泗洪县人大常委会 武 联 徐 洪 杨 刚

按照我国政治制度体系设计，共设立全国、省、市、县、乡五个层级人民代表大会，相应监督五级人民政府工作。随着城镇化进程的加快，越来越多的乡镇被撤销，改设为街道。乡镇被撤销后，原有乡镇人大随之消失，而街道没有人民代表大会和本级人大代表。这“一撤一设”在客观上造成了街道人大监督的“缺位”和职能的弱

化。如何做到撤乡镇而不“撤监督”？泗洪人大常委会通过探索街道议政代表会议制度，填补了街道人大监督的“空白”，强化了基层民主政治建设和社会治理，较好地解决了这一难题。

一、建立议政代表会议制度的背景及意义

建立街道议政代表会议制度，是新时期发展基层民主政治建设

的内在要求。

党的十八大以来，习近平总书记就推进社会主义民主政治建设作出了一系列重要论述，多次强调要发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利。党的十九大报告指出，要完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。党中央的这些指示精神，反映了时代的新要求，凝聚着广大群众的新诉求，也为街道民主政治建设指明了方向和路径。但乡镇改设街道后，由于街道办事处不是一级政权组织，不设立人民代表大会和人大主席团，仅有驻街道的少数县级及县级以上人大代表，通过少数驻街人大代表联系群众、反映民意、监督政府办事机构显得力不从心。因此，急需找到能够体现中央要求、符合群众愿望、实现基层民主与基层治理的制度化渠道来解决这个问题，而街道议政代表会议制度应运而生，恰好填补了街道层面人民当家作主机制的内在缺失，是加强基层民主政治建设的有益尝试，实现了与人民代表大会制度和基层群众自治制度的有效衔接。

建立街道议政代表会议制度，是新时期贯彻中央和省市县委对人大工作要求的有效举措。

近年来，中央和省市县委高度重视县乡人大工作建设。2015年6月，中央出台《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，省委、市委、县委也相应出台了加强县乡人大工作和建设的相关文件。2019年5月，省人大通过了《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》。2019年12月，省委出台的《关于加强新时代人大工作和建设的意见》提出，在街道探索建立选民代表议政制度，组织选民代表参与基层民主决策、管理和监督工作。这些文件都对加强基层人大建设提出具体要求，为建立街道议政代表会议制度提供了有力的政策依据。

建立街道议政代表会议制度，是新时期加强基层社会治理的现实需要。

党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主度制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其核心要求就是要把我们的制度优势转化为治理体系和治理能力，特别是要学好用好人民代表大会制度这个国家的根本政治制度，并以其为依托创建基层社会治理的新格局、新机制。而街道议政代表会议制度，为落实党中央关于创建基层治理新格局的要求，提供了一种可供选择的形式，把加强和改进新时代人大工作的部署和要求，有机融入基层社会治理领域改革；聚集聚力基层以代表群众为主要特征的议政代表在基层社会治理中有着广泛的制度空间，可以更好的实现基层社会治理过程中的公众参与，有效打通了基层社会治理的“最后一米”。

建立街道议政代表会议制度，是新时期畅通街道民意表达渠道的科学路径。

按照人民代表大会制度设计，人大代表在反映汇集民意上具有法定职责并且发挥着“主渠道”的作用。如何进一步畅通民意表达与反馈渠道，把人大代表联系服务群众的作用发挥到最大，是各级人大不断深入研究的课题。

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018年，泗洪在县乡两级人大推行民生实事项目人大代表票决制，真正让民生实事从“为民做主”变成“由民做主”；2019年，又在19个乡镇推行乡镇参与式预算监督，使预算编制更加民主、透明，更好替人民看紧了“钱袋子”。但作为承载着全县经济社会发展重要任务和人民生活息息相关的街道，因没有同级人大代表和人民代表大会，使民生实事项目代表票决等工作无法推行。为此，建立街道议政代表会议制度，为人民群众参与重大决策与民主监督提供科学路径，让改革成果更多更公平惠及群众。

二、议政代表会议制度的尝试和初效

（一）基本情况

1．探索阶段。2018年5月，泗洪顺应推进新型城镇化建设需

要，撤消青阳镇，设立了青阳、大楼、重岗3个街道。街道的监督任务不断加大而人大工作力量和权限却缩小了，如何解决街道层面民主监督断层的问题？2020年4月，省人大常委会来洪调研代表工作时给出了答案——建立街道议政代表会议制度。2020年6月，县人大常委会主要负责人带队到苏州相城区学习议政代表会制度。2020年8月，在学习相城经验的基础上，县人大常委会成立调研组，到3个街道开展系列调研，通过深入调研、反复研究，县、街道人大达成共识，在参照相城人大议政代表会议模式的基础上，结合自身实际，走出一条适合泗洪特点的议政代表会之路。

2．引导阶段。2020年10月，县人大常委会党组就调研情况和在泗洪建立街道议政代表会议制度的想法向县委作了汇报，得到了县委主要领导的肯定和支持。2020年11月，县人大常委会召开县乡人大工作交流会暨街道人大工作推进会，对街道议政代表会议工作进行重点部署，会议要求各街道借鉴相城区街道议政代表会议做法，在做好规定动作的基础上，根据各街道特点，挖掘自身特色。同时，要求县人大人代联委将当前的工作重点放在指导街道议政代表会议制度上，钻研出台相关意见及制度，确保2021年实现街道议政代表会议制度全覆盖。

3．实施阶段。2021年初，县人大常委会党组出台了《中共泗洪县人大常委会党组关于建立街道议政代表会议制度的意见（试行）》，经县委常委会会议研究同意后，县委印发了《中共泗洪县委转发〈中共泗洪县人大常委会党组关于建立街道议政代表会议制度的意见（试行）的通知〉》，2021年2月，县人大常委会召开全县街道人大工作会议，对在全县推行街道议政代表会议制度进行了部署安排。要求各街道迅速启动，加快组织实施，扎实做好推行街道议政代表会议的各项工作，提升全县街道人大工作整体水平。截止3月底，全县3个街道均召开了议政代表会第一次会议，顺利完成全面推行的目标任务。

（二）主要做法

1．坚持“三个原则”，找准街道议政代表会制度定位。一是坚持党的领导原则。县人大常委会、街道人大工委紧紧依靠党委领导，将党的领导贯穿于制度制订、代表推荐、代表产生等各个环节。县人大常委会在指导意见的基础上，出台了《关于建立街道议政代表会议制度的工作方案》。街道也将建立议政代表会议制度纳入党工委中心工作，集聚党工委集体力量支持创新实践；街道人大工委召集会议、组织、指导议政代表会开展工作等重要事项均向党工委请示报告。二是坚持明确定位原则。经过多番讨论，确定街道议政代表会议是在街道党工委领导下，由街道人大组织实施的群众性民主议政组织形式，是街道民主决策的重要渠道和加强与群众沟通、接受群众监督的重要平台，是行使人民群众知情权、参与权、监督权的重要方式，是实现民众和政府互动沟通的重要补充。三是坚持因地制宜原则。在宪法和法律的框架下，县人大常委会精心编印“一本通”手册，对议政代表会的方案意见、操作办法、会议流程、文体模板等作出明确规范，指导推进议政代表会议制度建立和实施；同时，按照留空间、有弹性、接地气、不固化的要求，鼓励各街道探索创新，形成各具特色，不同的模式。如青阳街道建立议政代表接待日制度，每月10日为议政代表接待日，议政代表分别在12个代表之家（站）接待群众，协助解决了一批关系群众切身利益的民生问题。大楼街道建立“1+3+N”代表联系模式，即由1名县人大代表固定联系3名议政代表，3名议政代表各自联系若干选民，进一步畅通社情民意反映渠道，密切与群众的联系。重岗街道坚持每月开设1次“代表讲堂”，议政代表利用自身专业所长，为群众传授电商、营销、养殖、种植等知识，带动身边群众增收致富。

2．做到“三个明确”，规范街道议政代表会工作程序。一是明确议政代表构成与产生。议政代表人数一般为50—80人，由本辖区村居（社区）、企事业单位和社会各界人士组成，基层一线、妇女、非中共党员代表的比例不少于50%。议政代表的产生采取民主推荐制，由所在单位党组织按照名额分配方案向街道人大工委推荐人选，经初审、公示、复审，最终由街道党工委研究确定、发文公布并颁发聘书。二是明确街道议政代表会的主要任务：①听取街道办事处对本辖区内的经济社会发展、财政收支、重点项目安排及执行等情况的通报，并进行讨论，提出意见、建议；②听取街道办事处对本辖区内群众切身利益、民生实事工程和社会普遍关注的重大问题专项情况通报，并进行讨论，提出意见、建议；③听取并反映人民群众对街道办事处及各社区、企事业单位各方面工作提出的意见、建议；④根据需要，对街道办事处及其职能部门开展满意度测评和工作评议。三是明确议政代表会的运行程序。议政代表会议由议政代表组成，届期除第一届外，每届任期五年，与县乡两级人大同步换届。议政代表会议一般每年举行两次，每次会议必须有三分之二以上的议政代表始得举行。必要时也可以由街道人大工委提议，报街道党工委同意，临时举行会议。街道议政代表会由街道人大工委负责召集并主持召开，街道人大工委提前向党工委提出书面请示，并就会议召开时间、主要议程、组织方式等作出汇报，同时报县人大常委会备案。

3．突出“三个重点”，推动议政代表会制度落到实处。一是搭好组织构架。街道议政代表会议下设议事委员会，负责召集街道议政代表会议和主持街道议政代表会议闭会期间日常工作。议事委员会成员由街道人大工委委员、街道议政代表小组组长担任，议事委员会主任由街道人大工委主任担任。各街道成立议政代表小组和专业代表小组，形成街道人大工委指导议事委员会，议事委员会指导议政代表小组、专业代表小组，议政代表小组联系群众，专业代表小组联系部门的工作脉络和组织架构。二是建立议政代表工作制度。各街道在首次议政代表会议上通过《议政代表会议事规则》，并按照议事规则，在实践中逐步建立了《议政代表工作职责》《议政代表列席会议制度》《议政代表建议办理机制》《人大代表联系议政代表制度》《议政代表联系群众办法》等，确保议政代表会议制度有序推进。三是议政代表与人大代表融合履职。各街道组织议政代表和辖区内的人大代表统一开展各类履职活动，包括参加县、街道人大组织开展的调研、视察、检查、评议，完成具有泗洪特色的“四联四助促双争”主题活动任务等；议政代表和人大代表定期在代表之家、代表工作站、代表联系点接待群众。同时，推行议政代表会会商民生实事项目、街道参与式预算监督，将民生实事代表票决制和参与式预算监督的触角延伸至街道，让政府的事成为大家的事，有力践行以人民为中心的发展思想。

（三）初步成效

1．议政平台的及时搭建，扩大公民有序政治参与。议政代表通过议政代表会议，听取街道办、人大工委、重大事项等工作通报，获得街道事务的知情权；议政代表直接参与街道重大事项、民生实事项目的协商、讨论和决策，实现参与权；通过议政代表会对街道重点工作、人大中心工作、民生热点工作进行讨论、发表意见，实现表达权；议政代表通过视察、评议等方式对街道经济社会发展、承诺事项、部门工作进行监督，使群众享有监督权。通过街道议政会平台，引导辖区人大代表和议政代表参政议政，有效保证街道人大工作的组织形式不断层、监督活动不断线、社情民意不断联，扩大公民有序参与民主管理，加强了基层民主政治建设。

2．民意渠道的延伸拓宽，推动解决民生热点难题。街道议政代表来自各行各业，根植于群众之中，与社会各界和人民群众有着天然、紧密的联系，具有凝心聚力的巨大优势。会议期间，议政代表针对街道经济社会发展提出意见建议，街道人大工委将意见建议整理归纳后转交街道办各相关单位，由单位将办理情况直接向议政代表答复，街道人大工委跟踪督办。闭会期间，议政代表利用每月接待日，到代表之家（站）接待群众、倾听民声，对一般性问题由街道人大工委转街道办事处交办，对群众反映较为强烈的问题，通过《民意直通车》报县人大常委会，由县人大常委会直报县委、县政府主要领导，通过领导批示、部门协办，推动一批热点问题的解决。今年以来，各街道共组织3批206人次议政代表接待群众628人次，切实帮助群众解决一批教育、医疗、拆迁、就业等方面的困难和难题。如青阳街道议政代表提出的在老旧小区增设停车位和电瓶车充电桩的建议得到街道办事处的高度重视，已在颖都家园、学府文苑等老旧小区新增停车位106个，增设电瓶车充电桩29个，切实改善了老旧小区和居住环境，提升了服务功能。

3．议政程序的科学设计，提升街道民主决策水平。街道办事处作为县政府的派出机构，虽然不是一级国家政权，但担负着繁重的行政管理任务，是城市建设和管理的基层行政组织。如何更好地完成中心工作和重点任务，需要群众的共同参与。因此，街道将议政代表会作为汇集民意的平台，就经济社会发展的重要事项和涉及群众切身利益的实际问题征求群众的意见建议，为街道科学民主决策提供有益参考。今年3月，大楼等3个街道通过议政代表会票选推荐民生实事项目80余项，并在项目实施过程中跟进监督，对进度落后的项目进行现场问询与督办，推动项目建设落地落实落效。同时，议政代表会还围绕公共空间治理、文明创建、农房改善等中心工作和重点任务，开展调查研究、检查视察等活动，有效助推了街道重点工作的开展。

4．代表断层的有效衔接，增强街道人大工作质效。从以往工作来看，街道人大工委仅仅局限于完成县人大常委会交办的事项，职能作用体现不明显。议政代表会的建立完善了街道人大工委的组织架构和议事平台，弥补了街道人大组织架构上的空白，让街道人大作用的发挥有了队伍及制度的保障。街道人大工委通过议政代表会平台会商民生实事、督办意见建议、助力重大项目建设、开展工作评议等，推动街办事处和部门站所落实工作、解决问题，履职方式由“虚”转“实”，真正把街道人大工作做实、做深、做活，实现了人大工作在街道的拓展和延伸，有力推进了街道人大工作的创新发展。

三、推进议政代表会议制度过程中的几个问题

议政代表会议作为一种新的基层民主实践形式，是一项探索性工作，在推进过程中，还面临一些困难和问题，制约着议政代表会议制度作用的发挥。

1．法律支撑不够，代表履职缺乏底气。议政代表会在制度设计上沿袭复制乡镇人民代表大会工作模式和工作程序，但在法理上没有足够的支撑。从根本属性来看，乡镇人大是一级国家权力机关，议政代表会议不是国家权力机关，其本质还是群众性的议事组织；从职权范围来看，乡镇人大具有决定权、选举权、监督权等，而议政代表会不具有决定权、选举权等法定职权；从代表产生方式来看，乡镇人大代表由选民直接选举产生，对选民负责，受选民监督，街道议政代表的产生没有法律依据，推选制只是现阶段的实践探索。议政代表自身也感到履职没底气，监督不硬气，作用发挥容易打折扣。

2．监督刚性不足，影响工作整体质效。街道人大工委只是县人大常委会的派出机构，不是真正意义上的一级权力机关，与街道办事处之间没有监督和被监督的法律关系，在工作上容易出现束手束脚甚至无所适从的情况。实践中，街道人大工委所能发挥的监督职能，主要还是依靠县人大常委会组织辖区的各级人大代表开展活动来体现，议政活动多采用视察、调研、检查、提出意见建议等形式，不具有询问、质询、撤职、特定问题调查等刚性监督职权，对街道办事处和县国家机关派驻街道工作机构的监督力度较弱，影响了监督效力。

3．履职能力不高，制约制度作用发挥。由于议政代表来自不同领域、不同方面、不同层次，他们的政治理论水平、文化程度、知识结构、社会经历等各不相同，对经济社会发展等情况了解存在差异，影响履职效果，再加上议政代表主要是兼职，平时以自身工作为主，履职时间有时难以保障，除开展集中活动之外主动联系选民不多，限制了代表听取群众诉求的广泛性、深入性，也影响了议政代表提出建议意见的质量和数量。部分议政代表对代表议政会议制度的目的意义、主要任务认识不够充分，执行职务的知识储备不够，为民服务意识和参政议政能力有待提升。

4. 基层力量薄弱，难以满足现实需要。从自身来看，街道人大工委开展的代表活动多局限于完成县人大常委会的规定动作，自选动作开展不多。代表之家、代表工作站的阵地作用发挥不够明显。此外，街道人大工作力量薄弱，我县3个街道，每个街道仅设人大工委主任1名和兼职工作人员1名，主任分管大量的中心工作，从事人大工作精力有限，工作人员也承担多个条线的工作，客观上对人大工作投入不够、工作不细、研究不深，现有人员难以满足街道人大工作要求和基层民主发展的需要。

四、强化议政代表会议制度的对策建议

在推进依法治国、推动人大工作与时俱进的新形势下，基层民主还有很大的发展空间，如何更加有效发挥议政代表会议制度的积极作用，还需在实践中继续探索和完善。

1．加强项层设计，明确法律地位。街道议政代表会议制度是源于基层的一项自下向上的实践探索和改革创新。但要解决这项制度的“先天不足”，使其走得更远、发挥更好的效用，亟需加快立法步伐，从法律层面进行完善提升，制定相关法律法规，明确街道议政代表会议的性质、地位、权力、作用以及议政代表的产生机制等，赋予这项制度相应的法律地位。市级以上人大常委会可以在调查研究、总结提炼的基础上，以适当的方式对此予以规范、统一、固化和指导，先行出台一些规范性的指导意见，使其实施有法可依、有规可循、有据可查。

2．深化思想认识，强化责任落实。从讲政治的高度，充分认识建立街道议政代表会议制度的重要性，积极做好议政代表会议的各项工作。进一步加强和改进党对人大工作的领导，街道党工委要把议政代表会工作纳入重要议事日程，定期听取相关工作情况汇报，支持和保障议政代表会议制度有序运行。街道办事处要主动向街道人大工委、议政代表会通报工作，认真办理议政代表建议，虚心接受议政代表意见，及时解决代表反映的热点难点问题，努力使街道办事处工作更好地体现人民群众的意愿。街道人大工委要围绕党工委和人大常委会工作重点，认真组织议政代表开展履职活动，发挥代表在反映社情民意、参与监督、服务发展的重要作用。要加强对议政代表会的组织引导和工作研究，建立科学的运行机制和规范的制度体系，不断增强议政代表会议制度的功能作用。人大常委会要加大对街道建立议政代表会议制度的工作监督和业务指导，确保街道议政代表会议制度规范有序实施。

3．完善工作机制，推进规范运行。建立议政代表履职评价机制。将议政代表与人大代表同考核、同评比，健全议政代表履职档案，定期开展评比表彰活动，根据考核结果，确定议政代表的产生和退出。完善会议议事制度。充分发挥议事委员会的牵头抓总作用，建立议事委员会每月学习、议事等制度，定期围绕街道重大事项和群众关心的热点难点问题确定议事主题，采取多种方式促进相关工作开展和有关重点问题的解决。完善意见建议办理制度。进一步规范流程，加大督办力度，通过召开建议办理督办会、优秀建议评比等方式，确保提的好、交的准、办的实。完善民生实事项目票决制度。强化平等会商、规范票选、跟进监督等环节，保证民生实事项目决策建立在深厚的民意基础之上。完善“双联”制度。不断加强和规范议政代表与人民群众、街道议事委员会成员与议政代表的联系。

4．丰富活动内容，增强履职实效。规范闭会期间的议政代表活动，确保议政代表活动常态化，每届围绕街道党工委重点工作和群众关心的热点工作选准一个主题

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开展贯穿一届的议政代表主题活动，各街道也可以采取“统一命题”和“自主命题”相结合的方式开展活动，真正做到“规定动作”不走样，“自选动作”有创新。坚持以“代表点家站+互联网”履职平台为依托，打造议政代表履职窗口，以主题活动、常规活动、小组活动为载体，丰富履职内容，推进议政代表小组活动常态化、制度化。主动适应新时代人大工作要求，保持监督工作常态化，闭会期间，有计划地组织议政代表开展形式多样的工作监督，不断加大监督力度，通过打好“评议、检查、询问”监督组合拳，实行不间断的链条式监督，打造监督闭环等，切实提升监督效果。

5．强化队伍建设，提升服务能力。加大培训力度。坚持有计划、有重点、多形式地组织议政代表学习培训，通过开展理论讲座、典型引路等方式，激发议政代表履职的内生动力，增强议政代表的工作信心和履职能力。强化服务保障。将议政代表会工作经费列入街道年度预算，并出台相应制度予以固化。尊重、支持和保障议政代表参加履职活动，确立履职活动优先原则，给予一定的经济保障。通过微信公众号和微信群等平台及时推送县、街道经济社会发展情况，不断拓宽议政代表知情明政渠道。增强工作力量。在配齐配强街道人大工委组成人员的基础上，按照“街道人大工委根据需要设立办公室；至少配备一名专职工作人员”的法定要求，将目前兼职工作人员专职化，进一步提高其专业化水平，更好地服务街道议政代表会工作。