1979年以前，我国一直实行高度集中的管理体制，国家立法也不例外，立法权由全国人民代表大会统一行使，全国人大常委会和省级人民代表大会都没有这个权力。由于错误思想的影响，即便是全国人大这一唯一的立法机构在最初的25年里，只是一届人大期间开展过立法工作，从1959年起到1966年未立一法。此后，“文化大革命”开始，全国人大各项工作长期陷于停顿。

　　鉴于“文革”所造成的灾难性后果，党中央深刻总结历史经验，提出了加强社会主义民主，健全社会主义法制的重大决策。立法被提上国家的重要议事日程。地方立法的概念是邓小平同志最先提出来的。1978年12月他在党的十一届三中全会上发表了著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》重要讲话，他说：“立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”

　　1979年7月，五届全国人大二次会议重新修订了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第一次明确规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、法规、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”从而赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年修改的宪法对这一立法体制给与了肯定。

　　1982年12月，五届全国人大五次会议对地方组织法进行修改，进一步把拟订地方性法规的权限扩大到省、自

　　治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。据此，我省的南京、无锡、徐州、苏州四个市的人民代表大会及其常务委员会先后取得了地方立法权。

　　1980年6月27日省五届人大常委会四次会议通过江苏第一部地方性立法，从此启动了我省地方立法工作的进程。

　　江苏省地方立法工作迄今大体经历了三个阶段。

　　第一阶段，从1980年至九十年代初。由于地方立法是全新的工作，理论上、时间上都缺乏应有的准备，在制定地方法规的初始阶段，省人大边学习、边实践、边总结经验，逐步走上规范。

　　省人大常委会建立伊始就认识到这项工作的重要性和艰巨性，认为“制定地方法规是人大的重要职权和主要工作”，强调这是一项新工作，要认真学习，熟悉这项工作，做好这项工作。由于各种条件的限制，省人大最初几年立法的内容主要集中在自身制度建设和公共事务管理方面，经济领域的立法基本没有开展。但是省人大常委会认识到随着经济的调整和四化建设事业的发展，经济立法工作已越来越迫切需要，并组织力量对我省法制建设、财政经济、科学文教等方面的重大问题，进行广泛调查研究，为立法工作进行必要的储备。

　　1985年省六届人大三次会议总结5年的立法工作经验，提出开展立法工作的指导原则，即从实际出发、坚持群众路线，广泛征求对法规草案的意见；常委会审议草案要充分发扬民主，集中正确意见加以修改；立法工作“不能急于求成，力求准确稳妥”，同时还提出地方立法要注意超前性研究。但是总的来看，这几年还在起步阶段，由于立法力量相当薄弱，立法技术不够成熟，不少法规内容比较模糊，不少条文缺乏规范性，政策性语言较多，不仅数量少、涉及面窄，而且程序也不尽规范。

　　1985年中共十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定，指出经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来，国家立法机关需加快经济立法工作。按照这一精神，省人大常委会把经济立法作为工作的重点，并确定了三个重点方向：一是根据南通、连云港两个沿海开放城市发展需要和苏南地区发展外向经济的实际需要，研究和制定对外开放、利用外资和引进技术方面的地方性法规；二是根据乡镇企业、集体经济存量大、发展快的特点，研究和制定促进、规范乡镇工业发展的法规；三是根据市场经济潜在发展趋势，研究和制定保护个体私营经济法人合法权益的规定。1986年和1987年省人大常委会先后制定的乡村工业企业条例、经济开发区管理条例、外商投资企业土地管理办法，实现了我省经济立法零的突破。此后我省立法数量特别是经济立法的数量增长较快，经济立法中所占份量逐步加大。

　　与此同时，地方立法质量和立法技术也有了明显改进。例如针对部门主义的倾向，强调指出，立法案的提出必须从全局出发，符合人民群众的愿望和要求，要从实际出发，反复调查研究，把各方面的意见统一起来。例如逐步形成了“二审”制度，对于比较重要的法规，实行常委会两次审议通过；又例如对一些重要的经济立法，在起草阶段，就组织力量参与调查研究；再例如省人大常委会与省政府和南京、无锡两市共同研究了1985、1986两年立法计划，确定立法项目，明确进度和要求，以便有重点、有步骤组织实施。这些做法有的一直沿用至今，有的有了进一步改进完善。

　　90年代前后省人大常委会在立法工作的指导思想上进一步明确，要从计划经济模式及其观念中摆脱出来，既要注意法规的成熟和稳定，又要增强超前意识，使一些急需的法规尽快出台，以适应市场经济需要；要由过去较多地着眼于强化行政管理，转变到促进政府转变职能；地方立法要为深化改革和发展经济服务，为发展外向型经济服务，为科技兴省服务。1990年省人大常委会增设法规室，其具体负责对各工作委员会拟订的法规草案进行综合平衡，并报全国人大常委会和国务院备案。

　　第二阶段，从九十年代中期至本世纪初。党中央做出建立社会主义市场经济体制的重大决策，提出依法治国方略，适应新形势需要，省人大常委会把立法工作作为人大工作的首要任务提出来，立法进程大大加快，经济立法取得突破性进展。

　　省人大常委会对地方立法工作进行了全面总结和深入反思，在充分肯定成绩的同时，指出了存在的主要问题：地方立法工作还远不能适应我省经济和社会发展的需要，许多急需的法律法规，特别是规范市场主体、规范法人经济行为、维护市场秩序以及宏观调控等方面的重要法规，必须抓紧建立和健全起来；“要把制定地方法规，尤其是市场经济法规作为一项重要任务来抓，力争在这方面能够迈出较大步伐。”自此，我省地方立法工作，尤其是经济立法工作进入了快速发展的阶段。

　　这一阶段省人大常委会共制定地方性法规100件，数量相当于前15年的1.8倍。其中经法济规36件，为前15年的4.5倍，一大批以市场经济为取向，适合江苏特点和发

　　展需要的地方性法规制定出来，为我省更好地对外开放、建立市场经济体制、发展高科技产业起到了积极的导向和保障作用。

　　地方立法进程的加快促进了立法规划编制工作的改进。1993年，省八届人大常委会首次编制了江苏省1993-1997年地方立法五年规划，规划包括立法指导思想、立法项目、立法任务分解。为了落实这个规划，还结合实际制定年度计划。1998年省人大常委会在指定第二个五年立法规划时，省委、省人大、省政府在南京召开了全省立法工作会议，总结前五年立法工作经验，部署今后五年立法工作。这些做法后来逐步成为惯例。

　　地方立法大幅提速，出现了部分法规质量比较粗糙的问题。针对这种状况，省人大常委会开始注意把握好立法进程与质量的关系，提出“在加快立法进程的同时，要注重提高立法质量”，“加强和改进立法工作，重在提高立法质量”。

　　2000年，根据立法法的要求，成立法制委员会，从而大大加强了我省立法工作专业化水平，并且逐步形成各专门委员会互相配合、互相制约、分工明确、统一集中的工作机制，使地方立法质量有了明显提高。

　　为了维护国家法制的统一，适应新形势的变化，保持地方法规内部的协调，省人大常委会根据建立市场经济体制的要求，对1981年以来制定的地方性法规进行了清理。为了适应我国加入世贸组织的需要，根据全国人大的要求，省人大常委会用半年时间依据非歧视原则、公开透明原则和法制统一原则，对现行地方性法规做了第二次大规模清理。

　　第三阶段，2003年至今，按照科学发展的要求，与实现“两个率先”奋斗目标和“依法治省”战略任务相适应，我省立法工作朝着更高目标迈进，力争在全国率先建立起比较完备和高质量的法律体系相配套的地方性法规。

　　2003年，省委、省人大、省政府召开全省立法工作会议，贯彻科学立法、民主立法原则，提出“急需为先，以民为本，特色为重，质量为上”的立法指导思想，也就是要根据率先发展，科学发展的要求，确定地方立法重点；要把人民的意愿、人民的利益作为立法的来源和依据，努力实现由管理型立法向服务型立法转变，做到立法为民；要更加注重均衡立法，在继续抓好经济立法的同时，进一步加强社会、生态等方面的立法；要始终把提高质量放在地方立法首位，在提高立法质量上下功夫。

　　经济立法更趋完善，主要体现在四个方面。一是围绕加强宏观调控，推动区域经济、城乡经济头筹发展开展立法工作；二是围绕实施创新驱动战略，推动创新省份建设开展立法工作；三是围绕规范市场主体和市场行为，维护市场经济秩序开展立法工作；四是围绕加强基础设施建设和管理开展立法工作。

　　社会领域立法明显加强。近10年，省人大总共制定有关社会领域的法规32件，占立法总数的31％，成为占比较重的法规类型。主要集中在四个方面：一是在保障劳动者权益方面，制定了有关企业工资支付和劳动合同的法规和有关农村土地承包经营权保护的法规；二是在推进教育、医疗、卫生事业方面，重新制定实施义务教育法办法，制定了学前教育、城市社区卫生服务、农村合作医疗等法规；三是在保护特殊群体方面，制定了促进慈善事业、未成年人保护、老年人权益保障等法规；四是在完善社会公共服务方面，制定了农产品质量安全、城乡供水管理、物业管理等条例。

　　通过立法保护和合理利用资源、防治环境污染，改善生态环境，一直是省人大常委会关注的重点。在地方立法的初始阶段，所占比重较大，但是在经济高速发展时期，由于经济立法成为重点，生态环境立法工作有所放缓。随着环境压力增大和民众反映日益强烈，省人大常委会加大了生态环境立法的力度。最近10年，共制定24件地方性法规，占立法总数的22％。

　　提高科学立法、民主立法水平，优化立法质量。省人大常委会在编制第四个五年立法规划时，通过人大网站和新华日报等媒体，向社会公开征集立法建议项目。在确定年度立法计划项目时，组织有关部门负责人和立法专家召开专家评审会，对立法建议项目逐渐进行评审，确保立法计划的可行性。制定《江苏省地方立法技术规范》，出台《关于地方性法规中有关共性问题的意见》，对地方性法规的结构、体例、语言、立法文件以及立法规划和计划的编制，都作了系统而具体的规范。针对地方立法工作中长期存在的一些争议较大的共性问题，提出指导性意见。建立立法咨询专家库，聘请五十多名经济、文化、社会、法律等方面专家参与地方立法工作。大力推进立法公开。近10多年来省人大常委会坚持通过江苏人大网和《新华日报》、《江苏法制报》等媒体上公布法规草案，广泛听取社会各界的意见。坚持每件法规草案都要经过社会调研考察，听取基层和管理相对人的意见。这些举措，为公众知晓立法、参与立法、监督立法提供了必要的条件，提升了立法的民主化程度。