写在镇江市首部地方性法规通过省人大常委会审议之际

　　在2015年3月之前，享有立法权的只有法律规定的“较大的市”，作为235个“其他设区的市”之一的镇江，一直以来没有独立的立法权。

　　今年7月31日，我市正式获得地方立法权。昨天结束的江苏省十二届人大常委会第十九次会议，正式表决通过了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》。这意味着，镇江首部地方性法规很快就要颁布实施了。

　　从7月31日我市正式获得地方立法权，到首部法规出台，仅用了4个月时间，成为今年江苏省获准地方立法的6个地市中，第一个递交省人大常委会审议地方性法规的城市。

　　30天配齐工作班子

　　“主力军”冲刺出“镇江速度”

　　回忆首部法规的起草过程，市人大常委会法工委主任张蕾感慨万千：“能亲身参与镇江首部法规的制定，我们法工委全体人员很荣幸，也很自豪。之所以能够如此迅速地出台首部法规，很重要的一点是我们做到了‘立法准备和争取授权’的双管齐下。”

　　2014年12月，市委六届九次全会明确提出将“成为首批获得立法权的地市”作为2015年要干成的“十件大事”之一，向全市各级各部门发出了全力争取第一批获得地方立法权的动员令。

　　今年4月，市委书记夏锦文到任后首次调研人大工作，就提出了“立法准备和争取授权”同步的要求，进一步强调人大要发挥“主力军”作用，全力实现“力争年内制定首部地方性法规”的目标。

　　3月中旬至6月，市人大常委会先后组织赴无锡、徐州、南京、苏州、重庆等省内外有立法权的地区学习考察立法工作，取到了制定地方性法规的“真经”。

　　4月，市人大常委会办公室向市编委会提出设立“市人大法制委、市人大常委会法工委”的申请。市长朱晓明立即着手主持召开市编委会会议，研究推进相关工作，使得我市成为在全省争取地方立法权的9市中，第一家向省编办提出申请、第一家获省编办批复设立市人大常委会法工委的地市。5月4日和6月3日，分别召开的市七届人大常委会第25次、26次会议，配齐了市人大常委会法工委班子，并在6月底将法工委法制处、备案审查处工作人员配备到位。

　　5月7日、6月4日，在不到一个月时间内，连续召开市委理论学习中心组学习扩大会（专题学习《立法法》）和全市立法工作培训会，就立法工作进行专题培训，进一步提升了镇江立法能力和素质。

　　相比于其他地市，镇江早早进入了冲刺状态，也创造了争取地方立法权、立法准备工作的“镇江速度”。

　　40天明确立法方向

　　缘何聚焦三山、南山保护？

　　热情高涨的背后，是强烈的立法需求的推动。

　　“一带一路”、长江经济带、上海自贸区、宁镇扬同城化等重大机遇交汇叠加，镇江作为全国首批生态文明先行示范区和全省唯一的生态文明建设综合改革试点，区位、生态、岸线等组合优势将更加突出。在这样一个抢抓机遇的重要关口，加速建设“强富美高”的新镇江，亟需“法”的保障。正如市委书记夏锦文反复强调的，拥有地方立法权，我们建设新镇江的法治基础就更加坚实，法治保障就更加有力。

　　根据地方立法权限和镇江“生态领先、特色发展”的战略定位，6月初，市人大常委会启动了立法调研工作，力求在制定首部地方性法规上打好“主动仗”，紧扣发展“主旋律”。在不到20天时间内，先后向“一府两院”、党委各部门、市政协办、全市党代表、全市各级人大代表和政协委员等发放600多份立法项目征集函，并通过镇江人大网、《镇江日报》发布公告，向全社会公开征集立法项目建议。此外，市人大常委会还召开了17场立法专题座谈会，尽可能全方位、多渠道征求意见。经过梳理，共形成24件立法项目建议，为制定首部地方性法规提供了大量一手资料。最终，在7月上旬，市人大常委会将首部法规锁定在“金山焦山北固山南山风景名胜区”保护方面。

　　“我们开展地方立法工作，就是牢固树立全局思维，切实把立法工作放在大局中思考、放在大环境中审视，确定立法项目，制定出具有镇江特色、便于操作、解决实际问题的地方性法规。”市人大常委会党组书记、常务副主任张庆生说，目前改革发展对立法的要求，不仅是总结实践经验、巩固改革成果，而且需要以立法凝聚发展共识，通过立法做好顶层设计，引领改革进程、推动地方发展。

　　张庆生介绍，为了确保镇江的地方法规能够立得住、行得通、真管用，立法质量是关键。市人大紧紧围绕建立健全立法工作制度，不断完善地方立法工作机制，半年不到，先后通过了《镇江市人大常委会法制工作委员会工作职责》、《镇江市人大常委会立法专家咨询组工作规范》、《镇江市人大常委会立项论证办法》等15项制度，明确了有关立法工作主体的职责，规范立法工作流程，确保各项立法工作都严格运行在规范化制度化的轨道上，为地方立法权的正确有效行使提供了制度保障。

　　60天9易其稿

　　让人民群众掌握“主动权”

　　“可以说，首部法规就是由市人大、法律专家和广大热心市民共同完成的，我们人大的工作班子更多的是将民意转化成法律专业用语和条文。”市人大常委会党组副书记、副主任、市人大法制委员会主任委员陈苏说，“没有市民广泛的参与和支持，这么短时间完成法规是不可能的！”

　　从人民中来，到人民中去，在这部法规完成的过程中表现得淋漓尽致。为了保护市民普遍关注的“金山焦山北固山南山风景名胜区”，就要充分尊重和吸纳社会各界的意见，让群众掌握法规条文的“话语权”和“主动权”。

　　“开门立法、民主立法”是市人大制订首部法规的指导思想，7月中旬正式起草法规后，市人大坚持科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程——

　　先后4次召开立法专家咨询论证会，参与法规框架结构、具体条文的论证和起草；

　　先后6次召开由市发改委、财政局、住建局、规划局、旅发委、三山南山风景区管委会、文旅集团等28个相关单位和部门以及“两代表一委员”参加的座谈会，在起草、论证、协调、审议等各个环节，广泛听取各方意见建议；

　　与镇江第一门户金山网合作，运用“互联网+”征集民意，累计有15万人次参与，梳理形成市民意见建议1200余条；

　　市人大常委会主任会议成员分别带队赴基层立法联系点调研10余次，积极向基层征集立法建议。

　　9月、10月，市人大常委会分别召开第二十八次会议、第二十九次会议，对《条例（草案）》进行审议，每次审议，与会人员都字斟句酌、据理力争。

　　一部《条例》的制订，牵动着社会各界的心，看报纸、上网络、打电话、发邮件……群众参与的热情空前，每一条意见建议承载的，都是广大群众对立法保护三山、南山，为子孙后代留下一片绿水青山的渴求。

　　发动各级、广纳民意。正是基于这一立法指导思想，《条例》在一步步推进过程中得到不断完善和改进。从8月底形成《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例（草拟稿）》，到10月30日市七届人大常委会第二十九次会议“二审”通过，并报省人大常委会审议，60多天的时间里，先后9次对条例进行修改。《条例》制订后，省人大常委会、专家学者普遍给予积极正面的评价。

　　张庆生表示，这次民意大汇集的探索，为首部法规的出台提供了富有说服力的“智力”支撑，也让市人大常委会今后开展立法工作显得从容且有底气。“明年，我们将突出我市‘生态领先、特色发展’的战略定位，精选立法项目，推进特色立法，特别是要在饮用水源地保护、镇江香（陈）醋保护、城市管理综合行政执法等方面加强立法调研，逐步构建起配套国家法律、体现时代特征、富有镇江特色的地方法规体系，积极发挥立法对全市改革发展的引领和保障作用。”