南京市六合区人大常委会 彭家龙 时光荣 高顺淼

2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“要坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作。”街镇人大（工委）工作是基层人大工作的延伸和覆盖，是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带，是民众表达意愿有序政治参与的重要渠道，在提升新时代人大工作效能，确保人民当家作主中具有非常重要的地位和作用。六合区人大常委会一直致力于从六合撤镇并街后街道和民族镇并存，江北新区体制机制调整后街道人大交叉管理的实际出发，积极探索创新人大工作机制和方式方法，取得了一定的成效，但也存在这一些亟待解决的问题。为确保街镇人大职能作用有效发挥，六合区人大常委会课题组以本区街镇人大履行职责的情况为研究对象，开展了深入调查研究，具体情况如下：

一、六合区街镇人大配置现状

2002年5月，六合县和大厂区合并建立六合区。随着区划调整和建制变更，截止到2021年底，六合区共有雄州、龙池等11个街道和竹镇1个民族镇。2021年人大换届选举工作完成后，共选举产生330名区人大代表和87名镇人大代表，代表全区81万余名选民行使各项民主政治权利。各街道均建立人大工委，系六合区人大常委会派出机构，其主任、副主任由区人大常委会任命。竹镇镇根据《地方组织法》设立镇人大主席团，在闭会期间主持组织开展人大相关工作。经过充分调研，我区12个街镇均在人大（工委）下设办公室，配备主任（主席）和必要的工作人员，人大（工委）每年向街镇党委和区级人大报告工作，组织代表依法开展立法服务、专项监督和联系群众等工作。

二、撤镇并街对基层人大工作的影响

为落实省市区委撤镇并街相关文件精神，2012年9月，六合区人大常委会会议审议通过《关于成立雄州等街道人大工作委员会的决定》，成立南京市六合区人大常委会雄州街道工作委员会、横梁街道工作委员会、长芦街道工作委员会、龙袍街道工作委员会、马鞍街道工作委员会、大厂街道工作委员会。2014年11月，常委会会议又通过决议成立冶山街道人大工委，六合11街+1镇的区域格局形成。但因2012年撤镇并街变动较大、新情况较多，涉及到大量街镇人大机构撤并及镇人大代表职务的终止，以此作为六合街道人大工委探索新的工作制度机制的起点较为合适。本章也将以2012年为节点探讨街道人大工作与镇人大工作的异同。

撤镇并街后，各街道人大工委在机构性质、工作职责、代表履职上都与镇人大有所不同。在机构性质上，镇人大是一级地方国家权力机关，与区人大之间是法律监督、业务指导关系，街道人大工委是《组织法》规定的区级人大派出机构，与区人大之间是领导与被领导关系，受区级人大的授权委托开展工作。在工作职责上，经过多年的发展，镇人大的工作职责较为明确，定期召开人代会和主席团会议监督乡镇工作，依法组织选举任免，从而确保民主决策、民主监督、民主参与。而街道人大工委没有人代会这一民主行使权力的渠道，在设立之初，各项职责的法律规定也不甚明确，省市区人大均通过规范性文件的形式对其职责加以规定，且主要体现为联系区人大代表，做好组织服务工作，在区人大常委会交办范围内做好监督、选举等工作，不完全具有实质性的决策权、任免权和监督权，人大在街道层面的监督曾长期存在漏洞。在代表工作上，竹镇镇辖区内有市区镇三级人大代表，其中镇人大代表占大多数，在人大各项工作开展中发挥了重要的支柱作用。而撤镇并街后，原镇人大代表的职务被终止，虽然部分街道通过探索聘请任选民代表、人大工委选民工作联络员、民主法治宣传员、依法行政监督员、社情民意调查员等形式为原人大代表设岗定责，发挥这部分人才的积极作用，这种模式对加强基层社会治理和民主法治建设起到一定作用，但也存在着一定的问题，上述五类人员的工作职责不具有法定性，更没有强制约束力，再加上街道人大工委的重心转移到服务市区人大代表上，也没有职权对五类人员进行监督制约，因此五类人员的履职积极性和履职实效有限，对街镇人大工作开展的影响较为明显。

在街镇并存的现状下，街镇人大工作还面临着同样的困境。经过不懈努力，我区各街镇人大机构设置、人员配备、经费保障方面都有所增强，经调查，截止到2021年10月，我区共11个街道，除龙袍街道外，每个街道人大工委配置1名主任，2个街道人大工委同时配有1名副主任；竹镇镇人大主席团配置1名主席，全区共有街镇人大负责人13人。在这些基层人大负责人中，专职负责人大工作的为9人，其余4人为兼职。全区12个街镇人大共有17名工作人员，其中7名为全职人大工作人员，其余均为街镇党政办公室兼职人大工作的联络员，各街镇人大必需的工作经费列入财政预算予以保证保障。但从机构上讲，各街道人大工委办公室与其他办公室合署办公的情况仍然存在；从队伍上讲，各街镇人大工委领导和工作人员较少，且领导干部兼职率仍有31%，工作人员兼职率达到59%，“专职”不“专任”的现象仍然存在。

三、街镇人大工作中还存在一些问题

街镇人大工作的重要性不可忽视，但目前我区街镇人大工作中还存在一些突出的问题，主要表现在以下三个方面：

一是人大作用发挥还不充分。一方面，部分街镇人大思想建设还需提升。一些街镇人大干部思想上没有给自己正确定位，工作主动性、积极性不高，部分街镇人大工作者身兼数职，有时难以兼顾。另一方面，部分街镇人大能力建设还需加强。对街镇人大的性质、地位和作用的认识不够全面深入，对人大工作相关法律法规和业务知识掌握不够，影响力不足，且有些人大监督没有实质性压力，一些基层部门负责同志认真落实整改人大监督意见的推进力度不够，影响了街镇人大工作的实效。

二是人大队伍结构不够稳定。目前12个街镇人大负责同志基本都参与街镇城市管理、农业农村、拆迁安置等其他党政工作分工，人大干部中兼职较多，从事人大工作的时间普遍较短，工作经验相对不足，工作人员频频更换，频繁交接导致工作资料不完整，这些都给街镇人大工作的全面开展带来不小的困难和挑战。

三是江北新区体制调整影响。因区划调整原因，部分街镇人大工作对接困难。2017年，南京市委、市政府《关于进一步完善江北新区管理体制的意见》将江北新区空间架构划分为直管区、共建区与协调区，大厂、长芦和葛塘划归江北新区直管区，经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理，以及省、市依法赋予的行政管理权限归于江北新区管委会，人大工作仍由我区人大常委会承担，导致三街道的人大工委仍属于六合区人大常委会领导，但行政社会事务进行了切割。由于江北新区与我区的行政管理体制有着较大不同，因而这三个街道的人大代表在依法履职和体制差异的矛盾较为明显，影响了代表履职活动的开展。

四、六合区抓住四个切入点加强街镇人大工作

1．以强化代表服务保障为切入点加强基础建设。街镇人大是连接人大代表和人民群众的神经末梢，加强街镇人大代表工作对提高人大工作质效有着重要作用。一是加强代表阵地建设。高标准推进基层“人大代表之家”“人大代表工作站”的规范化建设，通过制度化、规范化、日常化的组织形式，提高代表活动的质量和水平。二是努力提高服务水平。采取集中培训、讲座辅导等多种形式，定期组织代表集中脱产培训，提高代表思想理论水平和履职实践能力；组织代表视察调研，跟踪推进代表意见的办理落实，在此基础上用好代表建议办理工作系统，搭建代表建议提交、办理和反馈的透明化、规范化平台，提高代表履职成效。三是代表履职的激励引导工作。组织开展优秀代表建议评选、先进代表表彰、代表事迹宣传等多种活动，探索建立代表履职考核办法，提高代表依法履职的主动性和积极性。

2．以加强区域联动为切入点加强功能建设。一是加强与江北新区沟通对接，在代表工作方面，与江北新区建立常态化的沟通对接机制，探索代表建议分区办理新方式，定期通过常委会会议和主任会议的形式听取和审议办理情况汇报；在信息工作方面，继区政府启用代表建议办理系统后，江北新区综合部打造建议提案办理信息化系统，实现了全部代表建议全程网上提办；在换届选举方面，认真研究江北新区三街道的复杂情况，指导街镇根据实际科学合理地划分好选区，依法组织选民投票选举。二是实行常委会领导联系挂钩制度，定期召开片区街镇人大工作会议，常态化保持沟通联系对接，通过分片指导、定期交流、重点推进，加强上下联动，汇聚工作合力，保障区和街镇人大在会议审议、专项检查、调研视察等各项工作同步开展、有序推进，形成全区人大“一盘棋”良好局面。三是发展特色监督活动，从区级层面持续推进政府职能部门主要负责人履职评议，从街镇层面加强基层站所评议，联动推进政府职能部门提高依法行政水平。深入推进部门预算审查监督工作，各街道人大工委组织区域内区人大代表组成审查小组和区人大常委会各工委联合对区政府重点部门半年预算执行情况进行审查监督，促进提高预算编制和执行的科学化、规范化水平。发展基层立法联系点，选派各类监督员，定期审议政府和街道办事处工作报告，提出关于经济社会民生等方面的的工作建议，围绕中心大局票选民生实事项目，不断丰富监督形式、建立监督闭环，推动民生实事按照计划建设完成。

3．以“一述四联双平台”为切入点加强平台建设。区人大常委会研究制定《关于开展“一述四联双平台”活动的意见》，即要求每位区人大代表任期内必须口头述职一次、每年书面述职一次，每名代表固定联系一个选区、一家企业、五名选民和一户困难户，在“政务平台”（市民中心或便民服务中心）和“信访平台”设立人大代表联系点接待群众，“面对面”听取并及时反映群众的意见要求，回应群众关切。各街镇人大认真推进“一述四联双平台”活动，并结合各自实际，加大工作创新力度，细化实施操作办法，展现各具特色的活动风采。过去的五年里，我区人大代表述职实现全覆盖，“四联”和“双平台”活动走访上万人次，市民中心代表联系点帮助群众解决问题300余件，我区在市民中心率先设立代表联系点的做法，得到了省市人大充分肯定，在五年一次的市委人大工作会议上，雄州街道人大工委就“一述四联双平台”代表联系群众做法，作了交流发言。

4．以街道议政代表会制度为切入点加强民主建设。试点推行街道议政代表会制度，区人大常委会出台关于推行街道议政代表会的文件，要求各街道建立以人大代表和各界人士为主体的群众议事组织，完善工作规则和程序，扩大民主决策覆盖面，从而化解街道本级没有人大代表，街道人大工委不具有基层人大的“三权”，对办事处工作的监督有时出现“有力无处使”的尴尬局面，促进基层民主政治建设，延伸街道人大工委监督渠道。这一制度于2021年6月份在我区八个街道试行，并在雄州街道率先成立议政代表会，召开第一次议政代表会会议，邀请社会各界人士听取街道工作报告、票决民生实事项目，并在其后的半年里按照此次会议的精神有序街道工作开展，加强人大监督，街道人大工作制度和运行程序进一步完善，工作成效明显提升。

五、进一步加强街镇人大工作的思考

1．进一步落实立法，明确街镇人大工作职能。关于街道人大工作职能，其法律定位主要依据《组织法》和《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》确定。《组织法》的规定比较原则性，《条例》的规定明确了街道人大工委的十项职责，对街道人大工委的履职形式和运作规范的规定也较为具体，对我们明确街道人大职能具有重要的指导意义。在此基础上，基于民族镇和街道的长远发展，市区已经出台一系列的实施文件，如六合区委制定的《关于加强新时代人大工作和建设的意见》，这些文件具有很强的操作性，需要在今后加强努力，让镇人大和街道人大工委各项职能、机构设置，包括对相关部门的审议、监督，对街道财政资金使用情况以及街道重大事项的监督职能落到实处。

2．进一步加强对接，优化街镇和人大领导。一是与党委的对接，镇人大和街道人大工委是基层联系人民群众的桥梁和纽带，也是基层人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道，镇人大和街道人大工委要积极主动接受本级党委的领导，定期向党委汇报工作，各级党委尤其是本级党委要充分认识加强人大工作的重要性，把人大工委工作纳入重要议事日程，定期研究相关工作，及时解决人大在行使职权和自身建设中出现的问题，为人大依法行使职权创造良好的工作环境。二是与上级人大的对接，镇人大作为一级人大，只能较为完整，街道人大工委作为区人大常委会派驻街道的工作机构，是人大工作职能向街道的延伸，两者都要进一步加强与区人大常委会及其个工作部门的联系，区人大常委会要加强对镇一级人大的指导，把街道人大工委建设和工作纳入区人大常委会工作的整体目标和年度计划，进一步完善领导挂钩机制，健全日常运行对接机制，加强对镇人大和街道人大工委的工作支持和年度考核，同时建立健全区镇（街）两个层面的工作同步机制，制定可操作性的各类会议审议、调研视察、执法检查、选举任免等制度，加强协调配合，不断提高街镇人大工作的质量和水平。三是与江北新区对接，江北新区与六合区管理体制差别较大，在人大工作衔接模式上还需双方共同发力，一方面管委会和区人大要加强沟通对接和工作互动，为三个街道的人大及人大代表开展工作创造有利条件，另一方面三个街道也要结合实际加强与部门对接，组织好本辖区的人大工作，理顺监督工作。

3．进一步加强监督，提高街镇人大工作质效。十八大以来，街镇民主法治建设的要求更高，镇人大和街道人大工委不断提升监督质效，与民主政治发展趋势，推进社会治理现代化的要求是相一致的。街镇政府机构各项职能的不断拓展，也需要加强对权力的监督。因此，一方面，区人大常委会应该加大监督授权和指导。当前阶段最重要的是深化和拓展街镇人大的法律监督、工作监督等职能，如进一步推广完善街道民主议政代表会制度，以此为纽带加强辖区内政治、经济、教育、科技、文化、卫生、民政、民族工作监督，丰富街道人大的民意基础和民主实践，促进街道决策的民主化、科学化。另一方面，街镇人大需增强监督的主动性和创新性，如组织辖区内各级人大代表对各职能部门的履职评议、专项工作监督检查等，以此促进其依法行政，更好地服务群众、服务基层，提高群众的满意度。也可以结合实际用好听取专项报告和专题询问、视察调研、执法检查等手段加强闭环式监督，有效提升街镇人大监督刚性。

4．进一步加强服务，提高人大代表履职效能。人大发挥最大力度效的根本还是在代表，街镇人大要加强对人大代表的保障与激励，构建代表调研、视察、检查、审议、督办等相关制度体系，建立和健全代表活动的长效机制，提高组织代表活动的自主性，增强本街道代表活动的特色性，紧紧围绕本街道经济社会发展重点、城市治理难点、群众关心的热点组织开展好代表活动，尤其是要坚持好发展好“一述四联双平台”活动，鼓励代表充分利用人大平台，多渠道开展个性化的联系群众活动，广泛收集民情民意，做好群众的“代言人”。在保障代表行使好各项职权的同时，还要通过健全代表履职通报制度、代表述职评议制度、代表履职登记制度和建立代表考核等制度，不断完善代表监督工作。另外，要针对工作开展情况进一步加强与区委组织部、区编办进行沟通，完善大街道人大工委人员编制、职数、职级等，确保人大工作人员的稳定性和队伍力量的适配性，保障代表履职的合力经费和适当场所，提高街镇人大和人大代表依法履行职责的能力和水平。