为人民代言 对选民负责 为群众服务

　　甲子“人大代表”步入生命活跃期

　　1954年8月5日,南京人民大会堂，江苏省第一届人民代表大会上的掌声至今仍在吴镇耳边响起。“一共200多次，一阵紧似一阵，山雨倾盆似地倾泻”，92岁的吴镇，第一届省人大代表，解放后新华日报首任社长。“国家改天换地慨而慷，百废待兴，一个崭新的民主制度在江淮大地诞生，大家都难以抑制内心的激动。”

　　如果建筑有记忆，坐落在长江路上的南京人民大会堂应记得迄今十二届江苏省人民代表大会上的掌声、唱票、报告、发言、辩论……

　　人生六十花甲。在中国根本政治制度人民代表大会制度中，“人大代表”这个称谓意味着人民利益和意志的代表者。这个群体从当初的稚嫩一路走来，刚刚进入活力生命期。

　　“我代表”——

　　为人民代言

　　吴镇记得，第一届江苏省人大代表共481人。今天，第十二届人民代表大会有代表800多人。60年间，一名人大代表所体现的“代表性”，从数量到阶层都大为不同。

　　省人大常委会人代联委办公室主任胡小前详述其嬗变历程。1953年，我国首部选举法规定，选举全国人大代表，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表人口数的8倍，即8:1。1979年明确代表选举城乡比例，县为4:1，省为5:1，全国为8:1。之后比例逐渐缩小，至2008年，射阳县在全省率先实现按城乡人口同比例分配、同比例选举；2010年，全国人大通过《选举法修正案》，明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表；去年1月，经由城乡同比例选举，803人当选为江苏省第十二届人民代表大会代表，150人当选为江苏省第十二届全国人大代表。

　　60年，从8：1到1：1。这意味着，农村选民的实际“票值”终于和城市选民平等，不同群体可以真正平等选出自己的代言人，这样的代表更具有广泛的群众基础。如果不是平等选举，南京玄武区环卫所玄武门中队的农民工保洁员王修小，或许没法在省人代会上呼吁“垃圾分类”；最年轻的省代表窦银妹，也没机会为在校困难群体提建议。

　　“我建议”——

　　推动国家进步

　　今年12月13日，我国将首次对南京大屠杀死难者进行国家公祭。全国人大代表、民革江苏省委副主委邹建平特别欣慰：2012年提交“设立国家公祭日”议案，到今年被全国人大常委会采纳。“这个议案不是我一个人想出来的，是很多人的接力棒传到我手中，继而冲向终点。”

　　从2003年起，邹建平连任三届全国人大代表，目睹人民代表大会制度向越来越民主的方向发展，在国家发展中起到重大作用。

　　国旗法由江苏代表提出。江苏全国人大代表李玉坤最早向全国人大常委会提出制定国旗法议案。1988年，他向全国人大常委会建议：恢复升降国旗仪式，制定悬挂国旗的具体办法。1990年6月28日《中华人民共和国国旗法》颁布。1992年起，他又多次向全国人大常委会提出“规范国旗使用应注意的问题”等建议，国务院办公厅予以采纳，向全国下发国旗的技术和质量标准。

　　2001年3月，在九届全国人大四次会议上，姜德明代表首次领衔提出《关于制定<农产品质量安全法>的议案》，并连续五年提出相关建议。全国人大常委会于2006年4月审议并通过《农产品质量安全法》。姜德明提出的议案，推动立法进程，为法律起草制定提供重要理论依据。

　　从全国到县乡，这样的案例还可列举很多。文革以前的三届各次大会期间，代表提出议案1507件。文革后，五届人大代表共提出议案2400件，而1983年第六届至本届以来，省人大代表共提出议案214件、建议17952件。

　　省人大每年有重点地选择十几件代表建议进行重点督办。近几年人代会上，大气污染日益成为焦点。今年初人代会上，阚延静等提出制定《江苏省大气污染防治条例》的立法建议，重点督办后，这一项目提前列入今年的省人大常委会立法计划，并于7月进行初审。代表推动立法防治大气污染，迈开万里长征第一步。

　　“我述职”——

　　对选民负责

　　9月5日上午，南京市江宁区横溪社区会议室，第一选区代表李翠萍向37名选民代表述职。这个选区有24名区人大代表，她第12个述职。虽然已是连续三届的区代表，她仍感到压力大：“汇报履职情况，促使我平时更加深入百姓，把他们的热点、难点反映上去。”

　　走访选区所有单位和选民集中居住地，李翠萍搜集百条意见，还在街道人大代表之家参加12次选民接待。她选择“治理超载重型货车”等两条建议在人代会上提交，其他由街道工委交办相关部门及社区处理，选民得到较为满意的答复。

　　全省260多个街道均设立街道人大工作委员会，乡镇普遍配备人大专职主席，使在城乡基层的代表工作有了组织保障；全省建立5000多个“人大代表之家”、“人大代表工作站”等，使得基层代表小组有了固定活动场所。这些全国独一份的“江苏经验”，让代表触角得以扎根泥土。

　　“在江苏当代表不容易。选举前，候选人要和选民见面，这是江苏首创；当选后，要向选民述职、对选民负责。”省人大常委会原副秘书长、研究室主任高咏沂说，这些制度设计，让代表脑中真正有了“选民”意识，知道自己代表谁、为了谁。

　　选民是天——扬州五级人大代表“选民见面日”坚持多年，已成沟通民声的重要桥梁；淮安万民代表回选区见选民，5866名代表向27万余名选民代表进行述职，4950名代表为民办实事筹集帮扶资金1422万元，4572名代表提交建议意见4976件……

　　此前已普遍推开的直选代表述职，今年向省、市两级间接选举代表深入发展。7月30日，在所属原选举单位泰州，四位省人大代表庞余亮、董毕、许杏桃、高金凤做了述职。首次述职的作家庞余亮坦承，自己没有市、县直选代表那样接地气，“我要安排更多时间联系群众，为群众服务，做一个心中永远有群众的合格省人大代表”。

　　江苏创出“不抵触、有特色、可操作”地方立法品牌——

　　率先发展的地方 率先立法破难题

　　9月5日上午，南京锁金二村社区，省人大常委会就《江苏省大气污染防治条例（草案）》听取老百姓意见。大气污染是当下热点，因省人大代表连续提议案，这部法规提前列入今年立法计划，一审之后公开听取各方意见。

　　江苏的发展领先于全国，遇到问题相应早于其他地区，立法解决问题也一直居于率先地位。由此创出的“不抵触、有特色、可操作”的地方立法品牌，为江苏经济社会发展提供了强大的法律护航。

　　法治江苏，“有法可依”是先决

　　法治江苏之所以在全国领先，立法贡献巨大——长期担任省人大常委会立法咨询专家的南京工业大学法律与行政学院院长刘小冰说。

　　这首先是因为，江苏的立法权在全国来讲是较多的。省人大常委会和南京、无锡、徐州、苏州4个较大的市有地方立法权，省政府和4个较大市有地方政府规章权。两权相加，江苏有10家立法权，而一般省份可能只有两三家。

　　历届省人大及其常委会共通过省法规553件次，经修改、废止、停止执行等变动，现行有效法规有213件；批准南京、无锡、徐州、苏州4个较大市制定的法规共509件次，4市现行有效法规共236件。“这样的立法数量，确保了江苏各个领域的‘有法可依’”，刘小冰说。

　　1979年，对刚刚成立的省人大常委会而言，“立法”是一项既重要又陌生的任务。

　　1980年6月27日，《江苏省城市卫生管理暂行规定》颁布施行，开启了我省地方立法的先河。作为省人大常委会初创时期的工作人员，离休干部王向明仍记得立法起步初期的“跌跌撞撞”。“这部法规一审就通过了。公布后，意见来了，大家对‘城市禁止养猪养羊养鸡养狗’的规定反应很大。那个年代副食品供应紧张，不少市民家里养鸡。尽管管理城市卫生的初衷是好的，但这一条在当时有点脱离实际，执行效果也就不太好。”

　　短短10条，通篇采用文件语言，没有适用范围、施行日期等法规必备条款……以现在的立法技术来衡量，第一部法规看起来实在“业余”，但在当时的历史条件下，它的出台具有里程碑意义。

　　此后，具有江苏特色的先行性立法循脉而走。近两年来，省人大及其常委会树立“良法善治”理念，从法规立项、起草、论证评估、审议等方面入手，创新地方立法机制，扩大公民有序参与，大力推进科学立法、民主立法。就立法方式而言，从法规草案公开征集意见，到直接走进社区听取群众意见；从聘请立法咨询专家，到开展立法听证；从立法后评估，到立法前评估……与时俱进之中，日益科学化、民主化、精细化。

　　与经济发展同频共振

　　1985年，党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定。省人大常委会开始对经济立法进行研究和准备，确立了三个重点方向：外向型经济立法、乡镇企业立法、促进私营经济立法。

　　1987年是值得记取的经济立法“元年”，《乡村集体工业企业管理暂行条例》在这一年出台。据省人大法制委员会副主任委员王腊生回忆，上世纪八九十年代，乡村工业突破计划体制约束，在江苏蓬勃兴起，成为全省经济的重要支柱和半壁江山，但如何支持规范乡镇企业仍缺乏法律指引。省人大常委会深入苏南各地深入调研，率先以地方性法规的形式扶持乡镇企业发展。

　　然而，在计划经济为主的条件下，地方立法的空间十分狭小。无论是经济立法还是整体立法，进度不快，数量有限。省社会科学院副院长刘旺洪说，直到1992年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的重大决策，经济立法自此成为我省立法工作的“主旋律”。市场经济是法制经济，一批规范市场主体行为、维护市场秩序的法规应运而生，比如《发展民营科技企业条例》、《发展个体经营经济条例》、《中小企业促进条例》等，保证了立法决策与改革发展的重大决策同步。 

　　省委、省政府从江苏的资源禀赋出发，确定将软件产业作为先进制造业的灵魂和现代服务业的“领头羊”。如何做优做强软件产业？2007年，省人大在全国率先出台《软件产业促进条例》，将软件产业作为第一优先发展的产业从法律上确定下来，此前江苏还没有就哪一项产业的发展制定过专门性法规。作为国民经济的先导性产业和战略性产业，软件产业享受到“高待遇”，很多软件企业家们为条例的“含金量”叫好。

　　以民生视角促进社会和谐

　　在为市场经济体制创造良好法制环境之后，省人大开始从以“经济立法”为重心转向“民生立法”。  

　　2008年，省人大走进全省十多个社区、卫生所，来到患病农户床头收集民意。王腊生至今记得，在一个社区医院里，一位胃癌患者诉说因费用高昂而打算放弃治疗时的无奈。“最怕生大病、药太贵、转医院太麻烦，是老百姓反映最多的3个问题。”经过反复调研论证，《江苏省新型农村合作医疗条例》3年后出炉，在全国率先以地方性法规的形式，正式建立了新型农村合作医疗制度的规范化、法制化运行。那一年6月1日起，全省4300多万农村参保人员将可以在2万多家定点医疗机构，在最高支付限额不低于农民人均纯收入８倍等参照标准下，得到切实保障。

　　应对新情况、解决新问题，江苏勇于做第一个“吃螃蟹的人”。慈善募集该怎样规范?资金如何管理？全国首部针对慈善事业发展的专门性地方法规《江苏省慈善事业促进条例》作出了漂亮的解答，为全国慈善事业发展提供了经验。今年1月，省人大常委会审议通过《江苏省社区矫正工作条例》，这是全国首部在省级出台的社区矫正地方性法规，彻底扭转社区矫正这项刑罚执行工作在省域范围内“无法可依”的局面。

　　回应百姓渴盼“碧水蓝天”的呼声，则不惜用重典。2007年太湖蓝藻事件之后，人大迅速参与到“铁腕治污”当中。“调研中，不少企业和有关部门对修改草案其实曾有很多质疑，比如是不是太严格、能不能落实，但当时只有一个信念：一定要还太湖一湖好水。”顶住各方压力，王腊生负责牵头的立法小组加班加点，仅用半年多时间就修订了《江苏省太湖水污染防治条例》。排污超标最高可罚百万元等一系列最严格的水污染防治制度，促成了太湖水质的根本好转。

　　在刘旺洪看来，关注百姓需求、回应民生发展，是江苏人大立法的一大鲜明特色。他认为，在民生立法方面，江苏大胆探索，走在全国前列，法治惠民标准远远高于全国水平。 

　　从非常态到规范化 从“敏感词”到法治化

　　监督，铸造权力的笼子

　　宪法规定,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。这是人民代表大会制度区别于“三权分立”西方议会制度的鲜明特点。

　　什么是监督?怎么监督?职能的履行、机构的运作,一切从无到有,从摸索到健全。监督权诞生、滥觞、发展的曲折过程让人看到,60岁的人民代表大会制度是人类政治制度史上怎样的伟大创造。

　　周总理亲自审阅江苏报告

　　1954年到1957年,省一届人大共召开6次会议,听取和审议了10项报告,其中政府工作报告4项、财政预决算报告3项、法院工作报告2项、农业专项报告1项。这是省人大监督工作的开端。

　　省二届人大从1958年10月履职到1963年9月。正值社会主义改造完成和反右之后,经历了“大跃进”和三年严重自然灾害,国家生活各方面逐渐进入非正常状态,人大履职也遭遇曲折困顿,二次会议与三次会议竟间隔两年半之久。周恩来总理希望江苏能够率先恢复这一制度,并要求省政府工作报告交由他亲自审阅。

　　报告主起草人吴镇夜至中南海西花厅呈送报告。周总理承诺三天后回复审阅情况,吴镇在北京守在电话机旁片刻不敢离开。第三天下午,报告通过审阅,吴镇连夜赶回传达这一喜讯。如今92岁的吴老在医院对记者深情地说,周总理寄希望于江苏省委和省政府在困难年月率先恢复人民代表大会制度,他相信江苏人民能够克服任何困难险阻,把革命和建设事业推向前进。“这次由总理亲自审阅政府工作报告的代表大会有着非常重要的历史意义,在江苏省人民代表大会史上画上了浓墨重彩的一笔。”

　　1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了修宪决定和地方组织法,规定县级以上地方各级人大设立常委会。12月底,江苏省第五届人民代表大会第二次会议在南京召开,选举产生了省五届人大常委会。

　　省人大离休干部王向明回忆说,那时各省人代会差不多都在1979年12月召开,是有原因的。按照选举法规定,1980年1月1日开始,人代会选举副省长实行差额选举,但是大家不习惯,便在1979年底采用以往的等额选举办法把人事问题安排好,“那时我们选举的民主程度还不高,民主观念和法制意识都是随着时代进步逐渐增强的。”

　　“监督”二字曾被删光

　　人大常委会是做什么的?省五届人大常委会第一次会议作了明确:在省人大闭会期间,行使省一级国家权力机关职能,在决定我省重大事项、监督“一府两院”工作等方面负有重要职责。人大监督由此开启新路程。

　　不少人对权力机关的监督一时难以适应,认为“多了个婆婆”。当时在人大常委会工作的同志大多是从党委、政府转过来的,也担心人大与党委和“一府两院”的关系弄僵,在公共场合尽量回避“监督”二字。有一年起草常委会工作报告,领导审稿时把“监督”二字全部删除。有人说,开玩笑,我们还能监督惠(浴宇)省长吗?南京工业大学法律与行政学院院长刘小冰说,江苏这一监督程度与全国大致同步。1980年的全国人大常委会工作报告,“监督”一词只出现3次。

　　王向明回忆,由于缺乏参政经验,五届省人大常委会委员们审议发言还不是很热烈。到了六届、七届之后,敢于发声监督的“明星”委员越来越多,比如水新元、李乾亨、金靖中、海笑、吴宏日、艾煊等,审议水平越来越高,发言有观点、有见地。  

　　监督的历程就这样从摸索、实践中蹒跚开步了。

　　省人大常委会原副秘书长、研究室主任高咏沂说,1984年的监督工作可圈可点。

　　省六届人大常委会第六次会议听取审议省政府关于普通教育工作情况的汇报。委员审议直指江苏普通教育指标没有达到教育部规定,文盲人数占人口比例甚至高于全国平均数。会后,省政府采取一系列有力的政策措施,为后来江苏成为教育大省、人才强省奠定了坚实基础。

　　这年10月,省人大常委会组织全省70个市、县三级人大代表共2008人,历时3个多月,对全省953个企事业和乡镇企业水污染防治情况进行了大范围视察检查。这是省人大常委会第一次执法检查,发现奎河、荆马河、清安河、苏北灌溉总渠、秦淮河的严重水污染问题,引起省政府高度重视,认真组织整治并取得显著成效。

　　高咏沂说,这两次活动为人大监督工作在形式和程序上进行了开创性的实践,提供了借鉴经验。此后,审议省“一府两院”专项工作报告和开展执法检查,成为省人大常委会行使监督职权的主要形式和经常工作。

　　“第一”创出监督新天地

　　1982年,五届全国人大五次会议通过新宪法,确立国家权力机关的地位和监督职责。2006年,全国人大常委会通过监督法。省人大常委会的法律监督和工作监督步入经常化、规范化、法治化轨道,权力的笼子越铸越牢。一个个“第一次”,描画了监督的发展轨迹—— 

　　第一次质询权和特定问题调查权。在1988年4月的七届人大常委会第二次会议上,李庆逵等16名常委会组成人员,就镇江谏壁电厂粉煤灰污染长江问题联名对省电力工业局提出质询案,省电力工业局答复并提出解决办法。“质询,是‘发脾气的询问’,采用此方式表明常委会的态度,这是监督刚性的体现”,刘小冰说。

　　第一次工作评议。1995年省人大常委会对省高级人民法院工作开展评议。50名省人大代表广泛调研,通过对267件刑事等案件的阅卷和调查,对其中44件的判决提出异议。省法院对6件案件再审后予以改判,其中对东台一个罪大恶极、民愤极大的流氓团伙首犯,依法改判为死刑,人民群众拍手称赞。

　　第一次专题询问。2011年11月25日,省十一届人大常委会第二十五次会议专题“问房”,围绕我省保障性住房建设和管理工作,12名常委会委员把社会关注的一个个问题,抛给住建厅等6个厅局负责人。2012年问教育、2013年问养老、2014年问新型农业经营主体时,更首次进行了电视直播。刘小冰评点道,专题询问逐步走向常态,成为省人大常委会加强和改进监督工作的有效“抓手”,开始发挥以点带面、事半功倍的监督效果。

　　截至2013年,省人大常委会共听取和审议专项工作报告354项,开展执法检查44次,审查规范性文件205件,开展专题询问3次,此外还开展工作评议和述职评议24项、质询7项、特定问题调查1项……