《江苏省学前教育条例》是我国省级层面出台的第一部学前教育地方性法规。根据省人大常委会2017年监督工作计划，省人大常委会成立执法检查组，于5月至6月对条例贯彻实施情况进行了检查。7月20日上午，省十二届人大常委会第三十一次会议听取了省人大常委会执法检查组所作的关于《江苏省学前教育条例》执法检查的报告，常委会组成人员对报告进行了认真审议。去年，省人大常委会办理了朱发生等10位代表提出的“关于加快推进学前教育发展的议案”，重点督办了周敏等4位代表提出的“关于进一步推进我省学前教育发展的建议”，今年再次围绕条例贯彻实施情况开展执法检查，充分体现了省人大常委会对学前教育的高度关注，希冀通过各方努力不断推动我省学前教育工作再上新台阶。
广开言路，听取最接地气的声音
“你们看，现在的小孩子在幼儿园多开心，有这么多有趣的游戏活动！”省人大常委会许仲梓副主任在泗洪县明德幼儿园实地检查时由衷感慨。这个幼儿园的老师利用废旧轮胎搭建游戏城堡，辟出了一小块地给孩子们种植蔬菜，还专门引水入渠在沙地里让孩子们发挥想象进行连接灌溉，各种活动可谓丰富多彩，孩子们玩得不亦乐乎。
“现在不少幼儿园的条件真是越来越好，我们的目标不仅是让孩子上得了、上得起幼儿园，更要让孩子们上得近、上得好。”省人大常委会刘永忠副主任在南京市建邺区华润悦府幼儿园实地检查时和当地教育部门说道。华润悦府幼儿园是一所住宅小区配套的幼儿园，与住宅小区一同交付使用，硬件设施和教学条件非常完善，很好地解决了周边小区适龄孩子入园问题，真正让孩子们在家门口上到了优质幼儿园。
对于此次执法检查，省人大常委会高度重视，常委会主任办公会议在总结过去经验的基础上，研究确定了这次执法检查方案。5月8日，检查组听取了省政府以及省教育厅、省编办、省公安厅、省财政厅等10个部门关于贯彻实施条例情况的专题汇报。随后，检查组兵分两路，由省人大常委会副主任许仲梓、刘永忠分别带队，检查了南京市及鼓楼区、建邺区，常州市及溧阳市，扬州市及宝应县，连云港市及东海县，宿迁市及泗洪县等地条例实施情况，实地查看了市、县、乡、村四级公办、民办各种类型、不同层次幼儿园共32所。
“我们有些幼儿园名义上是公办，实际上政府完全没有投入，都靠幼儿园自身在维持，我们老师收入低得都不好意思和人说。”“现在老师职称评定，把幼儿园老师和小学老师放在一块评，我们幼儿园老师根本没有机会，到退休职称级别都上不去。”这是在基层幼儿园园长和教师座谈会上，不少与会者发自肺腑的心声。此次执法检查，为了听到最基层、最迫切的声音，执法检查组采取了没有地方政府参与，仅邀请幼儿园园长、教师和幼儿家长面对面交谈的座谈方式。检查组在五地共召开了这种形式的座谈会10余场，零距离听取来基层的声音，真正做到坚持问题导向，深入基层、深入群众、深入实际，收集了大量有价值的意见和建议，取得了很好的效果。
“我要向你们反映，我们小区原本配套的公办幼儿园招牌被人拆除，现在改成了48000元一年的高价民办幼儿园，这要我们小区老百姓怎么上得起啊？”这是此次执法检查期间，苏南某市小区数十名业主来信来电反映的一起案例。此次执法检查，省人大常委会通过江苏人大网、江苏人大发布微信公众号等媒体平台向社会公众广泛征求意见和建议。检查期间，收到多份群众来信来电，反映了公办园改民办园、政府规划不合理、地方政府人为干预民办园举办等问题。针对群众反映的具体情况，省人大常委会教科文卫委员会经过研究和梳理问题，发函转请省教育厅和当地人大依法调查处理。目前，相关地区和部门已积极妥善处理了群众反映的问题，人大的监督取得了实际成效，老百姓的权益得到了有效维护。
成效显著，条例实施呈现“五大亮点”
“《江苏省学前教育条例》作为全国首部有关学前教育的省级层面地方性法规，自2012年施行以来，有力促进和保障了我省学前教育的健康发展。”省人大常委会委员、省人大常委会法工委主任王腊生如是说。
正如王腊生主任所说，2012年条例颁布实施以来，省政府及有关部门认真贯彻落实，强力推进学前教育发展，在普及学前教育，扩展学前教育资源，加大学前教育财政投入，构建公益普惠的学前教育公共服务网络，规范学前教育管理，促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施，我省学前教育事业亮点纷呈，取得了跨越式的发展。
亮点一：配套政策体系初步形成。为了确保条例各项规定落到实处，省政府及有关部门制定出台了《公办幼儿园机构编制标准（试行）》、《普惠性民办幼儿园认定管理办法（试行）》、《优质幼儿园评估标准》、《幼儿园教师专业技术资格条件》、《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、《幼儿园收费管理办法》、《中小学幼儿园治安保卫工作规定》等与条例实施相配套的政策保障措施。南京市确立建设“中国幼教名城”的战略目标，出台《关于加快推进学前教育普惠优质发展的实施意见》，制定《中小学幼儿园用地保护条例》。常州市出台《学前教育现代化示范乡镇（街道）建设工作意见》。扬州市出台《促进幼儿园普惠发展实施方案》等28个配套文件。
亮点二：财政投入持续增加。2016年全省财政学前教育经费支出达70.04亿元，比上年增长13.7%，是2010年的6.3倍。全省财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例逐步提高，从2012年的4.39%提高到2016年的5.42%。省财政率先建立学前教育经费保障机制，设立省级学前教育综合奖补资金，近五年来统筹中央补助经费共安排专项资金30.81亿元，其中省级21.25亿元。2017年，省财政预算安排专项资金2.6亿元。学前教育财政长期以来投入不足的状况有了明显改善，这一组漂亮的成绩单令人眼前一亮。
亮点三：幼儿园硬件设施建设起色较大。2012年以来，全省新建、改扩建幼儿园4845所，平均每1.02万常住人口建有1所幼儿园，公办和普惠性民办幼儿园占比达到85%。全省学前三年幼儿入园率为97.8%，在公办幼儿园就学幼儿占70%，在省市优质幼儿园就学幼儿达到80%。
亮点四：幼儿园游戏化课程改革成果丰硕。省政府及有关部门认真落实条例第十二条关于“幼儿园组织活动应当以游戏为基本形式，注重活动的生活性、趣味性和多样性”的规定，在全国率先进行幼儿园课程游戏化项目建设，多次得到国家教育部的表扬。省财政厅从2014年起每年安排2000万元支
持幼儿园课程游戏项目化建设，幼儿园课程游戏化项目创建在全省遍地开花。连云港市创建省级幼儿园课程游戏化项目10个，市级项目95个。宿迁市创建省级课程游戏化项目11个，市级课程游戏化项目44个。检查组感到，无论城市还是还是农村，课程游戏化的理念得到贯彻，幼儿园的绿色田野课程都各具特色，寓教于乐的课程越来越丰富多彩。
亮点五：幼师人才培养明显加快。省政府加大幼儿师范院校建设力度，实施卓越幼儿园教师培养工程，全省每年培养学前教育师范生7000多人，并从2010年起免费定向培养男幼儿师范生，力争每所幼儿园至少有1名男教师。开展幼儿园教师5年一周期全员培训。省有关部门针对幼儿园教师工作特点和专业发展需求，在全国率先将幼儿园教师职称评审从中小学分离出来，专门制定《幼儿园教师专业技术资格条件》，增设幼儿园教师正高级职称等次。
查找症结，薄弱环节亟待突破
“学前教育是老百姓很关注的问题，事关江苏的长远发展，近年来全省幼教事业也得到了长足发展。但实事求是说，各级政府对于学前教育的重视程度还不够到位。”省人大常委会秘书长吕振霖说。
省人大常委会委员、省人大常委会副秘书长唐健作为执法检查组成员，他指出，“问题总的来说，一是缺幼儿园、缺老师、缺编制。和”十三五“规划相比，幼儿园的缺口比较大，全省还缺1000多所。幼儿园缺编制，没有编制的老师不仅待遇差，而且在工作中还有一种自卑感。二是缺资金、缺待遇、缺保障。部分农村地区幼儿教师的流动率达到35%，已超过宾馆饭店等服务性行业的流动率。这么高的流动率很难保证幼儿教师能够忠于教育工作，能够对孩子充满爱心。”
省人大常委会委员、省人大常委会农委主任张京霞感到，“当前无论是公办还是民办幼儿园通过各种途径乱收费的现象还是比较普遍，比如要上一所好的幼儿园就要提前上这所幼儿园的小托班，变向收取额外费用。这主要是因为学前教育没有没有得到政府足够的支持。”
在审议中，委员们普遍感到，五年来，全省学前教育工作取得了一定成绩，不少工作甚至走在全国前列。但从总体上看，学前教育仍是我省教育体系中最薄弱的环节，经费投入不到位，城乡区域发展不平衡，优质资源供需矛盾突出等问题仍然存在。
部分市县幼儿园建设专项规划没有落实到位。随着“全面两孩”政策的实施，“十三五”期间，我省将新增学龄人口30万人，入园需求急速上升，全省需增1000所幼儿园。条例第十九条要求“市、县政府应当制定幼儿园建设专项规划，预留符合规划要求的学前教育用地”。从检查情况看，这项规定还没有完全落实到位，部分市县既没有制定幼儿园建设专项规划，也没有依法预留幼儿园建设用地。一些地方小区配套幼儿园建设四同步（同步规划、设计、施工和验收）还未落实到位。
学前教育发展不均衡问题突出。学前教育在城乡之间、区域之间、园与园之间存在较大差距。学前教育资源总体供给不足，分配不均衡，没有达到条例第六条“缩小城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保育教育条件和水平的差距，促进学前教育优质、均衡发展”的要求。有的地区学前教育资源过度集中在少数公办幼儿园，“入好公办园难、入好民办园贵”的现象较为普遍。同时，大园额、大班额的问题在一些市县依然突出。有的地方幼儿园在园幼儿人数超过千名，大大超出了条例第二十六条“幼儿园保育规模一般不超过十二个班”的规定。有的幼儿园一个班多达60名幼儿，与相关规定差距很大，这会给管理带来很多问题和困难。
居民小区配套学前教育设施建设问题较多。条例第二十条规定“新建、改建、扩建居民区，应当根据规划配套设置学前
教育设施”。居民小区配套幼儿园应当成为公办或普惠性民办幼儿园，但检查中发现存在着多种问题：一是配套不充分。有的小区配套幼儿园设计规模与小区需求不相适应，不能满足幼儿健康生活和活动需要。二是配套有缺失。2012年之前的住宅小区缺少应有的学前教育配套设施，不少地区尚未纳入区域教育总体规划，亟需研究解决方案。三是完成交付不及时。当几个片区共同配建一所幼儿园时，幼儿园的建设进度往往不能满足最先入住小区业主的需求。此外，一些小区配套建设的幼儿园存在权属不清问题，开发商没有按规定移交当地政府统筹安排，而是租给他人举办高收费民办幼儿园或改作它用。
学前教育经费保障机制有待进一步完善。检查中发现有的地方学前教育经费投入占同级财政性教育经费的比例还达不到条例第三十九条规定的5%。目前我省学前教育生均公用经费财政拨款标准仅为每年200元，与我省经济社会发展水平不相适应，甚至远低于一些中西部省份。苏北有的县幼儿园名义上是公办，实质上没有财政投入，仅仅依靠幼儿园自身收费在维持。不少地方学前教育体系是以较低质量的教育水平和牺牲教师合法权益的方式在维持。
幼儿教师配备和待遇问题亟需解决。一是教师紧缺。检查中普遍反映缺编制、缺老师。全省幼儿教师缺口达3.8万名，现有幼儿教师中24.05%无教师资质。公办幼儿园在编教师比例仅为34.88%。有的公办幼儿园仅有园长一人属于在编教师。条例第三十条规定“幼儿园平均每班应当配备二名以上幼儿教师、一名以上保育员”，但从检查的情况来看，部分地区特别是农村乡镇幼儿园每班只有两名教师，基本没有配备保育员。二是同工不同酬。幼儿园老师收入，苏南与苏北、城市与农村、在编与不在编差距较大。大部分苏北地区和部分苏中地区农村幼儿教师的月收入仅在1000元左右，有的甚至还没有缴纳社保，严重影响到幼儿教师的工作积极性和队伍的稳定性。三是男幼儿教师总体数量较少。很多地方的幼儿园没有男幼儿老师，亟需研究解决培养使用办法。四是幼儿教师职称评定办法有待改进。有的地方幼儿教师指标很少，教师晋升机会较少。有的地方对幼儿教师职称晋升采用与小学教师一样的考卷和考评办法，影响了幼儿教师晋升机会。
学前教育监管服务体系建设亟待加强。全省公办幼儿园中仅三分之一具有独立法人资质，大量公办幼儿园长期处于非独立机构的状态。幼儿园服务区制度进展缓慢，各地反映，由于幼儿园没有划分学区，能否获得幼儿园学位具有很大的不确定性，很多孩子一出生，家长就忙于四处找人托关系到目标幼儿园登记学位。少数市县生源充裕的幼儿园借机收取赞助费现象比较普遍，有的收取或变相收取的赞助费高达数十万元。一些城区幼儿园通过举办小托班、兴趣班、家长培训班等办法变相收费。有的地方幼儿园安全存在隐患，治安保卫人员配备不到位，人员老化现象较为普遍。政府对0-3岁婴幼儿早期教育、培训机构和托管服务机构管理缺位，相关部门监管责任不明确。少数地方对农村无证幼儿园缺乏有效管理措施，存有很大安全隐患。
迎接挑战，建言献策凝聚合力
学前教育，是人生起始阶段的教育，是基础教育和人才强国战略的重要组成部分，牵系着千家万户的期盼，是一项重大的民生工程。不少委员在审议中指出，随着国家全面二孩政策的实施，学前教育将面临更大的挑战，到了发展的关键时期。政府和有关部门要从全局的高度来认识，从措施上来深入研究分析，做好幼儿园建设的合理科学规划，从体制上来做好幼儿教师的培养使用和关怀，从法律制度上来做好监督和奖惩。通过全面加强学前教育，齐心协力推进“两聚一高”新实践。
省人大大常委会副主任赵鹏强调，在学前教育这一老百姓十分关注的民生问题上，人大必须发挥好自身的作用。“执法检查查出了问题的症结，查出了问题的梗阻，开了一个好头！”他建议，省人大常委会要持续跟踪督查审议意见落实整改情况，通过不断的跟踪、督查，再跟踪、再督查，哪怕解决一两个问题，也是实实在在地为老百姓排忧解难。
省人大常委会秘书长吕振霖在审议时指出，“各级政府要根据国家放宽二孩生育政策的新形势，认真制定学前教育规划，加大财政投入，鼓励社会参与，加快学前教育事业发展，满足人们群众对学前教育的需求。”正如吕振霖所说，要想真正把条例各项规定落到实处，首先要依法落实政府责任。政府要加强顶层制度设计和幼儿园专项规划，坚持扩大资源与内涵建设并举，尽快理顺学前教育管理体制，建立健全学前教育可持续发展的机制。为此，全国人大代表、南京市人民检察院原副巡视员林志梅建议，“各级政府要认真落实公办园建设，出台硬性的指标和规定，明确公办幼儿园应有的比例，明确什么时间应当达到什么比例。要充分考虑人口政策
调整和城镇化进程的需要，超前规划布局学前教育资源，建立学前教育资源预警制度和生源提前登记制度。还要将缺额尽快纳入规划补足配齐到位，将城乡幼儿园规划落实到位。”
坚持公办民办并举，加快发展满足不同层次需要的各类幼儿园将是我省学前教育发展的方向。省人大常委会委员、省人大常委会教科文卫委副主任陈海燕在审议中提出，“学前教育要公办、民办并举。一些无证园难以取缔，就因为有需求且费用低廉。在供应尚不能满足需求的情况下，对普惠性民办园要积极支持，不以盈利为目的的民办园，都应得到生均津贴。”他建议，要大力发展公办幼儿园，加快新建和改扩建公办幼儿园，扩大增量，合理配置，构建学前教育资源供给保障机制。同时，建议省政府根据国务院“放管服”改革要求，出台专门文件，为社会力量举办各类幼儿园打造便利、公平的环境。不少委员还指出，在大力发展幼儿园建设的同时也要加强执法督查。建议省政府组织教育、财政、审计、物价等部门对幼儿园违规收取或者变相收取赞助费问题在全省开展专项治理，依法查处通报一批典型案例。对目前存在的各类无证幼儿园要采取妥善安置和管理措施，杜绝安全隐患。对新建的居民区配套幼儿园无偿移交工作落实情况进行专项督查，确保举办成公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园。
“条例规定的学前教育经费投入占同级财政性教育经费的比例不低于5%，目前在有些地区特别是区县一级还没有做到，一定要严格落实到位。”省人大常委会委员、省科协副主席陈惠娟在审议时指出，加大财政投入，是进一步完善学前教育的保障，这是政府义不容辞的责任。我省应建立省市统筹、以县为主、县乡分担的学前教育经费保障机制。省人大常委会委员、省人大常委会教科文卫委主任章剑华强调，“农村要建立以财政为主的经费保障机制。城市和县城要建立财政和当地正常家庭能够承受范围内的合理分担机制，同时要保证财政性学前教育经费均衡投入，防止少数优质幼儿园资源过度集中，出现幼儿园‘贵族化’倾向，必须尽量向城乡薄弱幼儿园建设倾斜，才能真正起到补短板、促均衡的作用。”
深化人事制度改革，加强幼儿教师队伍建设是此次执法检查关注的一个重点。省人大常委会委员、省人大常委会环资城建委委员王德明参与了执法检查活动，他指出，“幼儿教师队伍不稳定，基本没有编制，职称评审与小学教师混同，职级难以晋升，这些都是检查中反映比较突出的问题，也是幼儿教师队伍建设面临的困境。”他建议省政府对全省幼儿教师队伍状况进行专题调研，针对幼儿园师资建设问题出台可操作的政策文件，研究破解师资队伍建设中的“教师编制”、“职称评审”、“男幼师少”、“非在编老师同工难同酬”等突出问题，采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题。省人大常委会委员、南京市鼓楼医院副院长胡娅莉也有同感，她说，“应进一步关心教师队伍建设，目前在编老师不足三分之一，生均200元的补助经费仅够勉强维持老师收入，希望能解决在编与不在编教师‘同工不同酬’问题。”
加强法律监督是各级人大常委会的法定职责。执法检查组在报告中建议各市、县（区、市）人大常委会将学前教育作为监督工作的重点，通过执法检查、听取专项工作报告、代表视察、开展专题询问等形式，推动当地学前教育事业健康发展。此外，鉴于新修订的《民办教育促进法》将于今年9月1日起正式施行，关于发展民办教育方面出台了许多新规定，将民办教育机构分为营利性和非营利性两种。我省条例与其规定有些地方已不相适应，需要依据上位法以及党和国家新要求进一步完善。省人大常委会委员、省人大常委会法工委主任王腊生指出，“随着《民办教育促进法》的出台，我省学前教育条例要据此进一步修改完善。下一个五年立法规划已经启动，建议有关部门认真梳理哪些条款需要修改完善，并对相关条款的修改进行调研论证。”
学前教育事关儿童的健康成长，事关千家万户的切身利益，事关国家和民族的未来。近年来，政府及有关部门认真贯彻落实学前教育条例，切实回应社会关切，解决了学前教育的一些实际问题。我们坚信，通过省人大常委会的不断推动以及社会各界的共同参与，我省必将加快建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育体系步伐，为高水平全面建成小康社会、加快建设“强富美高”的新江苏提供有力的支撑。
