动法治化营商环境、科技创新发展等专题调研报告，获得了市委、市政府主要领导的批示肯定。可以说。《人大代表替你问》既创新了代表履职的方式方法，也丰富了人大工作的内涵，使人大工作的作用力和影响力得到了提升。今年以来，《人大代表替你问》先后被全国人大官网、省人大刊物、《人民代表报》推介。企业家代表评价说，节目既回应了他们关心的问题，也实实在在为来淮投资企业办好事、解难题。政府部门也认为，这不仅是对优化营商环境的有力推动，更让他们感受到了代表督促的压力。在2021年9月召开的淮安市第八次党代会上，市委主要领导在工作报告中明确提出，新一届市委要“支持人大依法履职，用好《人大代表替你问》平台”。

简言之，淮安人大围绕贯彻《省条例》所作的工作，可以归纳为：一是关注法治旺商的实效，积极引导知政。发挥人大联系群众的制度优势，持续开展法治宣传、政策解读活动，有效凝聚优化营商生态的社会认知；二是聚焦破茧成蝶的制约，持续发力督政。依法行使人大监督职能，不断采取专项审议、专题询问、集中调研、代表问政等措施，督促“一府两院”改进工作；三是彰显助企惠民的导向，依托主体助政。大力发挥人大代表作用，综合运用人大的决定、立法、监督以及代表建议职权，形成人大助推营商环境建设的生动局面。

二、法治化营商环境的难点所在

法治是营商基础，打造地区营商的环境优势，首要的是加速法治化进程。对照《省条列》要求，当前许多地方还存在不少制约性问题。

（一）行政失范现象值得重视。从社会关注的行政机关败诉情况看，败诉案件的类型，以行政强制、行政征收、行政处罚、行政登记、行政确认等案件居多。在败诉原因上，不作为、乱作为、逾期作为等案件占比高，其中存在政府信息公开申请不答复或“答非所问”、擅自实施强制拆除等行为；存在执法过程中不注重收集和保存证据、对申请登记材料审核不严等问题；存在无批复征收、超范围征收等现象。

（二）不少企业法治意识淡薄。一是企业治理结构不完善，许多公司不按照章程规范运营公司，内部组织机构多流于形式；一些公司所有者与经营者高度重合，缺乏有效制约监督，小股东权利得不到保障。有的家庭企业、合伙企业无书面形式的产权划分和约定，存在“产权模糊”现象。二是法律顾问机制不健全，不少企业的法务部门形同虚设，有的企业甚至没有法律顾问。三是劳动用工不规范，部分企业存在不签订书面劳动合同、不依法参加社会保险、单方违法解除合同等现象。

（三）社会信用水平有待提升。一是契约精神仍然缺乏。近年来，许多地方合同纠纷案件持续上升，折射出违约行为的大量存在。二是投机行为时有发生，部分企业不注重发展实体经济，借取银行贷款投入高风险行业，个别企业假借政府背景误导群众投资，牵涉出非法集资、非法经营等问题；三是诚信观念需要增强。虽然经过集中整治，但失信高发态势仍未根本遏制，法院依然存在执行难问题，守信激励和失信惩戒机制仍需强化。

（四）监督工作质效还要提高。从《人大代表替你问》节目中反映的情况看，推动《省条例》落实，各级人大在推动破除体制机制障碍的制度建设、强化宣传和精准服务的政策落实、资源整合和数据贯通的部门联动，以及改观基层力量薄弱现状等方面还要加大监督力度。从司法监督层面看，在经济下行、矛盾增多背景下，司法机关案多人少矛盾凸显，积案较多；同时，司法服务的精细化、效能化也有待提高。能不能从优化营商环境层面感受到司法的公平正义，人民群众对人大监督有热切期盼。

三、人大作为的思考与建议

由淮安人大贯彻落实《省条例》的实践，引发了我们对进一步发挥人大职能作用推进营商环境法治化建设的如下思考和建议：

（一）认识再提升：把营商环境法治化建设放在人大工作的突出位置

习近平总书记指出“人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障”。优化营商环境是党中央在新形势下作出的重大决策部署，是促进高质量发展的重要举措，同样需要各级人大以更加积极的作为展现担当和贡献力量。发挥政治优势，助力优化营商环境。一方面，自觉维护、执行、落实党委优化营商环境的决策部署，在确保党领导人民有效治理国家中彰显人大工作的政治效果；另一方面，通过人大行使法定职权履职，确保党的主张成为人民意志，奠定优化营商环境的法治基础，展现人大工作的政治作用。发挥制度优势，助力优化营商环境。人大制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，围绕优化营商环境的人大作为，可以更好地把制度优势转化为治理优势和发展优势。有利于保障国家机关协调高效运转，保证优化营商环境各项工作的有力组织、有效展开；有利于把制度供给作为优化营商环境的最大竞争优势，以良法促善治，彰显“制”和“治”的效用；有利于监督营商环境有关法律法规的正确实施。通过相关执法检查和备案审查工作，强化落实法律法规的刚性要求和清理有碍营商环境的制度规定。发挥组织优势，助力优化营商环境。各级人大组织和人大代表是优化营商环境的积极参与者和推动者。人大组织可以发挥协同优势，形成推动优化营商环境上下有机贯通集成效应，更好凝聚优化营商环境强大合力。各级人大代表可以发挥来自人民、植根人民的特点和优势，畅通社情民意表达和反映渠道，提出高质量议案建议，并以典型示范和引领推动作用，带动全体人民支持建设市场化法治化国际化营商环境。

（二）作用再彰显：让人大代表更多地发声

人大代表是人民代表大会的主体。代表们来自各行各业，最清楚营商环境建设中存在的问题。建设法治化营商环境，必须紧紧依靠代表，把代表的优势发挥出来、把代表的潜能释放出来。从淮安人大的实践看，更好地发挥人大代表作用，最重要的是要让代表多发声。

要以平台搭桥，让人大代表有话能说。党的十八大以来，各地人大代表工作的创新不断，代表履职平台已经在原先“两个制度一个载体”基础上有极大地丰富。实践证明，只有坚持创新，不断优化代表活动载体和履职平台，为“身”在基层、“心”系企业、“情”融群众的代表，畅通反映发展所急和营商所盼问题的渠道，人大助力营商环境的优化才能更加有力有效。“纵有万种心情，更与谁人说”。《人大代表替你问》的作用，说到底就是围绕大局工作和代表法定职权，找准人大工作在党委意图与群众意愿的最佳结合点，搭建了利于代表知政、督政和助政的“上达天线、下接地气”的沟通平台。许多代表在活动中的提问不但直面难题、直抒民意，而且切中要害，考虑问题有全局性思维和可操作性，特别是那些来自一线的代表发言，质朴而带有草根风格，极易引起共鸣，起到了推动问题解决的积极效果。习近平总书记在中央人大工作会议上提出要推进全过程民主。代表之问，就是群众之问，就是民意之问，搭建《人大代表替你问》等保障代表行使知情、监督和建议等履职权的活动平台，有利于把支持代表依法履职与服务大局工作结合起来，把服务中心与发挥代表自身优势结合起来，把解决问题的民主决策与代表密切联系群众结合起来，成为代表参与全过程民主的有力抓手。因此《人大代表替你问》的做法值得提倡。建议淮安人大深入总结推动代表履职从“隐身状态”到“在线状态”、从“各自为阵”到“资源整合”、从“载体单一”到“手段多元”、从“例行活动”到“精准发力”变化的平台建设经验，进一步站在全局和系统的高度谋划《人大代表替你问》活动由电视屏幕内向屏幕外、由市级向县区乃至乡镇、街道的拓展，全域放响以知政、督政、助政的形式助力优化营商环境等发展与民生问题解决的代表之声，打造出淮安人大发挥代表作用推进全过程民主的独特“亮丽风景线”。

要抓问题导向，让人大代表有话敢说。优化营商环境，说到底是要在发现问题、解决问题中提升服务营商的水平。“欲说还休，却道天凉好个秋”。发挥代表作用助推营商环境优化，不但要有让代表说话的平台，更要在让代表敢讲话、讲真话上下功夫。一方面，强化代表履职意识，引导代表主动回应群众和社会期盼，积极为企业发声、为民意代言；另一方面，减少代表问政障碍，帮助代表精准查找和分析问题，大胆提出批评意见和改进建议。《人大代表替你问》活动在做好主题引领、培训发动、重点发挥企业界和专业代表作用等工作同时，结合电视问政特点推进的“三个面对面”就很有效果：一是推进代表与企业和群众面对面。问政活动之前，以“当好新时代群众工作者”理念牵引代表参与，多种渠道组织和发动代表问需于企、问计于民，让代表带着问题和意见上节目。代表们说，这不仅是对政府工作的公开监督，也是对自己能不能当好表达民意称职代表的公开监督；二是推进代表与问题面对面。每期节目的问政话题都由人大的专门或工作委员会与营商办、电视台联合拍出反映典型性问题的个案短片，组织代表讨论设计问政题目和拿出解决共性问题的调研意见，使代表的议政议到点子上、监督监在关键处、建言建在需要时；三是推进代表与领导面对面。让部门领导面对面公开回答代表提问，体现了“一府两院”对人大负责和对民意的积极回应，也激发了代表问政献策的积极性。从实施的效果看，代表们问得直接、领导们答得实在，能够解决的当场答复，解决有困难的坦诚说明情况。共识在问答间凝聚，一大批难点问题找到了解决的路数，代表们很有履职成就感，问政自信也由此增强。

要追回应效果，让人大代表话不白说。“始与问而不能止于答”。民意的收集和反映只是代表之问的初始成果，民意的落实才是人民民主的最终成果。“千磨万击还劲坚，不破楼兰终不还”。要坚持“反映民意”和“督促落实”并重，高度重视代表活动中的建议意见的梳理、交办、督办，推动“当面督办”向“多方督办”延伸，对那些涉及深层次的建议盯住不放，追踪督办；推动“单一督办”向“多方督办”转型，发挥好舆论监督和社会监督的作用；推动“柔性督办”向“刚性督办”转变，完善已有督办措施，引入询问、质询等刚性手段，探索建立问责机制。从《人大代表替你问》等推动营商环境优化的代表活动情况看，各级人大还要进一步回应代表和群众呼声，对代表提出的建议意见等同人代会期间建议意见进行交办、督办；对不同层级权限范围内的事项梳理后进行集中交办、限期完成；对一些重大事项由常委会领导现场协调、现场督办，并做到急事即办，特事特办，督促有关方面立行立改，重抓实效，取信于民、取悦于民。要推动各级政府建立代表与政府部门之间的座谈、询问、约见、现场交办建议等“直通车”制度，代表对办理工作有什么反映和要求，随时可以联系部门领导，随时反映人民群众的建议。

（三）监督再聚焦：推进法治化进程中关键问题的解决

结合专题调研和实施《人大代表替你问》情况看，更好的贯彻落实《省条例》，各级人大必须强化法律监督和工作监督，特别是要把政府职能部门和执法司法机关履行职责情况、市场主体经营发展和项目落地建设“难点”“痛点”“堵点”作为监督重点，精准选题、精准发力、精准监督、精准问效。

聚焦监督刚性，改进人大行权的方式方法。坚持问题导向，针对营商环境建设中的短板弱项和突出问题，综合运用人大监督“组合拳”，增强监督刚性。充分发挥工作评议的权威，定期组织人大代表深入企业视察调研，以企业评价为第一评价，以市场主体感受为第一感受，对政府职能部门、司法机关优化营商环境开展专项评议，评议结果向社会公开。充分发挥专题询问的权威，邀请第三方机构全程参与，通过“巡回式”视察调研、“拉网式”明察暗访、“问卷式”走访座谈，锁定问题清单，实施精准询问，不整改“不销号”、不落实“不放过”。充分发挥综合监督的权威，对在优化营商环境中懒政怠政不作为、执法司法乱作为的部门和单位，依法启用质询、特定问题调查、审议决定撤职案等刚性监督手段，较真碰硬，以钉钉子精神推动营商环境持续改善。

聚焦依法行政和严格执法，监督政府为市场主体提供更优服务。进一步推动行政思维适应依法治理的要求。着力解决许多干部法治理念根基不牢、法治思维方式滞后、法治实践不足的矛盾，消除企业和群众反映较多的程序违法、逾期履职，以及强制执法、越权执法等问题，擦亮优化营商环境的“法治底色”。进一步推动行政执法合乎服务营商的期盼。监督推进简政放权、规范执法和完善包容审慎执法，以及审批制度的流程再造，在改革创新中推进执法理念从“刚性约束”向“执法+服务”转变；执法方式从“粗放型”向“精细化”转变；执法重心从“末端执法”向“源头治理”转变。进一步推动作风转变跟上优化环境的节奏。督促执法人员在掌握法律法规的精和广上下功夫，将执法规范化与执法服务意识教育结合起来，确立“执法不等于执罚、不等于执收、不等于我讲你听”等思想认识，积极为市场主体投资兴业营造稳定公平透明的法治环境。

聚焦公正司法，监督法院和检察院保障市场主体合法权益。将最大限度减少执法司法活动对企业正常生产经营的影响，真正让企业家专心创业、放心投资、安心经营，作为人大司法监督工作的重要内容。支持公检法机关依法从严从快打击危害营商环境的各类犯罪，积极适用包容审慎的司法理念，严格区分企业经济纠纷与刑事犯罪的实际界限，严格区分企业和企业家的法律责任，防止就法律讲法律、就程序走程序、就办案而办案的现象发生。既发挥司法的规范引领功能，又发挥司法的服务保障作用，优化诉讼服务体系建设，切实推进切实解决执行难问题，减少涉诉企业奔波，降低涉诉企业负担。推动完善调解、仲裁、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制，为市场主体提供高效便捷的纠纷解决途径。

聚焦宣传教育，提升企业经营者与广大群众的法治意识。推动执法司法机关将普法作为优化法治化营商环境的第一要求来落实。针对企业的法治宣传，不能搞大水漫灌，而要精准“滴灌”。要督促普法责任主体和法律服务机构进园区、进工厂，主动引导企业依法经营、理性维权，做到企业法治需求在哪，法律服务就送到哪。提高企业法治宣传实效，必须强化“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”“谁主管谁普法”等责任机制，持续深化送法进企业活动。要坚持普法教育的产品设计依托实际需求的导向，开展菜单式服务、订单式配送；要围绕企业开办设立、经营管理、资产重组，推出“全生命周期”法律服务，帮助企业守住不发生重大风险的底线，以有效的法治服务护航最优的营商环境。

课题组成员：应群 王广西 杨翔 邢文峰