主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《江苏省基层卫生条例（草案）》（以下称简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、立法必要性

基层医疗卫生机构承担着为人民群众提供公共卫生和基本医疗服务的重任，是分级诊疗制度建设的网底，是居民健康的“守门人”。在医疗卫生服务体系中，基层卫生始终处于特殊重要的地位，发挥着特殊重要的作用，历来受到党和政府的高度重视。人民健康是民族昌盛和国家强盛的重要标志，在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，牢牢把握基层卫生事业发展新的历史方位和战略定位，精准对接人民群众更加重视生命质量和健康安全的新需求新期盼，迫切需要通过专项立法来保障和推进基层卫生工作向更可持续、更加均衡、更高水平的方向迈进。目前，全国尚无省级层面的基层卫生立法。推进我省在全国率先出台基层卫生条例，是扛起“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命的具体体现，对于深入推进健康江苏建设、全方位全周期保障人民健康具有重大的意义。

（一）制定基层卫生条例是贯彻党中央重大决策部署的必然要求。2014年12月13日，习近平总书记在我省镇江市丹徒区世业镇卫生院调研时指出，要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。2016年召开的全国卫生与健康大会，确立了“以基层为重点”的新时期党的卫生健康工作方针。党的二十大报告指出，推进健康中国建设，要“促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主，加强重大慢性病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力”“发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区”，这对加强基层卫生工作提出了新的要求、作出了新的部署。制定基层卫生条例，从保障人民健康“优先发展”和“战略位置”的视角来看待基层卫生工作，切实提升基层卫生事业在经济社会发展全局中的优先度和地位，有利于更好地贯彻落实“以基层为重点”的新时代党的卫生健康工作方针。

（二）制定基层卫生条例是完善卫生健康法制体系的必然要求。2019年12月颁布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，在多个条款中强化基层卫生的特殊地位和作用，推动人财物各类资源向基层倾斜。此前，我省2001年颁布的《江苏省农村初级卫生保健条例》和2008年颁布的《江苏省城市社区卫生服务条例》已不能适应新的形势，条例中规定的合作医疗、初级卫生保健等内容也有了新的表述和要求。通过制定基层卫生条例，吸收原有法规中仍然适用的内容，特别是结合贯彻《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，将其中“强基层”的有关举措细化、实化，强化财政、编制、医保、绩效分配等方面的政策支撑，使其更有操作性，有利于进一步丰富完善卫生健康领域法制体系。

（三）制定基层卫生条例是推动基层卫生持续健康发展的必然要求。近年来，我省大力加强基层医疗卫生服务体系和能力建设，积极探索基层卫生有效供给新模式，积累了许多好的做法和经验。围绕提升基层医疗服务能力，率先开展社区医院、农村区域性医疗卫生中心建设，培育建设基层特色科室；围绕做实家庭医生签约服务，研究制定家庭医生签约服务项目库，将基层首诊式签约作为签约服务主体形式；围绕提升基本公共卫生服务绩效，推动电子健康档案向签约居民开放，促进基本公共卫生服务向健康管理转型；围绕壮大基层卫生人才队伍，组织实施卫生人才强基工程，明确27条支持性措施，系统性解决基层卫生人才不平衡、不稳定问题。“江苏建设老百姓家门口的社区医院”“江苏强基工程解基层人才难题”“多措并举提升县医院综合服务能力”分别入选2019年度、2020年度、2021年度全国“推进医改、服务百姓健康十大新举措”，我省基本公共卫生服务项目国考成绩连续多年位居全国前三。通过制定基层卫生条例，系统梳理多年来基层卫生工作实践中行之有效的制度、做法和经验，把真正让老百姓在家门口享受到优质便捷的基层医疗卫生服务，作为立法的着力点和落脚点，有效推动解决我省医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力偏弱等问题，有利于推进和保障我省基层卫生事业持续稳定发展。

二、《条例（草案）》起草过程

江苏省人大常委会于2022年1月印发立法工作计划，确定《江苏省基层卫生条例》作为立法正式项目，并确定由省卫生健康委员会负责起草。

省卫生健康委党组高度重视条例起草工作，将《条例（草案）》起草纳入全年重点工作，1月即制定立法推进计划，成立起草工作领导小组和起草专班。委主要领导和分管领导多次召开专题研究会、部门座谈会，协调推进起草工作，确保按期高质完成起草工作。在全面梳理省内外基层卫生健康工作做法和经验的基础上，多次集体讨论、集中修改，数易其稿，先后征求了省委编办、发展改革委、教育厅、财政厅、人力资源社会保障厅、住房城乡建设厅、医保局、市场监督局等部门，以及各设区市卫生健康委的意见；5—6月通过网络公开征求社会意见，召开专家论证会，在南京市浦口区、鼓楼区开展调研，充分听取部门、专家、社会建议意见。在完成社会稳定性风险评估、公平竞争审查、合法性审查后，7月15日经省卫生健康委委主任办公会议审议通过，形成《条例（草案）》（送审稿）报送省人民政府。

省司法厅初步审查修改后，向省各有关部门、单位和13个设区市、3个省直管县政府书面征求意见，通过江苏政府法制网向社会公开征求意见，会同省卫生健康委赴南京市溧水区开展调研，实地走访了解基层医疗卫生机构管理现状，召开座谈会听取基层政府和有关部门、单位、立法联系点、基层医疗机构等有关方面意见。在此基础上，会同省卫生健康委对反馈意见和建议逐条研究、反复修改，取得有关部门和单位的一致意见，并经省政府同意，形成《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。

三、《条例（草案）》主要内容及特点

《条例（草案）》共八章五十五条，立足江苏省情实际，聚焦重点难点问题，突出创新创优导向，主要有以下特点：

一是聚焦主体机构。《条例（草案）》围绕群众健康需求，突出强基层、补弱项、堵漏洞，不断提升基本医疗卫生服务公平性和可及性，着力规范基层医疗卫生机构提供的基层卫生服务活动，及其保障和监督管理，并明确基层医疗卫生机构，是指社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡镇卫生院、村卫生室（第二条），同时规定医务室、门诊部、诊所和一级医院等医疗卫生机构，通过政府购买服务方式提供基本公共卫生、家庭医生签约等服务的活动，参照本条例执行（第五十四条），这是从基层卫生工作的特点出发，有针对性、有重点地加强服务管理、队伍建设，完善基层服务功能，促进基本医疗卫生服务的发展。

二是坚持健康优先。为加快构建保障人民健康优先发展的制度体系，《条例（草案）》明确基层医疗卫生事业应当遵循以人民健康为中心，坚持政府主导、社会参与、彰显公益、医防并重的原则（第三条），并在具体条文上予以体现落实。在机构设置方面，提出县（市、区）人民政府应当统筹辖区内卫生资源，按照服务人口、服务半径，科学配置基层医疗卫生机构，方便就近获取医疗卫生服务（第二十七条）。在公共卫生服务方面，规定基层医疗卫生机构免费提供的基本公共卫生服务应当面向辖区内公民（第七条）；加强公共卫生服务项目宣传，严格执行相关规范和要求（第八条）；设置规范化的预防接种门诊，推行分时段预约（第九条）。在基本医疗方面，明确基层医疗卫生机构应当落实首诊科室、首诊医师负责制，做好患者全程诊疗管理（第十六条）；建立以全科医生为主体的家庭医生签约服务制度，组建家庭医生服务团队，提供符合居民健康状况和医疗需求的服务（第十八条）；优先配备使用国家基本药物，推动建立与二、三级医院以基本药物为核心、慢性病治疗为主的统一用药目录（第二十条）。同时，还要求基层医疗卫生机构为失能失智的老年人、残疾人、术后康复期患者或者行动不便的其他人员提供预约上门和家庭病床服务（第十九条），逐步提高基层医疗卫生机构康复、护理床位比例，根据需求设置老年护理、安宁疗护床位（第二十二条）。

三是注重能力提升。《条例（草案）》将提升基层医疗卫生机构服务能力作为推进健康江苏建设，提高基层医疗卫生机构服务水平，夯实分级诊疗基础的重要突破口。在机构建设方面，明确支持基层医疗卫生机构合理拓展医疗服务范围，允许符合条件的基层医疗卫生机构开展三级以上手术，培育建设基层特色科室（第三十条）。在上下协作方面，要求整合县域医疗卫生资源，组建县域医共体（第三十一条），卫生健康部门应当组织辖区内二级、三级公立医院与乡镇卫生院、社区卫生服务中心建立对口协作关系，提升基层医疗服务能力与管理水平（第三十二条），在队伍建设方面，明确县级以上地方人民政府应当支持农村订单定向医学生培养工作（第三十四条），建立县乡村贯通的职业发展机制，通过县管乡用、乡聘村用等方式，将基层医疗卫生人员纳入县域医疗卫生人员管理（第三十六条），建立完善以全科医生为主的基层卫生骨干人才遴选机制，合理确定基层卫生骨干人才比例（第三十九条），推动乡村医生向执业（助理）医师转化（第四十条）。在信息化建设方面，要求建立和完善区域全民健康信息平台，推动跨区域卫生健康信息互联互通（第三十三条）。

四是强化政策保障。《条例（草案）》规定县级以上地方人民政府应当将发展基层卫生事业纳入本地区国民经济和社会发展规划，优先支持基层医疗卫生机构发展，协调解决基层卫生事业发展中的重大问题（第四条）。同时，在财政、医保、价格、绩效分配等方面提出了重点保障措施，包括县级以上地方人民政府及其有关部门应当完善对基层医疗卫生机构多渠道补偿补助机制（第三十八条）；对基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务，应当按照服务成本核定补助（第四十一条）；支持创新公共服务提供方式，通过委托、购买等方式保障工作开展，实行编外人员与编内人员同工同酬，享有社会保障待遇，鼓励建立企业年金制度（第四十三条）；对按照规定基层首诊和双向转诊的参保人员，制定差别化支付政策，引导分级就诊、有序转诊（第四十四条）；三级公立医院应当按照规定向基层医疗卫生机构开放不少于百分之二十的专家门诊号源并稳步增加（第三十二条）；健全适应基层医疗卫生机构功能定位和基层卫生服务特点的等级评审制度，基层医疗卫生机构评定为二级医疗机构的，保持现有财政投入和补偿不降低（第四十七条）等等。此外，《条例（草案）》设立了追责条款，针对县级以上地方人民政府有关部门不按照规定履行相关职责的，要求本级人民政府或者上级人民政府有关部门对其主要负责人进行约谈（第五十条）。

五是明确奖惩措施。一方面，补充设定处罚条款。为了更好规范基层医疗卫生机构和人员的执业行为，充分发挥法规的指引、评价、预测、教育等功能，《条例（草案）》参考《中华人民共和国医师法》《医疗机构管理条例》《乡村医生从业管理条例》《护士条例》中有关行政处罚针对的主体、行为和设定的种类、幅度等具体规定，对基层医疗卫生机构及其人员违反基本药物制度、医疗执业活动规范行为补充设定了行政处罚，明确除法律、法规另有规定的，由县级卫生健康部门责令改正、给予警告、没收违法所得，并处罚款，情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动，直至吊销相关执业证书（第五十一条、第五十二条、第五十三条）。设定的行政处罚与条例一并听取了各方面的意见，并组织律师、卫生监督、行业协会、基层医疗卫生机构和人员等代表开展了专家论证，专家们一致认为设定处罚条款必要且合理，对处罚条款表述的精确性建议，已予以采纳。另一方面，明确奖励措施。《条例（草案）》在总则中明确了表彰奖励措施，要求县级以上地方人民政府和省有关部门按照国家和省有关规定，对在基层卫生服务工作中做出突出贡献的组织和个人给予表彰、奖励（第六条），形成了正向激励和反向惩戒有机结合的工作推进机制。

以上说明连同《条例（草案）》，请一并予以审议。