——解读《江苏省大气污染防治条例》

　　　特邀嘉宾：张新民 省人大法制委主任委员

　　　　　　　　王腊生 省人大法制委副主任委员、常委会法工委副主任

　　2015年2月1日江苏省第十二届人民代表大会第三次会议高票通过了《江苏省大气污染防治条例》（以下简称条例），条例自2015年3月1日起施行。这是自2001年后我省首部在省人代会上通过的地方性法规，被媒体称为“史上最严”大气污染防治条例。为了让公众更好地了解这部法规的重要意义、立法背景以及规范内容，人民与权力杂志特别约请全程参与立法的几位嘉宾，对条例进行深入解读。

　　记者：地方性法规一般由省人大常委会审议通过，而条例历经常委会三次审议，最终由人代会表决通过，这是出于什么考虑？

　　张新民：制定大气污染防治条例，是本届人大立法工作的重点任务。将条例提请省人代会审议通过，这是因为条例的制定有以下三个方面的重大意义：

　　首先，这是贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央、国务院大气污染防治决策部署的重要措施。党中央、国务院高度重视大气污染防治工作。党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。习近平总书记对江苏发展提出了殷切期望，要求江苏深化产业结构调整，扎实推进生态文明建设，为全国发展探路，努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏。国务院于2013年9月发布了《大气污染防治行动计划》，对长三角区域大气污染防治提出了明确的目标任务和严格的防治措施。制定大气污染防治条例，将党中央、国务院的决策部署落实为具体的制度规范和措施要求，有利于发挥地方立法的引领推动作用，促进我省的大气污染防治工作迈上新台阶。

　　其次，这是从法律制度上强化大气污染防治措施的现实需要。近年来，我省大气污染状况堪忧，成为社会各界关注的热点焦点，大气污染已经成为制约江苏经济社会可持续发展、影响人民群众健康的突出环境问题。省委、省政府高度重视，把大气污染防治作为生态文明建设的重中之重，作为改善民生的当务之急，作为转方式、调结构的关键举措，制定实施了《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》，着力采取控制燃煤总量、调整产业和能源结构等10个方面49项措施，综合治理工业废气、机动车尾气、施工扬尘、挥发性有机物污染，增强大气污染防治工作的科学性、系统性，取得了较大进展和一定成效。但总体上看，我省大气污染防治形势依然严峻复杂。制定大气污染防治条例，将我省大气污染防治工作纳入法制化轨道，有利于进一步明确职责义务，规范防治措施，强化责任追究，促进我省的大气污染防治工作取得更显著的成效。

　　第三，这是顺应民意呼声、维护民生幸福的必然要求。严峻的大气污染形势，引起了社会的广泛关注，人民群众迫切期盼严控大气污染、重现蓝天白云。省十一届人大常委会连续两年开展大气污染防治法、江苏省机动车排气污染防治条例执法检查。省政协多次把改善城市空气质量专题作为主席会议重点督办提案，组织委员开展民主监督活动。在编制本届人大五年立法规划过程中，专家学者和社会公众纷纷建议制定大气污染防治条例。省人大代表多次在省人代会上提出加快制定大气污染防治条例的议案。制定大气污染防治条例，体现了以民为本，立法为民的理念，有利于改善人居环境、保障公众健康，维护人民群众的切身利益，促进我省的大气污染防治工作得到更广泛的理解与支持。

　　大气污染防治立法关系江苏经济社会发展大局、涉及人民群众切身利益，由人民代表大会审议通过，能够更好地体现人民意志，更广泛地凝聚社会共识，使法规更具有权威性。

　　记者：我们注意到，条例一方面与群众生活密切相关，社会高度关注，另一方面涉及面广，专业性强，在立法过程中如何保证立法质量？

　　王腊生：提高立法质量，科学立法、民主立法是根本途径。在条例的制定过程中，我们以党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神和习近平总书记在江苏视察时的重要讲话精神为指导，从江苏具体情况和实际需要出发，注重贯彻落实新修订的环境保护法和国家有关决策部署的要求，注重借鉴吸收我省有关规定和兄弟省市的立法成果，注重归纳提炼总结实践中的有效措施和成功经验。紧紧围绕提高地方立法质量，按照科学立法、民主立法的要求，科学论证、广纳民意，开展了更为广泛、更为扎实、更为细致的研究、论证、修改工作。对专业性较强、争议较大的重大问题，通过召开法律专家、环保专家、各级政府相关部门参加的座谈会、论证会、听证会，对规范内容的针对性、可行性进行充分、深入的论证，确保规范内容科学合理、切实可行。通过多次公布草案向社会公开征求意见、深入民主立法联系点听取基层群众意见、召开排污重点单位座谈会听取管理相对人意见等形式，在更广的范围内吸收社会公众参与条例制定过程，有序扩大公众参与，增强立法的民主性。特别是在省人大常委会第三次审议前，将草案发送给每位省人大代表征求意见，省人大常委会负责同志分赴各市当面听取了部分省人大代表和有关基层部门的意见。各省辖市、县（区、市）人大常委会也通过多种形式收集、汇总和反馈草案修改意见建议。这里可以提供一组数字加以说明：条例的立法调研行程遍布江苏13个市，先后共召开听证会、论证会、座谈会30多个，收集汇总各方面意见近2300条，十几易其稿，用于常委会和人代会会议的说明材料近4万字。提交人代会审议的草案经过省人大常委会会议三次审议、反复修改，充分吸收采纳了省人大常委会组成人员、省人大代表、省政协委员、专家学者、相关部门和社会公众提出的意见、建议，内容可行，针对性、可操作性较强，质量较高，这也保障了条例的高票通过。

　　记者：相较于我省以往的污染防治法规，条例有哪些特色、亮点和创新？

　　张新民：条例以新修改的环境保护法为基本依据，以大气污染防治法修订草案为重要参照，以保障国家和省大气污染防治各项措施有效落实为规范重点，按照“源头严控、过程严管、后果严惩”的思路，对大气污染防治进行全面规范。条例具备以下主要特点：

　　首先是注重系统性，构建大气污染综合防治体系。条例明确了保护优先、防治结合、综合治理、损害担责的原则，全面规范了大气污染防治的各个方面。一是既明确了政府及部门的职责，又规范了企业事业单位和其他生产经营者的防治责任以及公民的义务；二是既规范了针对各类污染源的防治措施，加强源头防治，又规范了区域的联合防治加强区域协作；三是既规范了对大气污染贡献率高的重点污染源防治，又规范了对大气污染贡献率不高但是危害大或者群众反映强烈的污染源的治理；四是既规范了大气污染的预防和治理，预先防止和减少大气污染，又规范了对违法行为的处置和处罚，提高违法成本，加大处罚力度；五是既规范了政府及部门的权力，赋予必要的监管手段，又规范了相关的监督检查和责任追究，督促其履职尽责，防止其滥用权力。

　　其次突出针对性，细化不同污染源的相应控制措施。条例不仅规定综合防治，更强调分别施策：一是针对能源污染源的特点，规定制定能源结构调整规划，确定燃煤总量控制目标，规定实施步骤，逐步实现燃煤总量负增长，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站，划定并逐步扩大高污染燃料禁燃区；二是针对工业污染源的特点，开展产业结构调整和优化产业布局，规定定期制定或者修订禁止新建、扩建的高污染工业项目名录、高污染工业行业调整名录和高污染工艺设备淘汰名录，严格控制新建、改建、扩建钢铁、建材、石化、有色、化工等行业中的大气重污染工业项目，要求产生挥发性有机物废气的生产经营活动，应当在密闭空间或者设备中进行；三是针对机动车船和非道路移动机械污染源的特点，规定在本省或者设区的市行政区域内对新购置机动车提前执行国家阶段性机动车排放标准，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量，已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废，并增加船舶、非道路移动机械排放污染防治的规定；四是针对扬尘污染源的特点，实施行为控制，按照来源分别细化了各类产生扬尘的活动应当采取的措施，并明确了工程建设单位在防治扬尘污染中的责任；五是针对大气污染贡献率不高，但群众反映强烈的餐饮油烟、露天烧烤、焚烧秸秆、烟花爆竹等问题作了明确规定。

　　第三体现创新性，健全科学有效的管理制度。一是对国家和地方已有的经验和做法进行归纳、提炼、集成，形成有江苏特色、集中突出的制度规范，专章或专节加以规定，如信息公开和公众参与制度、区域大气污染联合防治制度、重污染天气预警和应急制度等；二是对国家提出的带有导向性、前瞻性的政策、措施、制度、规范进行细化、具体化，如推行差别化价格政策，利用价格杠杆推动大气污染防治，引入对单位和个人的“双罚”制，采取停止供水、供电、供热、供气等措施保证行政决定的执行等；三是结合我省大气污染防治实际，对相关内容加以补充和完善，形成针对性强、可操作的制度规范，如重点大气污染物排放总量控制制度，重点大气污染物排污权交易制度，大气污染物排放许可证管理制度，重点大气污染物排放总量控制和大气环境质量改善目标责任制度和考核评价制度。

　　记者：刚才的介绍中提到了公众参与和信息公开制度，据我所知，条例的这一规定得到了很多代表、专家和群众的赞赏和认可，能否详细介绍一下？

　　王腊生：实践证明，公众参与在环境保护中起着十分重要的作用。公众广泛参与环境保护工作，不仅有利于对环境违法行为进行有效监督，还能够推动政府决策的科学化、民主化。信息公开和公众参与，是环境保护的现实需要和发展趋势，大气污染防治相关的法律、行政法规和兄弟省市的地方性法规虽有所涉及，但或是原则规定或是规定较为分散，而条例根据近几年来国家和省环境信息公开工作所取得的实质进展，依据新修订的环保法，结合我省实际，专设一章，对大气环境信息公开、公众参与和监督大气环境保护做出规范。

　　一是要求环境保护行政主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开大气环境质量、削减和控制重点大气污染物排放总量、污染源监督监测以及相关的行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等大气环境信息，完善公众参与程序，为公众参与和监督大气环境保护提供便利。

　　二是明确排放工业废气或者有毒有害大气污染物的排污单位应当按照国家有关规定和监测规范自行或者委托有资质的监测机构监测大气污染物排放情况，记录、保存监测数据，确保监测数据真实、可靠，并通过网站或者其他便于公众知晓的方式向社会公开。

　　三是规定公民、法人和其他组织可以向环境保护行政主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门申请获取大气环境信息，环境保护行政主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门应当依法提供。

　　在信息公开的前提下，条例对进一步细化规范了公众参与制度，明确了公众的大气环境保护知情权、信息知情权、监督权等实体性和程序性参与的权利，规定重大行政决策可能对大气环境质量造成严重影响的，作出决策的人民政府或者有关部门应当通过论证会、听证会等方式，事先听取社会公众的意见。要求环境保护行政主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门应当公布举报和投诉电话、网站等，方便公众举报、投诉。并在接到举报、投诉后，对属于本部门职责范围内的事项，应当依法处理，并将结果告知举报、投诉人；对不属于本部门职责范围内的事项，应当立即移交有权处理的部门，有权处理的部门应当依法处理，并将结果告知举报、投诉人。接受举报的部门应当为举报人保密，举报内容经查证属实的，应当给予举报人奖励。

　　记者：条例被称为我省史上最严的大气污染防治条例的一个重要原因就是规定了严厉的处罚措施，请介绍一下相关情况。

　　张新民：大气污染防治要想取得实效，一方面要源头治理，另一方面还要严格执法，严惩违法，督促守法。而目前，“违法成本低、守法成本高、执法成本高”是环保执法面临的突出问题。与企业违法排污获取的利益相比，按照以往规定对违法行为的处罚远远不足以形成威慑作用。条例依据环境保护法、大气污染防治法修订草案，规定了严格的监管手段和严厉的处罚措施，法律责任一章共二十一条，对违反条例规定的义务性、禁止性规范的行为设置了相应的处罚，加大处罚力度，提高违法成本。一是加强对大气污染重点行业企业污染排放的监管，严惩无证排放、超标排放、违规排放以及监测数据弄虚作假等违法行为，实行按日计罚制度，大大提高了罚款数额。二是赋予相关执法手段，规定执法机关可以对符合法定情形的造成污染物排放的设施、设备采取查封、扣押措施，人民法院在执行中可以在一定条件下对违法者采取停水、停电等措施。三是加大对责任人的处罚，实施双罚制，除对单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和直接责任人员处一万元以上十万元以下的罚款，对无证排污被责令停止排污拒不停止排污的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以拘留。

　　还需要说明的是，立法只是第一步，条例的制定为江苏的大气污染防治工作提供了法制保障，而发挥法规的作用需要严格的贯彻执行，只有全社会共同努力，从我做起，才能有效保护和改善大气环境，还一片蓝天白云。