南通市人大常委会 杨扬 景迅 程晋乐
党的十九届四中全会专门研究国家制度和国家治理体系问题并作出《决定》，明确提出坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，丰富了人民代表大会制度的时代内涵，赋予了人大工作新的使命任务，将人民代表大会制度同国家治理现代化理论与实践紧密联系起来，凸显了人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要功效。地方人大履职能力建设是适应人大履职新形势和新任务，决定地方人大在推进区域治理现代化中能否充分发挥作用的关键方面。本文坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕新时代人大工作“两个机关”建设的职能定位，立足区域治理体系和治理能力现代化背景下的人大作用发挥，深入挖掘人大立法在引领规范区域治理中的保障作用、人大监督在推动完善治理体系和提升治理能力中的促进作用、人大代表在夯实区域治理民意基础中的桥梁作用，从保持履职理念与时俱进、不断完善履职机制、更好发挥履职主体作用、创新履职方式以及推动履职平台建设现代化等方面开展研究，为提高地方人大依法履职能力和水平，创造性地做好地方人大各项工作，更好发挥地方人大在推动区域治理现代化中的重要作用提供参考、对策和建议。
一、区域治理现代化背景下地方人大的责任与使命
地方人大及其常委会，是我国地方国家权力机关，也是我国国家政权和国家治理的重要基础。十九届四中全会对推进治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，赋予了地方人大工作新的使命、提出了更高要求。在坚持和完善党的领导制度体系中，地方人大担负更重政治责任；在坚持和完善人民当家作主制度体系中，地方人大发挥更大作用；在坚持和完善中国特色社会主义法治体系中，地方人大承担更多任务。推进治理体系和治理能力现代化，加快探索符合实际、系统完备、运行有效的制度体系，把制度力量转化成治理效能和发展动能，地方人大责无旁贷。
一是发挥人大根本政治制度在党领导人民有效治理国家中的保证作用。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。通过履行人大法定职权，实现了党对国家和社会的领导，保证了人民享有广泛充分的民主权利并通过各种途径和形式管理国家事务，及时把党委决策部署转变为人民群众的共同意志和自觉行动，确保党的路线方针政策得到全面贯彻、充分体现和有效执行，推动党对国家治理的领导真正落到实处。
二是发挥人大立法在规范区域治理中的主导作用。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现。在国家制度中，法律制度居于重要地位，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。法律体系的形成使社会生活各个方面实现了有法可依，地方性法规的实施性、补充性、探索性是把国家法律体系落到实处的重要举措。地方人大的立法权从无到有，立法主体从少到多，发生了很多变化，这些变化的实质就是国家治理方式的变化。应当说，地方人大及其常委会在推动区域社会治理法治化中负有重要的历史使命和不可替代的作用。
三是发挥人大监督在推动完善治理体系和提升治理能力中的促进作用。依法履行监督职责，积极开展监督工作，是各级人大及其常委会的一项基本职权。习近平总书记强调：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”地方人大对“一府一委两院”的监督，使国家法律法规在本行政区域得到遵守和执行，使行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，使公民的合法权益得到充分维护。在人大四项职权中，监督权是主体性、经常性的工作，也是人大履职成效在人民群众中最具关注度、感受度的工作，在不断推进国家治理体系、治理能力现代化的过程中，其重要性也将越发凸显。
四是发挥人大代表在夯实区域治理民意基础中的桥梁作用。人大制度的主要优势就在于人民通过行使国家权力实现当家作主。各级人大代表通过法定程序由选举产生，在各级人民代表大会中履职尽责、发挥作用，通过各种渠道反映人民群众的诉求，是人民和国家之间联系的纽带。密切人大代表与人民群众的联系，尊重人民主体地位，通过人大代表广泛动员人民群众投身国家治理，是推动国家治理重点任务落实落地的有效途径，有利于把人民当家作主落实到社会生活的方方面面，有利于夯实区域治理的民意基础，有利于汇聚起推进国家治理体系和治理能力现代化的强大合力，更好地将制度优势转化为国家治理效能。
二、南通人大在区域治理现代化背景下的履职机制探索
人民代表大会建立和发展的历史，既是人大制度功能由虚到实、政治民主形式由少到多、依法执政水平由低到高、国家治理能力由弱到强的历史，也是人大制度在运行过程中逐渐常态化、规范化、程序化的历史。这个历史进程告诉我们，只有按制度办事、走程序规范，提高依法履职能力，增强人大工作整体实效，才能切实推进国家治理能力的稳步提升。因此，提高人大履职能力，关键是加强人大民主制度建设，改革和创新履职机制。这方面，南通人大进行了很多有益的探索和尝试。
一是以提高立法质量为核心，完善地方立法工作机制。南通人大紧紧围绕全市改革发展大局，抓住立法质量这个关键，发挥人大对立法的主导作用，紧扣人民群众需求，坚持从南通实际出发，充分发挥地方立法的引领和推动作用。广泛开展立法调研，公开征集立法建议项目，积极主动回应公众的立法期待和市场的立法需求。总结梳理立法实践，强化立法工作协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，增强地方立法的及时性、针对性和有效性。健全立法配套制度，探索建立立法后评估机制，扩充立法咨询专家库，优化专家咨询方式，拓宽基层民主立法联系点参与立法途径，探索委托第三方参与立法，充分吸纳和满足各利益相关者的价值诉求，发挥法律在多元社会中的利益整合与协调功能。
二是以重大事项范围明晰为重点，完善讨论决定重大事项制度。贯彻中央关于健全人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见和省实施办法，以“1+2”（即：市委定方案、人大出规定、政府订制度）模式推动落实，对重大事项的分类、范围和重点进行准确界定，明确重大事项提出主体、审议程序和违规情况处理办法，进一步把这项工作纳入了制度化、规范化的轨道。在“1+2”模式形成的基础上，探索构建了党委作决策、人代会立议案、人大常委会作决议的重大事项决定机制，把党委决策、人大决定统一于依法履职实践。
三是以增强监督实效为目标，完善监督工作机制。在预决算审查监督方面，通过启动人大与财政预算联网监督系统建设，拓宽了人大预算审查监督的视野；通过构建“会前预算审查、会中联组审议、会后决算审查”的预算审查监督新体系，丰富了人大预算审查监督的形式；通过建立预算审查重点代表联系制度、预算审查联络员制度和预算咨询专家库，完善了人大预算审查监督的机制，着力推进人大对财政预决算的实质性审查监督。在专项工作监督方面，综合运用专项审议、执法检查、工作评议、专题询问等监督手段，加强上下级人大、常委会和代表的协同联动，明责任、抓关键、求实效。在加强监督公开方面，注重通过媒体和网络向社会公开监督过程和结果。
四是以发挥代表作用为主体，完善代表工作机制。始终把代表工作作为人大的基础性工作，在履职实践中不断探索完善发挥代表作用的新机制。探索完善代表活动新机制，组织开展“万名代表小康行”“以代表高质量履职助推高质量发展”等主题实践活动，进一步探索并逐步完善闭会期间代表活动的题目选择、组织方式、制度保障等，不断促进代表活动多样化、实效化。探索完善代表建议办理新机制，对代表建议的提出和办理，从会前调研、会上提出、会后办理、跟踪督办等方面实行全流程管理，切实提高了代表议案建议工作质量。探索完善代表履职管理新机制，做到代表履职有“清单”、有记载、有评价，促进代表依法履职，切实发挥代表作用。
五是以党管干部为原则，完善依法任免工作机制。对市委决定的重要人事安排，主动发挥职能作用，及时把党的主张依法转化为全市人民的共同意志和行动，使党组织推荐的人选通过法定程序成为地方国家机关领导人员。在任免工作中，突出任前考察，加强对拟任命人员的了解，严格进行法律知识考试，修订完善考试办法，进一步规范了任前法律考试工作。注重对任职人员的跟踪了解，专题听取审议常委会任命的部分“两院”工作人员履职情况报告，形成任前把关与任后监督的衔接和统一。
三、进一步推进地方人大履职能力建设的对策建议
地方人大履职能力建设是适应人大履职新形势和新任务，决定地方人大在推进区域治理现代化中能否充分发挥作用的关键方面。
一是推进履职理念更新。人大履职理念是人大按照国家治理的规律和要求，结合自身职责提炼出来的价值取向和行为规范，它关系到人大履职的性质方向和实效。
坚持民本理念。“人民当家作主”是人大制度的核心内涵和价值追求。国家治理体系属于人民，国家治理依靠人民，国家治理为了人民。人大履职必须牢固树立国家一切权力属于人民的理念，尊重人民的主体地位，把听取和反映群众民意作为人大的政治责任，把回应和解决人民诉求作为人大工作的出发点和落脚点，保证人民的民主权利得到实现。应当进一步彰显人民在国家权力监督中的主体地位，加强对公权力的监督，使权力的运行永远不偏离人民利益的主题。
坚持法治理念。法治作为国家治理的一种原则、方法和制度，一方面把法律制度贯穿于社会生活，通过立法和法律实施，维护社会秩序，另ー方面把法律制度贯穿于国家生活，使公共权力的行使都有章可循。随着依法治国方略的持续推进，人大更需强化依法履职意识，更好地运用法治思维和法治方式履行职责、行使职权。无论是立法、监督还是决定、选举任免，要严格按照法定权限和法定程序进行。每一项决议决定，发出的每一份审议意见，都应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。
坚持开放理念。社会和公众参与是现代民主政治的一种具体体现，是衡量国家治理能力是否现代化的重要标准，是在多元利益下保证公共政策有效实施和实现社会共同治理最优化的重要手段。人大作为公众表达利益诉求和实现政治参与最直接、最广泛的渠道，必须积极适应公众民主政治意识不断增强的需求，以开放、民主、透明的理念，建立畅通、公正、规范的社会利益表达机制，将汇集民意、表达意见、化解分歧、达成共识纳入到制度化渠道中，增强人大工作在公众中的生命力和价值度。
二是推进履职方式创新。当前，各领域改革全面发力、多点突破、纵深推进。地方人大一头连着中央和省、市委的决策，一头直通最基层、直连老百姓，既是各项改革决策的执行者，也是探索改革新路的开拓者。要大力推进履职方式创新，在对以往一些做法和制度进行梳理的基础上，不断创新思路载体和方法，努力使人大工作更为群众所接受，更有特色、更有成效、更有地位。
创新监督机制。打造全链式监督模式，抓好选题、组织、报告、审议、整改、反馈等六个环节的工作，形成系统性、规范化的运转体系。建立分工协作机制，形成一次性集成调研、分类筛选问题点、建立问题库、多方共享调研成果的“节能”模式，降低重复调研“成本”，提高工作效率。采取联合监督方式，强化人大监督与其他监督方式的整合和互动，充分整合各方面的监督资源和力量，形式监督合力。
善用外部力量。积极探素利用智囊和“外脑”的各种有效方式，建立常委会专家库，聘请专家学者、学术研究机构为人大及其常委会立法、审议、决策提供咨询服务，利用“外脑”效能增强人大履职的专业性、科学性和公信度。立法前，决定重大事项前，听取和审议工作报告、工作评议、质询等人大监督活动中，都可以委托第三方专业机构进行论证，并提出建设性方案，供常委会参考。
发展协商民主。在人大工作中运用协商民主，是更好地坚持民主集中制原则的必然要求，是提高人大工作民主化、科学化，更好参与和推进区域治理体系和治理能力现代化建设的需要。地方人大要做好人大协商的制度设计，注重重点领域的立法协商，充分发挥人大代表在协商民主中的重要作用，通过协商民主最大限度地集聚凝练和表达人民的意志和利益诉求，既集中人民内部不同阶层的共同利益，也反映和协调各方面的特殊利益，最后达成一个能为大家接受的最大公约数，实现国家和社会治理的健康可持续发展。
加强信息化建设。探索制定人大系统信息化建设整体规划，将人工智能、大数据、云计算等技术充分应用到人大常委会履职、人大代表工作、各级人大机关办公、信息公开等各个方面，在智慧立法、联网监督、重大事项决定、人事任免、人大代表履职服务、机关综合业务办理等工作场景中积极运用大数据云服务平台，并全方位与系统内数据互联互通、相关内容共享共建，充分优化数据资源配置，更多维度、更深层次地实现人大系统“一盘棋”格局，有力推动人大工作各项事业与时俱进、完善发展、争创一流。
三是推进履职主体革新。推进国家治理体系和治理能力现代化，人的现代化是前提。履职人员必须具备较高的政治素质、强烈的民主法治意识和较强的知政议政能力。
推进履职主体现代化，必须加快健全和完善选举制度，真正实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序，着力优化人大代表的年龄结构、专业素质，真正将那些得到选民普遍认同与拥护，具有较强履职意识和能力，适应区域治理现代化要求的人选举为人大代表。完善代表参与机制，组织代表围绕常委会重大监督议题开展活动、参与调研、提出建议，真正做到依靠代表开展工作，发挥代表在区域治理中的重要作用。
推进履职主体现代化，必须优化人大常委会组成人员知识结构、年龄结构，加大专职委员配备比例。要择优选择年富力强、公道正派、参政积极性高、议政能力强并致力于民主法治建设的人员作为常委会组成人员。要从法律上对专职组成人员的比例作出规定，从组织制度上保证专职人员成为组成人员的主体，同时积极创造条件逐步实现常委会组成人员的全面专职化。
推进履职主体现代化，必须加强人大机关干部队伍建设，描绘好人大机关干部成长进步的路线图，将人大干部同党政干部同等对待，严把机关干部入口、打通机关干部出口，加强人大机关与党政机关和“两院”的干部交流，使人大机关干部队伍在年龄结构、知识结构、专业结构、新老交替等问题上得到优化，真正使人大机关干部动起来、活起来、强起来。
推进履职主体现代化，必须加强对人大代表、组成人员、机关干部专业化方向的培养，对专业型岗位进行优化调整，坚持以事择人、依需选人，利用开展培训、学习深造、外派挂职、跟班学习等方式实施定向培养，让专业的人做专业的事，让更多的人大工作者具备专业思维、专业素养、专业态度。
