生态补偿立法苏州“破局”
各方观点激烈交锋
大会全票通过《条例》。这在近年来苏州地方立法中比较少见，体现了苏州市人大常委会全体组成人员对制定这项法规的共同愿望。
然而，目标一致并不代表立法过程中会缺乏激烈的交锋。
“对立法中的一些主要问题，如补偿方式、补偿范围、补偿对象、补资金承担和使用等等，存在很多完全相左的意见。”市人大法制委员会副主任委员徐鸣岳毫不讳言各方面巨大的意见分歧。这也从一个侧面反映了《条例》制定的难度。
截至目前，国家还没有出台生态补偿方面的专门法律，只有一些原则性的规定散见于《中华人民共和国水污染法防治法》等法律中。因此，《条例》的制定没有直接的上位法可作为参考和依据。社会各个方面对生态补偿的认识也不一致，不同利益主体的权利伸张更是南辕北辙。
比如，如何科学合理地界定生态补偿定义和适用范围问题，国家还没有具体规定，理论界也没有统一、权威的认识。徐鸣岳说：“概念的界定很重要，它将直接影响到生态补偿的范围和对象。”
归纳起来，当前主要有三种看法：一是对生态保护区域投入的保护成本和生态系统服务价值的补偿；二是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，由生态环境破坏者向受害者赔偿的生态补偿制度；三是通过财政转移支付，对因承担生态环境保护责任，使经济发展受到限制区域的组织和个人给予的补偿。
另外，在征集立法意见过程中，有的经济发达的地方政府还提出：不能光补给生态环境好的地区。我们搞开发，也是国家认可和鼓励的，对国家作出了重大的贡献，却牺牲了很多生态空间，享受不到良好的生态环境，因此也应该有生态补偿。
在外地实践中，确实也有对生态受损区域进行生态补偿的实际案例。但是，这样一来，生态补偿岂不是要变成人人有份的“大锅饭”？
关于补偿区域，《条例》草案中一开始列出了水稻田、生态公益林、重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区和市、县级市（区）人民政府批准的其他区域。应该说，基本上涵盖了各方的共识，也具有很强的“江南水乡”的特色。
但是，基层政府和群众是普遍希望生态补偿的范围越大越好、补偿的标准越高越好。
有人提出，既然水稻田可以补，那莲藕、茨菰、荸荠、芡实等水生蔬菜地作为半湿地，具有明显的涵养水源、净化水质、调节气候、改善和保护生态环境等作用，也都是苏州的特色农业资源，对传承苏州历史文化具有重要意义，应该被列入补偿区域。还有人提出，桑树林、旱生蔬菜地、清水通道、基本农田、水产养殖面积、油菜种植面积，甚至建筑垃圾无害化处理区域等等，都应该纳入生态补偿补偿范围。
就生态补偿资金的来源问题，有的组成人员说，生态保护面积大的地区一方面丧失了发展的机会，另一方面还还承担更多的保护资金，不能体现权责一致、公平合理的原则，应该在苏州市层面建立起资金统筹制度，再根据各地生态保护面积进行返还。
也有组成人员直接反驳道：这个建议虽好，但在当前“省管县”的财政体制下，根本无法实行。
总结经验，面向未来
苏州市人大常委会主任杜国玲强调：“地方立法的关键，就是要妥善平衡好社会各方面关系，最大限度地保障人民群众根本利益，保障地方经济社会健康持续发展。”
市人大常委会预见该条例的制定难度，前所未有地把它确定为跨年度的立法计划项目，实行隔次审议制度，确保能够更充分地听取各方面意见，广泛吸收人民群众的智慧。
经过反反复复地研究讨论，市人大常委会明确，《条例》要高举倡导生态文明建设的旗帜，充分体现对苏州实践经验的继承性，便于今后发展的开放性，体现创新价值的示范性。
这既是努力争取的目标，也是修改法规的标准。
就生态补偿的定义，经过认真权衡，市人大常委会最终确定：本《条例》所称生态补偿是指主要通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。
这个定义，深入考虑到了由于现行“省管县”财政管理体制和地方立法权限约束，前两种范围在一个地方难以单独实施的实际情况。明确了对受限制开发区域进行补偿，鼓励全社会保护生态、发展生态的基本原则与立场。而且，也为不断完善政府对生态补偿的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与生态补偿活动预留了空间。
就生态补偿区域，市人大常委会维持了原先《条例（草案）》中的内容，没有另行新增。
市人大常委会认为，开展地方立法，必须有一定的实践基础，并充分考虑政府现有财力的可承受程度。水稻田、生态公益林、重要湿地和集中式饮用水水源保护区，都是已经有了四年多的实践基础，风景名胜区也是《苏州市风景名胜区条例》中明确规定要实施生态补偿的区域类型，这些都必须进行予以明确规定。
另外，《条例》虽然没有把对水生蔬菜地、桑树林、清水通道、水产养殖面积、油菜种植面积等列入补偿范围，但留下了扩充的空间。《条例》一方面规定：法律、法规对生态补偿范围另有规定的，从其规定。另一方面，《条例》还按照“成熟一个补偿一个”的原则，明确指出，各市、县级市（区）人民政府可以批准扩充新的补偿区域类型。也就是说，授权地方政府可以根据实际情况逐步扩大生态补偿区域。
《条例》明确了补偿范围内的镇人民政府、街道办事处、集体经济组织成员等作为补偿的对象。
关于生态补偿资金的承担方式，《条例》规定：生态补偿区域位于县级市的，补偿资金由县级市人民政府承担；生态补偿区域位于市区的，补偿资金由市、区两级人民政府按比例承担。
市人大常委会还肯定了生态补偿资金统筹办法，在《条例》中预留了开放性条款：条件具备时，市人民政府应当建立全市生态补偿资金统筹制度。
依靠群众，加强监督
法律的生命在于正确的实施。
为保证法律规定能够落到实处，《条例》对生态补偿资金的拨付、转拨、使用等都设计了严格细致的程序，并提出了明确的时间节点要求。
除了行政系统内部的审计、监督等机制，《条例》还特别强调发挥群众的作用，依靠群众来加强监督。
《条例》规定，村（居）民委员会应当拟定生态补偿资金使用方案，经村（居）民会议或者村（居）民代表会议审议通过，并向全体村（居）民公示后组织实施。村（居）民委员会应当将生态补偿资金使用情况向全体村（居）民公示，并定期向镇人民政府（街道办事处）书面报告。
财政部门应当建立健全生态补偿信息公开、绩效评估制度，规范会计核算和档案管理，监督生态补偿资金的拨付和使用。审计部门应当定期对生态补偿资金拨付和使用情况进行审计，并将审计结果向社会公开。
对违规使用生态补偿资金，甚至出现破坏生态环境行为的，《条例》也作出了责令整改，缓拨、减拨、停拨、追回，乃至两年内不得获得生态补偿资金等具体的惩罚性规定。
市人大常委会法制工委副主任陈雪珍介绍说，发挥人大作用也是该条例中关于生态补偿资金监督机制的一个亮点，希望全市人大系统齐心合力，共同推动“生态补偿资金真正用来补偿生态”。
《条例》要求：市、县级市（区）人民政府应当定期对本条例的实施情况进行检查，并向同级人民代表大会常务委员会报告，接受监督。