2014年，海关总署开展“绿风行动”中，全国多家棉纺企业因涉嫌棉花加工贸易违规被起诉为棉花“走私”罪，引起业内一阵恐慌。据了解，山东、江苏、广东、河南、河北等棉纺织重省的多家大型骨干企业因管理人员被捕、资金冻结，导致企业人心涣散，生产无以为继，企业声誉受损，有的甚至走向破产，这对行业的平稳运行、企业的生存造成了严重的负面影响。
一、棉花加工贸易违规案产生的原因
业内企业通过多方面了解，认为大面积爆发棉花加工贸易违规的原因，有企业自身对加工贸易监管办法的不熟悉，同时也有当前国内棉花配额管理体制的弊端，以及加工贸易监管办法更替跟不上企业与市场的变化。具体表现在：
1、加工贸易监管办法不适用行业发展现状。棉纺加工贸易经过几十年的发展，不再是传统“先接订单再办理加工贸易手册”，而是先办理手册进口棉花，根据订单生产棉纱后再出口，其中也包括棉纱出口转内销。随着市场供需关系的转变，企业加工贸易操作方式更加灵活、更适应市场变化，当前我国加工贸易监管办法中的诸多条款未兼顾到棉纺行业贸易的新情况。
2、加工贸易监管办法不符合棉纺生产实际。根据海关总署《关于进料加工中工艺性串料有关问题的补充通知》规定，棉纺纱行业的工艺性串料是允许的，但需要事先向主管海关提出申请。在纺纱生产过程中，有两种情况往往导致企业违规，第一，“进料加工”的棉花质量不符合生产要求的状况，若企业通过贸易索赔则占用大量资金和时间，再进口棉花又占用运输时间，而此时企业剩余的棉花配额数量有限，产品无法按期交货，企业将面临巨额赔损，国内一些企业因贸易索赔而破产倒闭的屡见不鲜，而一些企业为避免违约，选择将非加工贸易手册中的棉花进行替代；第二，企业在生产过程中，通过配棉工序确保产品质量的一致性和稳定性，有时随着客户要求的改变，配棉比例也随时调整。上述两种情况都要求企业向海关备案，然而备案程序繁琐、耗时长，企业为赶交货期，因备案或不及时或不完善等易导致违规。
3、棉花配额分配体制不符合市场化规律。据海关数据统计，2014年国家发放的棉花配额中，加工贸易配额数量占比达80%。在国际需求整体疲软的情况下，加工贸易业务量向优势出口型企业集中，一些有稳定的国际订单的企业没有足量的配额，一些缩减了出口业务的企业却不能完全消化配额，企业为了能够持续获得配额，采取各种方法消化加工贸易配额。配额分配方式不符合企业实际需求，增加了企业违规风险。
二、棉纺行业发展中面临的困难
一直以来，纺织作为我国重要的民生产业，吸纳直接就业人数达2000余万人，间接从业人数达1.8亿人口之多，纺织还是我国出口支柱产业，2015年进出口贸易额达245849亿元，纺织行业为社会和谐稳定以及出口创汇做出了巨大贡献。从技术进步和产品品质等方面，中国制造棉制纺织品在国际上享有良好口碑。
近五年来，由于全国经济增速放缓，纺织服装产业增速回落，棉纺织行业在国内外需求疲软、棉花政策调整的大环境下，行业发展困难重重：
1、巨大棉价差击垮纺纱企业。2011起，国家连续三年实行棉花临时收储政策，内外棉价差扩大至5000元/吨，在棉花配额体制下，国内棉纺织企业不得不承受高额生产成本，此时，大量低价的印巴棉纱涌入国内市场。2013年，大量以中低支棉纱为主要产品的中小型企业因资金周转不畅、缺少订单而无法正常经营，棉纺织集群地区关停现象尤为突出。据海关统计，2015年进口纱数量达234万吨，较2011年净增加153万吨，其中30-47支精梳纯棉进口量增长尤为突出，进口纱逐渐占领中高支纱市场。
2、棉花供需矛盾日益凸显。由于棉花供应的非市场化，棉农对棉花质量不够重视，以及棉种、气候等各种原因，造成我国的棉花质量下降，不能满足纺纱生产要求，棉花供需矛盾突出。企业不得不加大了化纤短纤等非棉纤维的加工量，再加上进口棉纱对棉花的替代性，国内棉花需求量逐年下降。据统计，2015年我国棉花加工量为675万吨，较2011年减少了35%以上，长此以往，形成棉花、纺织上下游产业链的恶性循环，棉农利益得不到保障，棉纺产业的可持续发展也无从谈起。事实上，棉制纺织品仍占市场需求的主导地位，据统计，全球棉花消费量达2400万吨以上，可见，中国棉纺产业对棉花加工的潜力巨大，对优质棉花的需求十分迫切。
3、棉制纺织品竞争力削弱。近五年来，我国棉纺企业饱受原料、电费等高成本困扰，产品价格优势不断削弱，2015年我国棉制纺织品服装出口贸易额同比下降9.7%，较2014年降幅扩大5.6个百分点。而印度、巴基斯坦以及越南等国家的纺织产业发展十分迅速，除了纺纱业十分活跃外，其面料、服装产业也快速成长，未来中国棉纺织与周边国家的外贸竞争将愈发激烈。
三、完善中国棉纺织行业市场化的建议
党十八届三中全会上提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，建立公平开放透明的市场规则。2015年5月,国务院印发了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，明确提出要有效释放市场活力，激发社会创造力，扩大就业，促进对外开放。
为给企业创造一个良好的运行环境，尽快遏制不利因素对行业平稳发展的影响，希望通过改革加工贸易监管办法为突破口，逐步完善我国棉纺织行业市场化机制，并提出以下建议：
1、希望有关部门柔性化处理加工贸易案件。涉案企业大部分为棉纺织中型以上的骨干企业，其吸纳农村就业人数多，为行业产值贡献大，企业停工停产将对社会造成不利影响。希望有关部门视不同情况进行柔性化处理，尤其对愿意纠正错误、并积极配合相关调查的生产制造型企业，建议以教育为主，给予其一次改正错误、弥补过失的机会，予以从轻妥善解决，确保行业运行稳定。
2、建议修改加工贸易货物监管办法，简化程序。加工贸易监管应符合实际生产，建议取消串料的审批，允许串料、足量核销。
3、建议简化棉纱内销审批。国务院发布关于促进加工贸易创新发展若干意见（国发〔2016〕4号）提出加工贸易内销便利化，针对棉纱出口转内销，建议实行单证验核，只对棉纱征税，必要时海关可以派员到厂验核，以减少企业来回运输棉纱进出保税区的成本。
4、加强对棉纺织企业合规操作指导。在修改、发布相关监管办法前，加强合规操作指引，以引导纠正可能存在的不规范操作为主。对于无主观故意的不规范操作，注重教育纠正，帮助企业规范操作，度过难关，达到监管效果和社会效果的统一。
5、建议加快棉花体制改革，减小政策对棉花市场的干预，实现棉花上下游的市场化。改革棉花配额管理方式：加工贸易配额实施“申领制”，以出口实绩作为棉花加工贸易配额监管的主要内容；根据市场需求增加一般贸易配额发放数量。