宋瑞龙 韩锡海 许丽君 王伟光^*

　　摘要：本文围绕管理体制、规划建设、产业发展等内容比较分析了我国国家级新区的立法现状，并结合南京江北新区当前的立法实际，揭示当前江北新区发展存在管理体制机制错位、制度供给碎片化、容错机制缺失及“双区叠加”效能不足等制度性困境。针对上述问题，文章根据国家级新区立法的法理基础提出对应的立法路径，强调要妥善处理法治与改革之间的关系，构建“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，并明确《南京江北新区条例》应当包括管理体制创新、统筹规划建设、产业协同发展、生态环境保护机制、开放合作模式及法治保障体系等核心内容，以期为南京江北新区高质量立法提供借鉴。

　　关键词：国家级新区 地方立法 南京江北新区

　　国家级新区作为我国改革开放进程中的特殊政策功能区，其立法实践不仅关乎区域治理效能的提升，更是国家治理现代化的重要体现。南京江北新区自2015年获批为国家级新区以来，在推动长三角一体化、促进区域协调发展等方面承担了重要使命。然而，在新区快速发展过程中，面临的法律主体地位不明、立法权限受限、管理体制复杂等现实问题日益凸显，亟需通过立法予以系统回应。正如法学家哈特所言，“法律的确定性是法治的基础”，而当前江北新区在制度供给方面存在明显瑕疵，亟需在梳理国家级新区立法脉络的基础上，妥善处理法治与改革之间的紧张关系，并通过制定《南京江北新区条例》构建新区法治的基本框架，以保障其改革探索的稳定性和可预期性。

　　一、当前国家级新区的立法现状

　　国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，在改革创新等方面发挥试验示范作用。自1992年浦东新区设立以来，国家先后设立了19个国家级新区，包括上海浦东新区、天津滨海新区、南京江北新区和河北雄安新区等。通过设立国家级新区，发挥其“先行先试、自主创新”的优势，为推动国家改革发展、社会治理等方面作出了重要贡献。但随着国家级新区改革不断深入，从国家层面来看，由于缺少相关法律、法规的支撑，国家级新区管理机构的法律地位不明，造成其在制度供给方面一直存在供需失衡的情况。为有效解决上述问题，提升国家级新区权能质效，部分国家级新区通过制定地方性法规，从管理体制、规划建设、产业发展、生态保护等方面赋予新区管理及其职能机构行政主体资格，明晰新区各管理主体行权边界，并赋予新区深化改革的先行先试权。截至目前，天津、河北、四川、黑龙江、山东、重庆、南京等8地人大制定了关于新区管理的地方性法规，其中，黑龙江省在先期作出专项决定的基础上于2019年制定了《黑龙江省哈尔滨新区条例》，南京和重庆是以重大事项决定的形式赋予了新区行政管理权限，天津、河北、四川等5地人大则是采取条例的形式规定了新区的管理体制机制等内容。（见表1）

　　表1 国家级新区立法情况表

　　（一）管理体制方面

　　上述立法均明确了新区的管理单位，并通过细化权责内容和划分权力边界，构建了较为完善的新区治理体系。除天津滨海新区是设立政府外，其他城市均采取的是管委会（管理机构）的模式，但各自的法律地位以及权力来源不尽相同，广州南沙、南京江北、青岛西海岸新区在立法中明确其是新区所在设区市政府的派出机构，而重庆、黑龙江、山东、河北等地新区则为省政府的派出机构。在具体权力行使中，条例（重大事项决定）规定部分新区除可以行使市级部门依法委托的行政管理权，还可以根据国务院及其行政管理部门、省人民政府及其行政管理部门的决定承接其委托、下放或者以其他方式交由新区的行政管理职能，从立法层面为提升新区治理能力、激活权能要素提供了法定规范。同时，部分立法还通过建立行政管理和服务事项清单制度以及相应动态调整机制，为新区开展实践探索留出空间，使其能够发挥因地制宜的自主性和先行先试的试验性特点，推动形成科学高效协同的权能体系。此外，根据全国深化行政审批制度改革的要求，部分立法还规定管委会（管理机构）应当建立行政权力公开透明运行的工作机制和实施流程，并相对集中实施行政审批权和行政处罚权，以进一步提升行政运行效率。

　　（二）规划建设方面

　　除较早制定的天津滨海新区条例外，近年来制定的新区条例结合本地实际需要，以专章的形式围绕规划定位、空间布局、基础设施等方面作出详细规定，以确保新区发展的科学性和可持续性。例如，雄安新区规划建设强调以资源环境承载能力为刚性约束，构建蓝绿交织、和谐自然的国土空间格局，在生态保护方面重点围绕白洋淀生态环境治理和保护展开；而青岛西海岸新区注重突出海洋特色和山海通透的生态格局，加强对海滨风貌、岸线、湿地等的保护与修复；天府新区在规划建设中突出公园城市特点，构建集约高效的国土空间开发保护格局，强化生态环境综合治理和系统保护，推进山水人城和谐相融的建设理念；南沙新区则在规划中注重与港澳及周边地区基础设施的统筹协调。此外，部分新区条例还对土地开发利用方面进行了制度创新，通过建立农村集体经营性建设用地使用权流转机制，探索农村宅基地有偿退出和有序流转制度；推行土地租让结合、先租后让、弹性年期出让模式；加强生态用地改革创新、混合用地改革试点等形式，有效缓解城市建设用地紧张与农村土地闲置浪费之间的矛盾，实现土地资源生态型配置，确保既能够提升土地利用的灵活性和效率，又能构建土地利用生态安全体系，并为新区产业的多元化发展提供空间可能性。

　　（三）产业发展方面

　　各新区立法立足于资源禀赋、科研条件、产业基础等，着力培育和发展新质生产力，重点聚焦营商环境、金融支持、园区建设、知识产权保护以及信用管理等方面加强制度供给，推动构建科学合理的产业体系。具体而言，一是优化营商环境，编制产业发展目录，制定产业发展标准，建立项目评价、准入和退出制度，明确不得引进发展的产业项目，并通过简化审批流程、推行“证照分离”改革、完善税收征管和返还机制等措施，提高政务服务效率，降低企业成本，吸引优质项目落地。一方面，确保新区产业结构的科学性和合理性，避免产业同质化竞争，实现差异化发展；另一方面，提高政务服务效能，减少企业时间、资本等负担，吸引优质项目落地。二是强化金融支持，设立产业发展基金、风险投资基金等，特别是广州南沙新区条例第四十六条提出拓展跨境贸易人民币结算业务、支持港澳金融机构入驻等九项金融支持措施，为新区企业提供了多元化融资渠道和金融服务，助力企业快速成长。三是加强园区建设，按照功能定位充分发挥各类经济功能区的示范引领作用，推动产业集聚发展，打造特色产业园区和产业集群，提升产业竞争力。四是完善知识产权保护制度，建立知识产权保护预警机制，强化行政执法和刑事司法衔接，构建快速反应的知识产权执法机制，实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度。五是建立健全信用管理体系，构建市场主体信用信息归集和共享机制，按照规定对失信市场主体进行联合惩戒约束，逐步提高市场主体的诚信意识和守信能力，为新区产业发展提供公平守信的市场环境。通过上述产业发展促进措施，不断推动新区产业转型升级，培育新的经济增长点，为区域经济发展注入活力。

　　（四）社会治理方面

　　各地立法虽然在立法体例上采取的方式不尽相同，其中，广州南沙新区条例采取专章规定的形式，围绕城乡公共服务、基层治理单位改革、矛盾预防与化解、居民权利保障、社会组织发展以及社工体系建设等方面构建以人为本、公平公正的高效协同治理体制机制，推动新区治理体系高质量发展。其他新区立法则是将社会治理的内容融入各相关章节中，如山东青岛西海岸新区条例在环境保护章节中强调社区参与，通过居民自治和多元共治模式，提升基层治理效能，促进社会和谐稳定。同时，注重智慧城市建设，利用大数据、人工智能等技术提升社会治理现代化水平；又如四川天府新区条例在服务保障一章中，明确社区自治与多元主体协作机制，强化居民参与、社区发展和社会治理相融合的基层自治模式，推动治理重心和配套资源下沉，提升社区治理效能，并建立健全矛盾化解平台，强化矛盾多元化解工作机制，构建城市安全风险管控和应急处置体系，提升基层治理社会效能。

　　（五）服务保障

　　各地人大在立法的过程中在科技创新、社会保障、人才培养和引进以及法治环境等方面进行了制度探索，形成了较为完善的新区服务保障体系，为推动新区高质量发展和优化营商环境，发挥新区先行先试、示范带头作用提供了支撑。一是鼓励科技创新，建立重大科研项目首席负责制，健全完善科研人员薪资激励制度，同时加强与国内外科研机构合作，完善产学研用协同创新机制，促进科研成果的转化和应用。例如，山东青岛西海岸新区在科技创新方面，不仅注重军工产业园建设，还积极推进与国内外知名科研机构合作，以实现科研成果的高效转化和应用。二是完善社会保障体系，通过优化公共服务资源配置，提升教育、医疗、养老等公共服务水平，包括：建立健全学前教育、义务教育、高中教育和职业教育全链条教育体系，创新与国际教育合作办学模式；创新医疗卫生体制机制，适度超前布局医疗资源，推动构建体系完整、分工明确、功能互补、优质高效的整合型医疗卫生服务体系和立体化卫生应急体系，并鼓励社会资本包括外资参与新区医疗卫生服务体系建设；构建以社区养老、医养结合的养老服务保障体系，切实满足新区人民多元化、多层次的养老服务需求。三是强化人才培养和引进，通过设立专项人才基金，制定人才发展规划以及人才引进、培养、使用、流动、评价和激励等政策措施，编制紧缺人才清单并拓宽人才引进渠道，建立人才发展、评价和激励等机制，广泛吸纳国内外各类人才，为推动新区科技创新和经济发展提供保障。四是优化法治环境，构建公正透明的法治体系，强化法律服务和法治保障，营造公平竞争的市场环境。其中，河北雄安新区条例和黑龙江哈尔滨新区都以专章的形式规定了法治保障内容，从行政执法、两法衔接、司法监督等方面细化法治措施，提升新区法治化水平，为各类市场主体提供稳定、可预期的法治环境，进一步夯实新区高质量发展的法治基石。

　　（六）生态环境保护方面

　　上述以条例形式制定的地方性法规都以专章规定了生态环境保护的具体措施，明确了生态红线、环境质量标准和污染防控要求，确保新区可持续发展。一方面，就立法理念而言，随着环境保护法治理念的转变和生态环境法治理念内涵的不断延展，各新区立法方面也呈现出由原来的单向“向前看”发展理念转变为“多维立体、综合治理”的综合性生态观，愈加强调生态保护与经济发展并重，注重生态修复与资源循环利用，构建绿色低碳的生产生活方式，推动形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。另一方面，在具体的制度安排上，各新区通过科学编制生态环境保护和建设规划，划定生态功能区；完善市政基础设施和公共设施，加强海绵城市建设；实施绿色低碳循环发展战略，鼓励推广绿色建筑和低碳交通，提升资源利用效率，发展绿色农业生态旅游，推动城乡生态环境持续改善；创新和完善市场化生态保护和治理机制、资源环境价格机制、多样化生态补偿机制，推行生态环境损害赔偿和企业环境风险评级等制度；建立资源环境承载能力监测预警长效机制，构建智能化资源环境监测网络系统和区域智慧资源环境监管体系，确保新区生态环境质量持续提升。同时，强化公众参与和监督，普及生态环保知识，倡导绿色生活方式，推动形成全社会共同参与生态保护的良好氛围。

　　综上所述，当前关于国家级新区的立法形式和内容呈现出多样化的特点，各地在新区立法中均注重结合自身实际情况进行制度创新和政策设计，例如山东青岛西海岸新区条例专章规定了军民融合，提出要建立健全军民融合深度发展机制，充分发挥青岛海军港口的既有优势，优化新区军民资源配置。然而，由于国家级新区顶层制度设计的缺失，导致当前管委会（管理机构）缺乏明确的法律地位，部分新区省、市双重管理的权力结构还比较混乱，造成新区在资源分配和政策落实上存在一定的差异性和不协调性。因此，通过比较分析当前已经制定的新区立法现状，在推动制定南京江北新区条例的过程中，应当需要充分借鉴各地立法的成功经验，并结合南京江北新区的实际情况进行科学合理的制度设计，将南京江北新区的改革创新发展纳入法治化轨道，充分发挥其在全省高质量发展中的引领示范作用。

　　二、当前南京江北新区立法存在的问题

　　国务院批准设立南京江北新区以来，新区的建设和发展已经逐步展开，根据省委、省政府批复成立了南京市江北新区管理委员会，优化重组职能机构，组织架构基本成型。2017年，南京市人大常委会根据宪法和地方组织法赋予的县级以上人大及其常委会的重大事项决定权作出《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》（以下简称“《决定》”），初步构建了新区的管理体系框架，赋予了新区深化改革的先行先试权，为推动南京江北新区高质量发展提供了法制保障。但随着新区建设与改革的不断深入推进以及战略定位的变化，该项决定不仅存在与新区管理结构、行政主体实际资格不符的困境，还导致其难以有效应对资源整合、政策协调等方面的复杂问题，造成新区管理机构及其职能部门在行使职权时面临法律障碍。

　　（一）管理主体的性质和地位变化导致与当前的立法存在矛盾冲突

　　由于新区管委会作为政府派出机构，非经法律法规特别授权，不具备以自身名义独立行使行政权力的主体资格。2017年南京市人大常委会作出的专项决定赋予新区管委会行政主体资格，明确新区管委会主要职责，并依照市委、市政府《关于进一步完善南京江北新区管理体制的意见》中对新区空间与赋权架构作出规定，将新区管委会行权地域划分为直管区、共建区与协调区，分别赋予新区管委会在不同区域内相应的行政管理权限。但随着2024年12月江苏省印发《关于支持南京江北新区高质量建设的意见》（以下简称“《意见》”），明确规定南京江北新区党工委、管委会分别作为省委、省政府派出机关，其地位和职能发生重大调整，导致原有立法与现行管理体制不匹配，亟需通过新的立法将党的意志上升为地方性法规，重新界定管理主体权限，确保立法与实际管理有效衔接，避免权责不清引发治理混乱。具体来说，一方面，随着南京江北新区的战略定位已经发生根本性变化，《决定》对其产业布局、创新发展、区域协同等方面的规划和支持措施，已经无法适应南京江北新区作为全省高质量发展改革“示范点”的客观需要，需要通过“废旧立新”的立法方式对新区管理机构的权能体系、资源分配渠道等内容予以规范；另一方面，《决定》的部分条款的合法性也存在瑕疵，江北新区管理机构性质发生变更后，《决定》中的部分制度内容，如法规和规章适用调整程序、新区范围内行政区政府的行权边界、派出机构的定位以及江北新区行政管理权责清单的编制主体等显然已经不符合《意见》的要求。申言之，因新区管理模式由原来的市区二元模式转化为省、市、区三元模式，导致当前根据《决定》形成的管委会及其职能机构的权属结构发生错位，亟需通过新的立法厘清省委省政府、南京市委市政府以及新区党工委、管委会的权责边界。

　　（二）经济社会发展制度供给方面缺乏系统性造成新区资源碎片化

　　考虑到制定《南京江北新区条例》周期长，且过早固化可能对新区改革创新探索形成反向制约，南京市人大常委会采用了重大决定事项的方式对新区管理体系作出制度性安排，主要包括新区管委会及其职能机构职责、权责清单编制及调整、属地区政府行政职权、市级部门派出机构职权、体制机制改革先行先试以及规范性文件制定、法规、规章适用调整等内容。相较于部分国家级新区“大块头”的立法方式，虽然该《决定》以“小快灵”的方式构建临时性的制度框架，能够更好地适应新区先行先试实际的需要，及时响应社会管理中的新情况新问题。但是，由于缺乏系统性的制度供给导致新区在规划建设、产业集聚、科技创新、人才培养和引进、生态环境保护等方面资源整合效率不足，无法形成高效协同的发展合力。具体而言，在规划建设方面，虽然《决定》在第二条赋予了新区管委会编制规划的权限，但没有对规划的编制原则、编制报批具体程序、编制标准及与其他规划的衔接机制等内容作出规定，导致新区内部各区域之间在空间布局、基础设施建设、产业发展等方面存在不协调、不衔接的问题。此外，受限于篇幅《决定》也没有在土地出让、评估、流转和退出等土地开发利用方面进行制度创新和探索，造成土地资源利用效率不高，未能充分发挥其在新区发展中的基础性支撑作用。在产业集聚方面，缺少项目评价、准入和退出制度、投融资服务保障、园区间联动协同机制等产业引导和激励制度体系，阻碍了新区的产业规模化、集群化、融合化发展。在科技创新和人才引进培育方面，缺乏系统的政策支持和服务体系，导致新区内创新相对资源分散，对高层次、紧缺型人才吸引力不强。在生态环境保护方面，综合性生态环境保护和治理机制存在短板，生态修复与产业发展难以协调，环境监管力度不足，影响了新区整体可持续发展目标之实现。

　　（三）缺乏容错机制阻碍了新区的先行先试权的有效行使

　　“干部容错是指对出现偏差失误的干部，符合特定条件，不作负面评价，免除相关责任或从轻减轻处理。”在新区的发展过程中，先行先试权的行使往往伴随着一定的风险和挑战，需要监管主体具备高度的创新精神和容错担当。目前，天津、广州、山东、河北、四川在制定新区条例时都建立了以改革创新为导向的容错机制，并明确了容错机制的适用情形、条件等内容，对于新区营造宽松的创新环境、激发干部积极性以及破除机会主义具有重要的现实意义。就南京江北新区而言，虽然南京市人大常委会通过作出《决定》明确支持江北新区在深化行政管理体制、市场监管体制、综合执法体制等领域开展改革试点，并赋予其调整适用本市法规规章的权力。但是，由于未建立与之相配套的容错机制，一直难以从制度层面消解“干部”的“风险焦虑”，导致实践中新区的改革动能逐步衰减，先行先试权的制度设计与实践效果出现反差。一方面，“授权有余、容错不足”的立法模式造成权责失衡。在权责分立的大背景下，对不可预测风险制度化治理的缺失，很难推动管理机构从“权力型”向“责任型”的转变，增强其应对不可测风险的能力，如新区职能部门在低空经济、智能制造、人工智能、智慧治理等新兴领域开展探索时出现失误或者偏差，由于没有风险豁免规则，只能适用公务员法、监察法等刚性规范，先行先试的创新行为往往因“合规性质疑”陷入停滞，造成职能部门逐步形成了“风险规避型”的决策习惯。另一方面，作为显性激励的容错机制缺失导致新区创新动能不足。从法经济学视角看，容错机制通过降低创新的“预期成本”，将“试错风险”转化为“改革红利”。但在实践中，由于容错机制缺失很容易导致“创新挤出效应”，驱动有关职能部门将资源投向风险较低的传统产业升级项目，而忽视人工智能、低空经济等新兴领域。

　　（四）“双区叠加”的独特优势发挥存在制度性障碍

　　近期，省委、省政府和南京市委、市政府分别印发的《意见》以及实施方案中提出，要充分发挥国家级新区、自由贸易试验区“双区叠加”优势，提升制度型开放水平。“地方作为自贸区法治建构的主角，不仅仅是因为各自贸区以及自贸区所在的地方人民政府和人大常委会应当以创新的思维提出并实施改革性的举措，更重要的是因为其作为改革执行主体还为自贸区战略的循环推进提供原动力。”因此，江苏省人大常委会于2021年制定了《中国（江苏）自由贸易试验区条例》（以下简称“《自贸区条例》”），为自贸区的建设和发展提供了基本的法治框架，但由于缺乏针对南京片区的精准制度支撑，导致其“双区”治理协同效应未能充分释放，制度创新与实际操作的衔接存在断层，一定程度上阻滞了开放型经济新体制的构建进程。一方面，“双区”治理主体权责关系存在错位。当前，自由贸易试验区南京工作领导小组办公室设在南京市商务局，负责统筹协调自由贸易试验区南京片区建设发展日常工作；自由贸易区南京片区管委会设在南京江北新区管委会，新区党工委、管委会和南京片区管委会作为统一主体，统筹推进国家级新区和自贸区南京片区建设。根据《自贸区条例》的第六条规定，自贸区片区管理机构具有实施规划、开展先行先试等职责，且片区的社会管理、公共服务等事务应当由南京市人民政府统筹管理，在新区党工委、管委会转为省委、省政府派出机构后，继续将其设在管委会涉嫌违反《自贸区条例》属地管理的规定，且领导小组办公室的设置不仅缺乏合理性，也难以承担统筹协调之能，亟需重塑自贸区南京片区管委会、江北新区管委会、南京市人民政府之间的关系。另一方面，现行立法体系对“双区”功能定位的衔接存在明显断层。自2019年南京自由贸易区获批以来，南京市人大及其常委会并未按照“重大改革于法有据”的要求，及时修订《决定》对自由贸易试验区的治理体系、产业协同和科技创新等内容作出专项规定，导致南京江北新区在“双区”融合发展方面一直缺少立法支撑，难以充分发挥其作为改革开放前沿阵地的独特优势。因此，在推动制定南京江北新区条例的过程中，应当充分考虑“双区叠加”的独特优势，明确“双区”的功能定位，建立健全协同管理等机制，为南京江北新区充分发挥“双区叠加”优势提供坚实的法治保障。

　　三、《南京江北新区条例》的法理基础以及立法路径

　　为妥善解决上述问题，笔者认为应当在分析条例法理基础的前提下，明确相应的立法路径，为制定《南京江北新区条例》提供理论基础和路径范式。

　　（一）法理基础

　　首先应当厘定国家级新区的概念，《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》对国家级新区作出了官方解释，提出国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，是全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。从其概念中不难看出，区别于一般的行政区，国家级新区具有示范引领、创新驱动、高效协同等特征，属于独立于国家行政体制之外的法治空间。根据法治空间理论，无论是法律制度的构造还是法律适用的展开，都是在特定的空间中展开的，并对特定主体、客体以及法律关系等法治实践要素的重塑再生产，国家级新区作为特定的法治空间，一般来说其法治建设应当在既有的法律规则框架内进行，但又因其具有“先行先试”的特殊属性，导致新区的法治建设的统一性与法治实践的差异性之间形成内在张力，造成新区的创新改革脱离法治空间基础而展开，进而破坏法治空间的内部安定。因此，为协调国家级新区内部的各种要素，需要通过优化权力配置、推动权力公开以及强化权力监督等方式，寻求新区改革与法治的价值平衡路径。

　　立法作为各方共同参与、寻求共识、达成平衡的有效途径，是推动新区法治建设与改革创新的必经之路。法治与改革作为现代社会发展的两大核心要素，既相互依存又存在内在张力。“法治的主旨在于依据一定价值观来构建社会的基本结构和行为方式（运行机制），形成以法律制度为主导的有序化模式。”而改革则是根据特定的原则对社会经济体制进行多维重组，以增强现有制度的活力，促进社会的发展与进步。在推进新区现代化建设的进程中，法治和改革尽管在目的上具有相当的一致性，但同时也会因自身属性不同会带来社会变革与法律规则的紧张关系。一是规则的稳定性、可预见性与改革动态性、易变性存在冲突。一般来说，法治是在法律关系相对稳定成熟后通过明确的规则和程序来规范社会行为，保障公民权利、维护社会秩序的一种治理方式，具有可预见性、稳定性与普遍适用性等特点；改革却往往需要突破既有规则和秩序，通过创新和试错的方式适应社会经济发展的新形势、新要求。两者在属性上差异导致国家级新区在行使“先行先试权”时，极易对现行法律规则形成冲击，引发法律法规适用上的错乱，破坏法治统一的秩序体系。并且，还可能会形成“回旋镖效应”，即改革所产生的利益中，虽然有助于推动新区的创新发展，但其在释放红利的同时也蕴含了潜在风险，最终回击改革主体，阻碍新区全面深化改革进程。二是程序正义与改革效率存在矛盾。相较于改革效率至上原则，法治则更加强调程序正义，要求任何决策和行为都必须遵循法定的程序，确保过程的正当性和合法性。随着数字化、信息化时代的到来，为应对社会发展的紧迫需求，改革的步伐也随之提速，过程中难免会出现跳脱既定程序的合法性瑕疵，这对法治的程序正义原则构成了重大挑战。如何在保持法治程序严谨性的同时，又能适应改革的高效需求，成为新区法治建设面临的又一难题。如推进新区行政审批程序改革，当缺乏必要的程序和监管机制时，权力寻租、权力滥用的可能性就会大大增加，形成制度性腐败，给新区法治营商环境造成不可逆转的破坏。三是法律滞后性与改革前瞻性存在摩擦。法律作为法治的具象化实践形式，制定和修改需要经过漫长的调研、评估、论证阶段后再通过一定的立法程序才能产生实质价值，因此法治体系的构建相对滞后，其中包含了工具价值和目的价值的双重滞后性。区别于法治的稳定性、安定性，改革作为手段只有工具价值的单一属性，使得其前瞻性和探索性的属性更为突出，要求从多个维度突破对既有体制机制的路径依赖，通过先行先试实现对社会经济发展的预判和回应。这种法治滞后性与改革前瞻性的碰撞，在法律本身“刚性”有余、“弹性”不足的情况下，可能导致改革者面临法律风险，甚至可能因违反现行法律而受到追究。例如，在生成式人工智能、数据流通交易等新兴科技创新领域改革中，一些新技术、新模式的应用可能涉及授权确权使用、知识产权保护以及安全监管等法律问题，而现有法律体系可能尚未对此类问题作出明确规定，导致改革者因法律的不确定性陷入迷茫，影响新区在前沿领域、关键领域的创新探索效能。

　　在推进新区现代化建设的进程中，法治是基础保障，改革是核心动能，只有将深入理解二者辩证统一并找到平衡路径，才能实现新区的全面深化改革与法治新区建设并行的良法善治。这一点习近平法治思想提出的“重大改革于法有据”为新区提供了理论支撑和方向指引，要坚持法治与改革相辅相成，找准国家级新区的战略定位和法律性质，充分发挥地方立法“补充性”“探索性”功能，确保改革举措与法治规范协调。在立法实践过程中，立法者应当从时间维度、空间维度和制度维度确保立法的连贯性和安定性，发挥国家级新区引领区域协同发展的效能，并充分考虑制度的前瞻性、灵活性、延展性、稳定性多个因素，对授权规则、先行先试、规范性文件制定以及法律、规章适用调整等内容作出立法安排，以实现将新区的高质量改革发展纳入法治轨道的既定目标，推动新区社会治理能力和治理体系的现代化建设。

　　（二）立法路径

　　鉴于当前《决定》的正当性与合理性因《意见》的出台已然不在，因此亟需通过省、市人大协同联动，采取“一废一立”相辅相成的方式，即废除《决定》的同时制定《南京江北新区条例》，重新建构新区的法治体系。据此，笔者认为应当结合南京江北新区管理体制机制以及社会经济发展实际，坚持科学立法、民主立法的原则，深入践行全过程人民民主要求，构建“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的工作格局，由省人大常委会具体牵头做好《南京江北新区条例》立项、调研、起草、审议等立法相关工作。

　　首先，将《南京江北新区条例》纳入需省委研究的重大立法事项。“在当代中国特色法律体系和法治秩序建构的过程中，党始终处于国家法治建设的中心地位，发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。”开展国家级新区立法具有显著的改革试验性质，且综合性强、涉及范围广、立法难度大，在立法过程中需要充分发挥省委总揽全局的作用，确保党的意志能够通过法定程序上升为地方性法规。具体而言，一方面，需要在不违反上位法的基础上，强化新区管理体制创新，针对江北新区法治建设不健全、产业协同发展程度还不够高、人才引进和培养体系还不完善等重点问题，充分发挥地方立法的引领改革功能，为营造市场化、法治化、国际化的营商环境提供制度支撑。另一方面，还应当结合《决定》中关于新区管委会职能机构职权、新区范围内行政区政府的行权边界、规范文件制定和法规、规章适用调整等方面的立法经验，并根据新区当前发展形势和需要适度超前立法，在立法过程中针对人工智能、芯片制造、生物医药、低空经济等领域作出前瞻性规定，为新区的高质量发展留好制度空间。质言之，制定《南京江北新区条例》不仅需处理好“先行先试”与法治统一的关系，还应当坚持既往经验和发展前瞻相结合的原则，对涉及国家级新区管理体制创新、改革试点政策衔接等重大事项，依法履行请示报告程序，加强对条例的宏观指导与协调，推动实现党、政府和人民的意志和目标的整合统一。

　　其次，成立立法工作专班。目前，省人大常委会已经将《南京江北新区条例》纳入2025年立法计划的预备项目之中，由省发改委和南京江北新区管委会负责共同起草。但考虑到该项立法与一般的立法项目不同，属于管理体制改革创新重点领域，且涉及省市联动立法，有必要建立立法工作专班，统筹协调立法过程中的重大事项。一方面，根据《中华人民共和国立法法》第五十四条以及第五十七条的规定，对于综合性、全局性、基础性的法律法规，应当发挥人大的主导作用，具体可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。据此，笔者认为应当由省人大常委会组织成立《南京江北新区条例》立法工作专班，提前介入法规起草工作，并且可以在借鉴南京市人大常委会“四位一体”立法机制的基础上，即起草部门、司法行政部门、一审委（相关专工委）、二审委（法制委、常委会法工委）全过程参与立法调研、起草、修改等工作，进一步拓展立法专班成员范围，吸纳有关专家团队、人大代表等进入专班，从立法技术、内容层面提供智力支持，进一步提升条例的科学性和可操作性。另一方面，由于该项立法需要南京市人大常委会配合省人大常委会协同开展“废旧立新”工作，有必要将南京市人大常委会纳入立法工作专班中，做好《决定》废止相关工作，确保《南京江北新区条例》与《决定》能够实现平稳过渡。

　　再次，全面深入调研立法相关情况。党的二十大报告指出，党员干部特别是领导干部要带头深入调查研究，其中立法调研作为了解民意、听取民声重要路径，是实现科学立法、民主立法、依法立法的重要基础。鉴于目前该项目尚属于预备项目，笔者认为在立法工作专班成立后，应当立足于南京江北新区经济社会发展实际，坚持全面性与深入性相统一的原则，综合采用文献综述、问卷调查、实地走访等方式，系统调研评估《南京江北新区条例》的立法必要性、可行性及新区基本情况等内容，全面梳理新区在经济发展、社会治理、环境保护等方面的现状以及面临的挑战和问题，确保立法能够精准对接实际需求，提高法规的针对性和实效性。同时，还需关注域外相关立法动态和趋势，进一步提升立法前瞻性和泛用性，通过借鉴其在权力来源和发展规划、管理机构和运营模式、土地开发和交易流转、产业发展和保障机制、生态环境和绿色发展等方面的经验，找准江北新区的功能定位，强化体制机制改革创新，激发新区社会经济发展活力，推动实现人与自然的和谐发展。因此，省人大常委会应当充分发挥立法调研的基础性支撑作用，在全面深入了解国家级新区域内外立法相关情况的基础上，适时推动其由预备项目转为正式项目。

　　最后，强化立法过程中的公众参与。“公众参与立法，是公众政治参与在立法领域的体现，是民主立法的实践表达。”在制定《南京江北新区条例》的过程中，立法工作专班应当深入践行全过程人民民主要求，妥善处理各方利益诉求，寻求立法“最大公约数”。一方面，将公众参与嵌入到立法全链条，充分发挥基层立法联系点作用。党的二十大明确提出“健全吸纳民意汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”重要任务，基层立法联系点作为践行全过程人民民主的“民意直通车”，应当充分发挥其听民意、聚民智的优势，将群众“原汁原味”的意见反馈至立法机关。立法机关应当依托“数字人大”平台，将征求基层立法联系点意见贯穿到法规起草、制定、宣传、实施各环节，既有助于公众随时随地对立法工作提出意见和建议，又能够确保立法意见征集工作全端覆盖，进一步增强立法的透明度和公众的参与度，确保相关制度设计能够最大限度地满足人民群众对新区美好生活的向往。另一方面，针对条例制定存在的难点堵点，重点听取利益相关方的意见建议。围绕新区管理体制机制、规划建设、产业发展、生态宜居等方面，通过召开座谈会、论证会、听证会等方式，就管理权限下放模式、新区内核心功能规划、“双区”协同发展机制、支持科技创新举措以及绿色发展路径等主要制度设计，广泛听取新区内相关企业、行业协会、居民以及专家学者等社会各界的意见和建议，以进一步提升立法的质量和效率。此外，对于公众提出的合理意见和建议，立法工作专班应当认真研究吸纳，及时反馈处理情况，激发群众参与制定《南京江北新区条例》的积极性，进一步提升立法的公信力。

　　四、《南京江北新区条例》的主要内容

　　《南京江北新区条例》应当包括新区发展目标、管理体制、产业布局、生态保护等核心要素，通过建立健全新区协同治理制度体系，进一步细化经济社会发展支持措施推动产业优化升级，坚持绿色可持续发展原则，强化法律责任，为新区高质量发展提供坚实法治保障。

　　（一）总则

　　一是明确立法目的以及战略定位，结合《意见》以及南京实施方案的最新要求，锚固新区战略发展位势外，通过“四个先行”原则（规划、改革、法治、生态），构建“三区一平台”（国家自主创新先导区、长三角现代产业集聚区、新型城镇化示范区和长江经济带对外开放合作重要平台）的发展目标体系。同时，还应当体现江北新区区域特色，充分发挥国家级新区和自由贸易试验区“双区叠加”优势，推动提升制度型开放水平。二是划定适用范围，明确条例适用于江北新区全域，包括南京市长江以北浦口区、六合区全域，以及栖霞区八卦洲地区，涵盖规划、建设、管理和服务等活动。三是确立新区发展原则，法律作为一种一般性表述，是对实践经验的普遍性总结，在风险社会的视角下，立法过程中忽视对具体活动一般性、根本性准则的规范，则很难保证既有成熟经验固化与总结沿着立法者的思想一以贯之，最终影响立法结果的稳定性、科学性和前瞻性。因此，在制定《南京江北新区条例》时，要充分考虑新区承担的国家重大发展和改革开放战略任务，综合其经济社会发展、生态环境保护以及法治营商环境等多个方面，确立统筹协调、生态优先、综合改革、法治保障的原则。四是将“先行先试”原则法定化，“所谓先行先试权，又称试错权，是指承担各项管理制度创新和试验任务的综合配套改革区域，按照决策者的思路，在改革试验的方式上发挥主观能动性，率先进行制度创新，来推动试点地区的经济发展和社会进步。”将先行先试权法定化，旨在赋予新区更大改革自主权，通过立法明确其改革边界与权限，确保其在法治框架内大胆探索、勇于创新，形成改革与法治的良性互动机制。五是强化区域协同发展，通过构建快速交通网络、保障资源环境、实现产业分工合作、创新区域合作机制；加强与南京都市圈、长江三角洲其他地区在基础设施、科技创新、环境保护、民生保障等领域的一体化建设；利用区位优势加强与苏南、苏北、安徽等周边地区合作，建立区域招商引资合作和利益分享机制，推动区域资源共享，优化产业链布局，形成互利共赢的发展格局。

　　（二）管理与服务

　　考虑到新区管理并不限于行政管理，还应当涵盖社会管理的内容，坚持管理与服务并重原则，故建议将管理与服务合并为一章，具体内容如下：一是关于新区管委会行政主体资格与职责。赋予新区管委会行政主体资格，明确新区党工委、管委会为省委、省政府的派出机构，并结合南京市《关于进一步完善南京江北新区管理体制的意见》中对新区空间架构与赋权架构的规定，将新区管委会行权地域划分为直管区、共建区与协调区，并按照“应放尽放”原则由省人民政府、南京市人民政府以“概括授权+清单式”方式赋予新区管委会在不同区域内相应的行政管理权限，打通制约江北新区发展的制度瓶颈，促进依法行政。在直管区内，除涉及人大、政协工作按行政区域分别由浦口区、六合区统一负责外，新区管委会行使省、市依法赋予的各项行政管理权限，包括经济管理、城市建设管理、社会事务和社会管理的权限。在共建区内，建设发展以行政区为主。新区管委会行使市级规划、国土、环保审批管理权限，负责重大项目、重大政策的协调实施。新区管委会根据江北新区发展需求可以依法行使共建区内其他省、市级审批权限，承接相应服务事项。在协调区内，新区管委会着眼江北新区发展目标定位、整体功能的发挥、区域经济社会协调发展和长远发展，加强对相关重大事项的沟通、协调。

　　二是优化完善新区权力配置。一方面，为提高行政效率，体现便民利民宗旨，条例应当结合《决定》的已有经验，授权新区管委会职能机构可以依法委托街道办事处实施有关行政管理和公共服务事项。另一方面，为推进新区行政权力公开透明规范运行，规定由省、市人民政府应当组织编制江北新区行政管理权责清单，明确具体权力事项、行使主体、行使方式和行使范围并向社会公布，并根据江北新区发展需求进行动态调整。此外，为促进社会管理创新，激发新区社会治理活力，除法律、行政法规规定外，省、市人民政府有关部门在新区内不得设立派出机构，新区可适时设立若干法定公共机构，实行企业化管理，不以盈利为目的，不列入行政机构序列，根据有关行政机关和机构的授权和委托，依法承担专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理与服务职能。

　　三是建立健全新区服务保障体系。首先，优化行政审批机制。实行相对集中行政审批权制度，依托省、市数字化政务服务平台，加强“一网统管”“一网通办”应用场景建设，推进一站式受理、集中办理、限时办结、责任追溯。同时，建立在线审批监管平台，对符合新区总体方案和发展规划所涉及的项目，建立健全审批绿色通道，实行全程跟踪服务，对重大投资项目优先办理。其次，健全公共服务体系，加强教育、文化、医疗、就业、养老、住房、交通等公共设施的规划和建设，推动实行政府公共服务供给方式的市场化、社会化，鼓励和支持主城区教育、医疗等优质资源重点向新区布局，促进城乡服务均等化。最后，完善新区基层自治制度。明确新区应当创新社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。创新社区居民民主参与机制，实现社区居民自治管理，积极推进社区服务与物业管理有机结合的新模式。同时，新区应当培育和发展社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，拓展社区服务内容，提高社区服务水平。此外，还应当健全行政管理机构与社会组织新衔接机制，新区应当转变政府职能，改变行政管理方式，将行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术性等职能依法转移给相关社会组织承接。

　　（三）规划与建设

　　一是完善新区规划制度。首先，明确规划编制原则。规划编制应当围绕新区目标定位，对接长江经济带和“一带一路”等重大国家战略，凸显国家级新区“先行先试”的特点，遵循统筹发展、生态优先、突出重点、适度超前的原则，构建集约高效的国土空间开发保护格局。其次，建立健全规划编审制度。可以借鉴《四川天府新区条例》的规定，分类确定规划的编制主体、审批程序等内容，建立直管区经济社会发展规划、国土空间规划以及相关专项规划与共建区、协调区衔接机制。最后，构建“多规合一”的国土空间开发保护格局。建立标准统一的规划编制政务网络平台，合理确定规划期限、目标和任务，划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，构建空间规划衔接协调机制。

　　二是凸显城市新区核心功能。一方面，明确新区功能定位，聚焦新区经济建设中心工作和高质量发展首要任务，明确将新区建设为国内重要的科技创新基地和先进产业基地，推进科技创新和产业创新深度融合，构建南京都市圈的北部服务中心和综合交通枢纽，打造现代、宜居、韧性、智慧的新主城。同时，规定新区应当加强城市设计，结合南京“美丽古都”的城市特点与定位，重点突出历史文化保护和自然风貌保护，体现依江而生、拥江发展的地理特质和发展路径。另一方面，推进新区分类管理与建设，将其分为禁建区、限建区、适建区和已建区，对新区城市空间开发利用进行管控。禁建区内不得进行集中城镇建设和与生态保护、修复无关的建设；限建区内除经规划批准可以兼容的建设项目外不得进行集中城镇建设；适建区应当按照规划集约有序地进行建设。

　　三是强化基础设施建设和促进土地开发利用。一方面，强化数字化、智能化技术运用。推进市政基础设施、交通路网数字化、智慧化建设，利用物联网、大数据、数字孪生、人工智能等前沿技术，将排水、供电、供气、污水处理等纳入地下综合管廊，打造空中交通、地面交通、水面交通综合联动的交通网络体系，构建城市智能运行模式和智能治理体系，全方位提升新区综合服务能力。另一方面，优化土地开发利用机制。健全土地利用指标考核体系，创新新区土地管理制度，实行差别化供地的地价控制标准，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式。同时，建立城乡一体建设用地市场。成立集体经营性建设用地使用权交易市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　（四）财政与产业促进

　　一是完善财政保障机制。建立新区相对独立的财政预算制度，将新区财政收支纳入省级预算管理，接受省人民代表大会及其常务委员会的审查和监督。建立长效稳定的省、市共同投入保障机制，省、市级财政应当加大对新区的转移支付，由新区统筹用于基础设施建设、科技创新和产业发展。同时，设立新区发展基金，鼓励与优秀的社会基金运营单位合作，加强对基金的统筹管理和运作，支持新区基础设施建设和产业发展。此外，健全新区国有资产运营与管理机制，通过设立若干国有资本运营公司与投资公司，发挥投融资功能平台作用，提升国有资本运作和国有资产运营水平。

　　二是构建现代产业体系。首先，明确新区产业定位，强化园区协同建设。推动经济转型升级，推进产业空间布局调整，以新产业、新业态为导向，以高端技术、高端产品、高端产业为引领，培育壮大战略性新兴产业集群，稳步推进传统产业提档升级，加快发展现代服务业。促进数字经济与实体经济深度融合，完善产业链条和协作配套体系，建设长江三角洲地区具有较强自主创新能力和国际竞争力的现代产业集聚区。同时，结合江北新区产业技术研创园、高新技术产业开发区、化学工业园、浦口、六合经济开发区、海峡两岸科技工业园和浦口老城区等园区特点，鼓励其根据区域资源禀赋发展对应产业，提升产业特色和创新能力，加强新区产业空间集聚和协同发展。其次，建立市场准入和退出机制。新区应当制定企业投资项目负面清单，严格产业准入标准，建立重大产业项目评估论证机制。再次，创新金融支持措施。应当充分利用市场机制引进各类金融机构，加快完善金融服务体系。鼓励银行业金融机构加大信贷投放力度，创新金融产品。鼓励开放性金融机构通过投融资综合服务等方式支持新区发展。最后，强化数实深度融合发展。深化“数字+服务+制造”，促进先进制造和现代服务业深度融合，重点推进人工智能、智能制造、低空经济、生物制药以及集成电路等产业的技术创新与场景应用，并可以借鉴《南京市城市数字治理若干规定》部分措施，协同推进新区数据交易所建设，统筹布局数据空间等新型数据流通基础设施，推进数据确权授权使用和市场化流通交易，构建跨行业、跨区域的数据流通可信互认体系。

　　三是强化人才培育和引进。首先，制定新区人才发展规划，建立健全人才政策体系。聚焦新区主导产业和未来发展方向，引进和培养高层次人才和紧缺人才。为符合条件的人才给予住房补贴、子女教育保障等优惠政策。同时，加强与国内外知名高校、科研机构的合作，共建人才实训基地和创新创业平台，提升新区人才培育能力。其次，完善人才评价和激励机制。建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，对在新区经济社会发展中作出突出贡献的人员给予奖励。探索实施股权激励、期权激励等长期激励措施，激发人才创新活力。最后，优化人才服务环境。设立一站式服务窗口，提供便捷高效的政务服务；加强人才公寓、政策性住房等配套设施建设，提升新区人才宜居宜业水平。

　　（五）生态环境保护

　　一是建立生态环境责任评价体系。首先，建立环境准入负面清单管理制度。新区管委会应当拟订禁止建设的产业门类、空间区域清单，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，建设主管部门不得批准其开工建设。同时，应当推行环境污染强制责任保险制度，并由新区管委会编制新区环境污染强制责任保险企业名录。其次，实行环境保护目标责任制和考核评价制度。要落实新区管委会生态环境质量主体责任，切实做好区域内生态环境保护和污染防治工作，组织建立独立的区域环境监测监控网络，发布区域环境质量信息，并接受省级环境保护行政主管部门的考核。最后，构建严格的生态保护红线制度。按照分级分类的方式划定生态红线的管控等级，对于生态红线一级管控区实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区实行差别化的管控措施，严禁有损主导功能的开发建设活动。

　　二是完善新区生态空间保障制度。设立以国家公园为主体的自然保护地生态空间保障体系，2022年习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上又明确提出“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，强调自然保护地生态空间在维护国家生态安全中的核心地位，确保重要自然生态系统、自然景观和生物多样性得到系统性保护。一方面，要划定生态空间保障范围，明确新区内生态廊道、湿地、农田和耕地以及长江水系等空间布局，通过建立排污总量控制、环境风险评级、资源环境承载能力监测预警、生态环境补偿等措施，构建由多类型公园组成的公园体系。另一方面，健全长江岸线管理机制，借鉴《南京市长江岸线保护条例》立法经验，优化新区长江岸线功能布局，实行岸线分类管理和利用。建立岸线资源统筹整合、统一管理、统一开发的体制机制，严格实施自然岸线利用阶段性开发限制，加强重要岸线的战略预留以及保护和整治修复。同时，聚焦群众期盼，促进岸线保护成果共享，结合长江岸线的自然风光、历史人文和民俗文化，加强长江历史文化名镇名村、传统村落及长江文物和文化遗产的保护，传承和弘扬长江文化。

　　三是强化生态环境基础设施建设。新区应当强化生态环境综合治理和系统保护，推进大气、水、土壤污染防治，包括加强海绵城市建设，通过建设和完善城镇污水处理系统，推进下水管网实行雨污分流、清污分流；加强土壤污染管控和修复，聚焦农村生活垃圾治理、污水治理、“厕所革命”和村容村貌提升，进一步提升农村基础设施和公共服务设施水平，发展农业生态旅游，建设生态宜居美丽乡村。

　　（六）开放与合作

　　一是支持新区与自由贸易试验区协同发展。鉴于江北新区管委会法律性质的变更，为保障法治统一，降低立法成本，笔者认为在《南京江北新区条例》中按照比例原则进一步厘清各管理主体的职责关系，将自由贸易试验区（南京片区）的工作领导小组改设在江苏省商务厅，由省商务厅主要负责同志兼任办公室主任，江北新区管委会分管负责同志、南京市商务局主要负责同志兼任办公室副主任，负责统筹推进自由贸易试验区南京片区建设发展日常工作，并沿用现行管委会体制，将自贸区南京片区管委会继续设在南京江北新区管委会，既不违反《自贸区条例》第六条属地规定的原则，确保法治统一，又能推进新区管委会和自贸区南京片区管委会权能整合，有效降低立法成本，切实发挥“双区叠加”制度效能。此外，还可以借鉴《河北雄安新区条例》的经验，规定江北新区应当在中国（江苏）自由贸易试验区（南京片区）推进制度集成创新，开展首创性、差别化改革探索，充分发挥自贸区优势，加快推进申报建设综合保税区，促进金融、医疗卫生、生物医药、数字贸易和跨境电商等领域产业链开放发展。

　　二是推动区域公共服务均等化。积极推进交通、教育、公用事业、医疗卫生等民生领域公共服务均等化，放宽周边区域居民利用新区教育、养老、医疗等资源条件，探索在新区公办义务教育学校实施入学“租售同权”，按照《江苏省推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》落实社会保障卡在交通出行、旅游观光、文化体验、社会保障、医疗卫生、金融服务等领域实现一卡多用、跨省通用。

　　三是进一步提升新区对外开放水平。依托南京都市圈、长三角城市群党政联席会议，强化新区与其他城市协同发展，推动破除产业、区域、要素资源等关联互动的壁垒与障碍，为地区提供高品质金融服务、科教资源支持，鼓励企业进行跨区域合作，畅通资源流动与配置渠道。在平台建设方面，应当主动融入“一带一路””战略，支持“绿色出海”综合性平台建设，推动与相关国家和地区的交流合作；在交通建设方面，强化新区交通枢纽功能，强化与新区周边城市协同联动，推进长江经济带区域性航运物流中心建设，加快城际铁路建设，推进“组合港”和“大通关”建设，形成与新型城镇化布局相匹配的城际交通网络，提高区域资源要素流动效率。提升新区港口江海转运功能和长江经济带通达能力；在产业梯度方面，积极利用新区地处长三角地区，在资金、技术、人才等方面的比较优势，带动周边区域深度融入长江经济带发展战略，促进长江中上游地区有序承接长三角地区产业转移，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，实现区域协同发展。

　　（七）法治与监管

　　一是优化法治营商环境。坚持运用法治思维、法治方式在新区开展各项改革创新，强化法治政府、法治社会建设，为新区建设营造良好的法治环境。赋予新区管委会规范性文件制定和法规、规章适用调整的权限，明确可以在权限范围内制定规范性文件并向社会公布，并对于省、市地方性法规、规章设定的管理事项不适应新区发展的，新区管委会可以提请制定机关就其在新区的适用作出相应调整。创新行政许可暂停制度，对于行政许可不适应新区发展、行政相对人反映强烈、影响社会创造活力和市场自主调节作用发挥的，新区管委会可以依法提请有权机关批准暂停行使，为进一步破除行政干预，激发市场调节效能提供制度可能。知识产权保护制度作为推动科技创新的重要保障，新区作为全省创新改革试验的“高地”，有必要通过立法加强知识产权保护，建立专利导航与利用、知识产权声明和风险预警，智慧化保护和多元纠纷化解等机制，为企业开展知识产权成果创造与转化，化解知识产权纠纷和在国际竞争中防范知识产权风险提供制度支持。

　　二是加强扬子江法务区建设。新区应当推动扬子江法务区建设，引导优质法律服务资源集聚，推动市中级人民法院破产法庭、知识产权法庭、国际商事法庭、环境资源法庭等专业法庭入驻；支持部分片区知识产权检察案件依法由新区检察院管辖；支持律师事务所、法律援助机构、公证机构、司法鉴定机构、仲裁机构、调解组织等在扬子江法务区聚集；支持扬子江法务区发展商事仲裁、调解、涉外法律服务，探索建立商事纠纷多元解决机制；支持中外（含港澳台地区）法律服务机构在南京江北新区开展相关业务合作。

　　三是推动责任追究与容错机制相融合的监管体系。首先，建立健全新区监管制度。明确省人民政府以及监察、审计、司法机关的监管主体责任，并根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国预算法》等规定，强化人大及其常委会监督权能，要求新区国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况及其他法定重大事项报省人民政府，并接受省人民代表大会及其常务委员会的监督。同时，进一步提升公众监督效能，鼓励社会公众通过政务服务便民热线、信函、网络新媒体等渠道对新区及其职能部门、机构进行监督，凡发现或认为新区及新区所属管理主体违反法律法规的，均可依法向有权机关提起投诉、举报或诉讼。其次，建立依法决策机制，作出重大行政决策前应当经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，对重大决策实行终身责任追究和责任倒查机制。最后，实施包容审慎监管并建立相应的容错机制，江北新区管理机构应当创新监管理念和方法，按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，推动新区科技创新发展。同时，建立健全容错机制，坚持“宽容改革失误”的原则，应当对新区进行的创新活动中出现失误或者偏差的有关部门及其工作人员，符合规定条件且勤勉尽责、未牟取私利的，依法予以免责或者减轻责任，鼓励干部敢于大胆尝试，消除创新顾虑，激发探索社会治理新路径、新模式的积极性。

　　结语

　　《南京江北新区条例》的制定与实施是破解新区发展实践困境、释放“双区叠加”制度红利的关键法治举措。本文围绕管理制度、规划建设、产业发展、生态保护以及服务保障等各个方面，对比当前域内各个国家级新区的立法实践与特点，并归纳当前南京江北新区立法存在的问题，以“改革与发展”的关系为法理基础，立足南京江北新区实际发展需求，提出制定《南京江北新区条例》的基本路径与主要内容，构建以法定化、规范化、现代化为核心特征的制度体系，以期为江北新区构建以法治为引领，区域协同与科技创新为依托的治理格局提供借鉴与参考。