——《江苏省养老服务条例》解读

(省人大法制委养老服务条例立法调研组实地考察连云港市赣榆区青口镇大盘村养老集中居住区)

　　养老是民生之依，事关百姓福祉和社会稳定。加快完善我省养老服务体系建设，促进养老服务业健康发展，是增进老年人幸福的重要保证，是推动经济转型升级、扩大消费和就业的有效抓手，是完善社会治理体制、强化政府基本公共服务职能的有力举措。我省于1986年进入老龄化社会，是全国最早进入老龄化的省份，也是全国老龄化程度最高的省份，呈现出老年人口基数大、增速快、寿龄高等特点。省委、省政府积极应对人口老龄化发展趋势，高度重视养老服务工作，大力完善养老服务体系建设，不断提升全省养老服务业发展水平。随着经济发展、社会进步和人口老龄化程度的日益加深，人民群众对养老服务质量的要求不断提高，我省在养老服务工作方面也逐渐面临一些新情况、新挑战，亟需在地方立法层面加以应对和解决。2015年12月4日，省十二届人大常委会第十九次会议通过了《江苏省养老服务条例》（以下简称条例），将于今年3月1日起施行。条例的颁布施行，必将进一步推进我省养老服务事业健康发展，更好地满足老年人的养老服务需求，更加有力地维护老年人的合法权益。

　　明确政府养老服务工作职责

　　做好养老服务工作，需要充分发挥政府的主导作用。去年11月，中共江苏省委通过了《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对我省养老服务体系建设提出了新任务、新要求，明确了养老服务事业的发展方向。依据上述要求，条例要求政府“建立并完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务体系”。为了保证养老服务事业的财政投入，条例要求政府“将养老服务事业经费列入同级财政预算，根据本行政区域老年人口自然增长情况等因素，建立稳定的经费保障机制，增加对养老服务事业的财政投入”。条例还对民政部门等各有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处的养老服务工作职责分别加以明确。

　　完善居家和社区养老服务体系

　　传统的家庭观念以及老龄人口数量庞大的现状，决定了居家养老是当前主要的养老方式，社区养老是居家养老的重要辅助和依托。条例的一大亮点，即在于对居家养老服务、社区养老服务工作开展作出了一系列体现时代精神、富于江苏特色的规定。一是针对家庭成员的养老责任，规定“家庭成员应当尊重、关心和照料老年人，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住”、“老年人的子女及其他依法负有赡养、扶养义务的人，应当履行对老年人经济供养、生活照料、健康关心和精神慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要”。二是为家庭成员养老提供便利和支持，要求政府“组织开展免费培训，向家庭成员普及照料失能、失智等老年人的护理知识和技能”、“外埠老年人到子女所在城市与子女共同生活的，有关部门应当在户口安置、医保结算、公共交通、进入公园等方面给予便利”。三是明确居家养老扶持政策，要求“鼓励养老服务组织为老年人提供助餐、助浴、助行、助洁、助购、助医、助急等服务”、“推进老年人居家养老服务的市场化、社会化，引入社会力量和家政、物业等企业，兴办或者运营老年人助餐点、日间照料、全托半托、老年人活动中心等形式多样的养老服务项目，开展老年人居家养老服务”。四是明确社区养老扶持政策，要求政府及有关部门“采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构以及其他组织和个人，为居家的老年人提供餐饮家政、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”。五是动员有关社会力量参与养老服务，提出“鼓励邻里互助养老和老年人之间的互助服务，鼓励低龄健康老年人为高龄、独居、空巢老年人服务”、“鼓励、支持发展相关养老服务志愿组织，建立志愿服务时间储蓄等激励机制”、“鼓励、支持高等学校、中等职业学校和中学学生利用课余时间参加养老服务志愿活动，鼓励志愿者和老年人结对，重点为孤寡老人、空巢老人、农村留守老人提供生活救助和照料服务”。六是明确无障碍设施建设要求，要求政府“推进老旧住宅区的坡道、楼梯扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的无障碍改造”、“鼓励、支持已经建成的多层住宅加装电梯”、“老年人家庭进行生活设施无障碍改造的，住房城乡建设、民政部门应当给予指导”、“有失能、失智老年人的最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭以及有重度残疾老年人的家庭进行生活设施无障碍改造的，县级以上地方人民政府应当给予资金补助”。

　　引导社会力量发展养老服务业

　　养老服务业是经济发展和民生改善的重要结合点，同时具有公益性、微利性等特性，需要进一步加大政策扶持和资金投入力度，推动养老服务业规模不断壮大，水平持续提升。中共江苏省委《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“全面放开养老服务市场，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”，为养老服务产业的发展指明了方向。为了深入贯彻落实省委上述要求，条例要求政府及有关部门“加大扶持力度，完善市场机制，引导社会力量成为发展养老服务业的主体”、“通过购买服务、提供补贴、金融支持等方式，鼓励和支持社会力量举办养老机构、其他养老服务组织；或者通过购买服务、委托管理、承包经营、合资合作等方式，鼓励和支持社会力量运营政府投资建设的养老服务设施”，条例还要求政府“按照规定，对符合条件的养老机构、其他养老服务组织给予相应的建设补贴和运营补贴”、“鼓励发展品牌化和连锁经营的养老机构和其他养老服务组织，鼓励合理规划、建设养老服务业集聚区和养老服务特色产业基地”、“对采用先进技术、创新能力强的养老机构和其他养老服务组织，可以按照省有关规定给予一次性奖励”。

　　引导社会力量成为发展养老服务业的主体，需要给予其必要的金融支持。条例要求政府“通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等措施，引导信贷资金和社会资金投向养老服务业”、“帮助养老机构和其他养老服务组织拓展融资渠道，支持通过发行债券、证券等渠道融资”、“支持金融、保险机构参与养老服务业发展”、“鼓励商业银行加大对养老服务业的信贷支持，创新抵押担保方式”，从而发挥金融在市场资源配置中的引导作用，推动养老服务产业发展。

　　建立完善养老服务评估制度

　　条例规定对经济困难的老年人由政府给予“养老服务补贴”，对生活长期不能自理的经济困难老年人由政府根据其失能程度等情况给予“护理补贴”，还要求政府“建立健全居家养老的扶持政策，通过购买服务等方式为居家养老提供服务”。为了管好政府的钱袋子，配置有限的养老服务资源，保障经济困难老年人的养老服务需求，维护社会公平，同时提升养老服务组织的服务质量和运行效率，迫切需要建立并完善养老服务评估制度。条例规定的养老服务评估制度包括两方面内容：一是对老年人养老服务需求进行评估，要求民政部门“组织对需要政府保障、入住政府投资举办养老机构的老年人以及其他需要给予养老服务补贴、护理补贴的老年人进行评估确认”。二是对养老服务组织的养老服务质量进行评估，要求民政部门“建立健全养老服务质量评估制度，定期组织专家或者委托第三方专业机构，对养老机构和其他养老服务组织的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、服务对象满意度、社会信誉等进行综合评估，民政部门根据养老服务质量评估结果，确定养老机构和其他养老服务组织的等级、类型以及补贴标准”。上述两项评估的结果都要求向社会公开，接受社会公众监督。

　　提升医养结合工作水平

　　中共江苏省委《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“推进医疗卫生与养老服务相结合”。全面推进医疗卫生和养老服务结合发展，是积极应对人口老龄化的重要举措，也是实现广大老年人老有所养、病有所医的必要条件。条例在医养结合方面作出以下规定：一是明确政府“重点扶持护理型养老机构发展，推动医疗、养护、康复融合发展”。二是要求养老机构“根据自身规模，在内部依法设立医疗机构或者卫生室、医务室等卫生设施，也可以与医疗卫生机构签订合作协议，为入住老年人提供医疗服务”，并“配备康复设备或者设置康复区，开展专业化康复服务”。条例还要求“符合条件的内设医疗卫生机构和老年护理院等向人力资源社会保障、卫生计生部门申请纳入相关城乡基本医疗保险的定点结算范围的，人力资源社会保障、卫生计生部门应当将其纳入”。三是规定医疗卫生机构等单位开展养老服务的内容，提出“鼓励医疗卫生机构开展以康复护理为重点的养老服务，推动医养融合发展”，要求城乡基层医疗卫生机构“为老年人建立健康档案，开展健康管理，通过智能终端、互联网和大数据平台，逐步实现信息共享”，同时鼓励城乡基层医疗卫生机构、老年护理院、康复疗养机构等“为行动不便的独居、失能等老年人提供上门服务”。

　　加大养老服务人才培养力度

　　养老服务业的健康发展，需要专业化、年轻化的养老服务人才。从整体上看，当前养老服务从业人员工资待遇偏低、专业技能缺乏、年龄构成偏大，社会认同感不高，上述状况已在相当程度上阻碍了养老服务事业的健康发展。为了扭转上述局面，条例作出一系列具有针对性和可操作性的规定。一是鼓励、支持高等学校、中等职业学校和培训机构“设置养老服务相关专业或者培训项目，在养老机构设立实习基地，培养养老服务专业人才”。二是符合条件的养老服务从业人员和从事养老服务的社区工作者参加相关技能培训，按照规定享受“职业培训补贴”。三是对取得养老护理员职业资格并从事养老护理岗位工作的人员，按照相应等级，按照省有关规定给予“一次性补贴”。四是对在本省连续从事养老护理岗位工作满五年的高等学校、中等职业学校毕业生，给予“一次性入职奖励”。 耿立昂