文 陈立虎
全国各地已制定出的大量的地方立法不仅在建树法治思维、丰富立法内涵和强化法律功能等方面具有明显的积极意义，而且保障和促进了各地的经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的发展。随着国家法律体系的形成，地方立法的目标和要求也将逐渐发生变化，我们需要就地方立法考虑和采取符合时代要求的政治举措、科学举措和技术举措，进一步提升地方立法的质量。这方面可以探讨的问题很多，本文基于作者多年以专家学者身份参与地方立法工作的体会，试就地方立法中法律责任条款的设定谈谈个人的看法。
一
法律责任是指法律所规定的行为主体因违反法定义务而应当承担的不利的法律后果。在立法中设置法律责任条文不仅可以惩治违法行为，防止违法现象的发生，保护国家利益和公民个人以及组织的合法权益，还可以促进我国的民主与法制建设，促进向法治社会的转变。因此，法律责任是法律、法规及规章必不可少的重要组成部分，在地方立法中占有重要的地位。任何一项完整的法律规范，都应当包括适用条件、行为模式以及违反行为模式的法律责任三个要素，其中，法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一个法律文件中缺乏法律责任的规定，法律规范所规定的权利和义务就形同虚设。因此，在法律、法规乃至规章中，根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确、合理地选择、规定法律责任的条款，对保证法律规范的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。
按违法行为违反法律规范的性质的不同，法律责任可以分为刑事责任、行政责任和民事责任三大类。其具体承担方式，又可分为人身责任、财产责任、行为（能力）责任等等。究竟采取哪一种或哪几种法律责任形式，应当根据法律调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。随着社会的进步和文明的发展，国家的法律责任体系和布局在发生着积极的变化，民事和行政责任的适用更为常见。对地方立法来说，不仅要顺应法律责任制度发展的趋势，还要受到国家法律所规定的限制。因此，在法律责任方面，地方立法主要是设定行政责任，一般不专门考虑刑事责任和民事责任。地方立法工作者应熟知行政责任的目的、特征、种类、立法原则和设置技术，以便按宪法、立法法和地方社会发展实际起草地方法规。
二
法律责任是地方性法规的重要组成部分。地方性法规中法律责任的科学设置，对于进一步提高地方性法规质量，保证地方性法规有效实施具有十分重要的意义。那么，我们应按哪些原则来设定地方性法规中的法律责任呢？基于一般立法原理、中国国情之下的法治特色和地方立法实践经验，我们认为，我国地方性法规中法律责任的设置主要应遵循合法与一致原则、对应原则、平衡原则、惩罚与纠违相结合原则以及明晰原则。
（一）合法与一致原则
合法原则指地方性法规作为国家法律法规的下位法，其法律责任规定必须符合上位法规定精神。该原则的内涵有以下三个方面：首先，设定权限应当合法。根据立法法规定，属国家专属立法权的法律行为和法律责任，地方性法规无权设定。地方性法规设定法律责任必须符合法律规定的权限，否则就是违法的、无效的。其次，地方性法规法律责任内容必须符合上位法的精神和要求，以维护国家法制的统一。法律责任的方式要符合法定责任方式，具有时代性和先进性，不可设置那些带有污辱人格的、已被时代所抛弃的责任方式。第三、种类和幅度应当合法。根据行政处罚法规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。超出法律、行政法规已规定的行为、种类和幅度就是违法的、无效的。 要进一步指出的是，设置地方性法规法律责任，既要符合国家法，又不能照抄照搬国家法，要根据本地区经济社会发展的实际合理设置法定义务和法律责任。我们既不能偏离现实状况设置过严或过高的责任，也不能保守地设置过轻或过低的责任。 一致原则的内涵是，应注意同一部法律中法律责任条款是否协调一致。某地方法规规定，利用营业执照从事非法经营，应当没收非法所得。而对未经登记无证经营的，该法反而不规定没收非法所得。我们应该避免这种出现在同一部立法中的不协调。
（二）对应原则
对应原则的基本要求是，应当坚持法定义务与法律责任相对应。 我们知道，违法行为是承担法律责任的“因”，承担法律责任是违法行为的“果”。有因不一定必有果，但有果必定要有因。立法者在设置法律责任时，应当对法定义务进行认真梳理，弄清本法规涉及的法定义务有多少和分布如何，这些法定义务如果不履行，将造成什么样后果，应当承担什么法律责任，哪些责任具有法律依据，其规定是否合适，是否需要补充和细化等等。
按对应原则，法律责任条款应当与法律条文中的义务性条款对应起来，不能出现义务性条款与法律责任的脱节现象，不能出现法律中义务性条款严厉有余，而法律责任条款宽泛和缺漏的现象。另外，在地方立法过程中，还要考虑地方立法中的义务条款与上位法之中的责任条款之间的关系，对那些上位法已经有法律责任规定的，应当考虑如何进行量化；对那些上位法尚无规定的，要考虑如何设定法律责任。只有这样，立法者才能全面而合理地制定出立法所需要的不履行法律义务的法律责任条款。
（三）平衡原则
地方立法的主要功能是管理地方社会，约束行政相对人（自然人、法人和其他组织）的行为，与此同时，政府管理人员和管理部门也应依法进行管理和依法行政。平衡原则意味着法律责任不可以专门为行政相对人而设，政府机关及其工作人员在违法行政和行政不作为时，也应承担相应的法律责任。这也是法治思维和法治国家的重要表现。
长期以来，地方性法规总是存在着对被管理者设置的权利少，义务和责任多，而对管理者设置的权利多，义务和责任少的问题。体现在法律责任部分，规定行政主管部门有广泛的行政处罚权，却少有对行政主管部门滥用处罚权及渎职行为等应当承担的行政及民事赔偿责任做出具体明确的规定。有时仅仅规定为“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任”而已，既不具体又千篇一律，使得行政主体的责任与权利在法规上和事实上不对等、不平衡。为保障行政机关依法行政，规范行政机关和执法人员的执法行为，避免行政权力的滥用，就必须在立法中严格、明确规定行政主体行政违法和不作为行为的法律责任，并尽可能细化和量化，使行政主管部门及执法人员不仅有职权，还应承担责任，使管理者与被管理者的权利、义务和责任平衡。目前，地方立法应适时增加行政管理机构的义务性规范，体现政府的服务职能。对于行政机构应当审批而不审批、应当登记而不登记等未履行义务的行为，地方立法应规定行政管理相对人可提出行政诉讼，造成损失的，可要求赔偿。这既有利于保护相对人的利益，也便于全社会监督政府依法行政。
（四）惩罚与纠违相结合原则
法律责任是多元的。同种性质的法律责任也具有多种形式。拿行政责任来说，它包含行政主体、国家工作人员和行政相对人的行政责任。行政相对人的行政责任则有赔礼道歉、行政处罚（包括罚款）、责令履行义务、恢复原状和赔偿损失等。 从地方立法实践来看，罚款条款过多是地方性法规法律责任设置中的一个突出问题，针对违反地方法规规定的 行为，大多数地方立法中都设有较多的罚款条文。有的制定不久的地方性法规在追究行政相对人的行政责任时，仍然只采取罚款这种责任形式。我们认为这种做法是不科学的。
应该承认，罚款作为一种惩罚手段和责任形式，在立法和执法实践中被广泛运用，起到了一定的积极作用。在某种意义上说，以获得非法经济利益为目的的违法行为，除采用其他必要的处罚手段外，罚款是理所当然的。但对于不以获取非法经济利益为主要目的的、对社会危害不大的一般行政违法行为或者违反了一定的法定程序的行为等，如果能通过其他处罚措施就可以取得纠正效果的话，完全可以不采取罚款这一措施。从法律责任设定目的上看，应当给违法者自我改正的机会，如果经过教育违法者能够做到及时改正违法行为，则无需进行处罚。因此，在设置处罚前应当根据违法行为的危害性，适当设定责令改正或限期改正以及责令履行法定义务等要求。若违法者未能及时改正或不改，则再采取罚款等处罚手段。 另外，一部立法如过多地采用罚款这种责任形式，不符合惩罚与纠违相结合和防治结合的立法目的和立法原则，还有可能产生“花钱买合法”、“罚款当创收”和“以罚代管”等法治乱象。
（五）明晰原则
根据这一原则，在设计地方性法规的法律责任条款时，应当明确而具体地规定法律责任的类别、幅度和承担者，否则地方立法就缺乏其应有的科学性、威慑性和严肃性。某地方法规规定，园林主管部门及其工作人员应当严格遵守本条例，依法行政，如违反本条例，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要追究领导和直接责任人的责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。该条所规定的“领导”显然也比较含糊。它是指行政领导？还是指党的领导？另外，此处责任指什么责任？与本条规定存在的问题类似的是，有些地方立法规定，“对负有领导责任的人员依法给予行政处分”。我以为，这样的表述也不科学，也不是得当的立法表述。在执法主体方面，同样需要有明晰的安排。有一部地方法规规定，“违反本条例规定，有下列行为之一的，由规划、文化和建设等主管部门依照有关法律、法规的规定追究法律责任，（一）、（二）、（三）、（四）……。”在此条款之下，何种违法行为由哪一个部门负责处理，追究何种法律责任，都是不明确的。此类的条款的设置，不利于法律的理解，也不利于法律的实施，很有必要改进。
三
根据笔者多年参与地方立法起草咨询的经历，我认为，除重视上述原则外，地方立法中法律责任条款设定的技术也应有所改进。首先，法律责任条款要有合理的结构和位置安排，责任条款和奖励条款不宜放在一章。如立法中，采用章、节、条、款和项的架构，法律责任一章可称为罚则。以往有的地方立法将“奖励与处罚”作为一章。我认为，除了一些专门推进某项社会事业发展的立法，奖励条款在立法中通常并不会占多大比例。将“奖励与处罚”作为一章并不十分科学合理。某地方法规第五章的标题是“奖励和处罚”，一共八条，只有一条涉及奖励，且未规定奖励的决定机构、奖励额度和奖励评定程序。这样的奖励条款一是需要细化，二是可移到总则部分，不宜和处罚内容放在一章。这是立法体系严谨的要求和体现。如立法中，不采用章、节、条、款和项的架构，奖励条款则应前置，作为调整某社会关系解决某社会问题的基本政策。还有，法律责任条款的表述应符合逻辑规则。我们的不少地方立法将行政部门及其工作人员的法律责任的承担放在一个条文笼统地规定，这种立法不合乎逻辑，内容不清晰，可操作性当然也不强。对于被处罚对象，不应不加区别地多头并列。对不同的处罚对象，法律责任应分别规定。否则，会使执法人员无所适从。（作者为苏州大学法学院教授）