宿迁市人大工作理论研究会 佘素华 杨雪

2019年11月2日，习近平总书记在视察全国人大常委会法工委立法联系点——上海虹桥街道时指出：“人民民主是一种全过程的民主”。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，强调要“发展全过程人民民主”。在中央人大工作会议上，对全过程人民民主作了全面深刻阐释。党的二十大报告对发展全过程人民民主进行了新的部署和安排。全过程人民民主的重大理念，深刻阐明了我国社会主义民主的本质特征和显著优势，展现了发展中国特色社会主义的民主自信，是新时代我们党对民主政治发展规律的最新认识，是地方人大开展民主立法工作的根本遵循和指导原则。换届伊始，宿迁市新一届人大常委会认真贯彻党的二十大精神、中央人大工作会议精神和习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念，围绕发展全过程人们民主，部署了一系列的工作新举措。市人大常委会法工委以立法听取民意“全方位”为切入点，在充分调研思考、多方征求意见的基础上，起草了《宿迁市人大常委会全过程人民民主立法办法》，以及与之配套的《公开征求立法意见工作规则》《代表参与立法工作规则》《立法协商工作规则》《基层立法联系点工作规则》等“一办法四规则”。本文结合我市立法实践以及“一办法四规则”的机制建立，就如何学习理解习近平总书记关于全过程人民民主重大理念，推进全过程人民民主的立法实践，作些探索和研究。

一、全过程人民民主对地方立法工作的新要求

国家立法活动是总书记提出全过程人民民主重大理念的实践起点。立法是重要政治活动，民主立法是保证法的正当性的基础。全过程人民民主重大理念，贯彻到地方立法上，就是要在立法的各个环节和各项活动中，全面保障人民群众的参与权、知情权、表达权、监督权，使所立之法体现人民的心声诉求，发展好、实现好、保护好人民群众的根本利益。具体是要做到“三确保、五体现”。“三确保”是外在要求，“五体现”是核心要义。

“三确保”，即：

1. 确保民主立法链条不脱节。要从地方法规的立项、起草、审查、审议、表决、公布、修改、解释等整个立法环节上，以及立法调研、论证、听证、评估、协商等立法活动上，都组织人民群众的广泛参与，保障民主立法的流程不间断、链条不脱节。

2. 确保民主立法方位没缺失。要从民主的过程、程序、直接、间接、结果、成效、个体意见、整体意志等各个方位、各个面向上，保障人民民主。既要关注人民群众的参与面、参与率，又要关注参与的质量和效果；既要注重拓展参与的渠道、载体、平台，又要注重改进参与的方式、方法；既要对立法的宗旨目的、立法原则，又要对法条的重要制度安排征集征求群众意见；既要顺向征集征求意见，又要逆向反馈意见的采纳使用情况；既要在征集征求意见中听取群众意见，又要在听证、论证中听取意见。

3. 确保民主立法参与无盲区。立法的参与载体、参与机会要覆盖到全体人民群众。人民群众要广泛参与，人大代表要全面、直接参与；涉及法规权利义务的群体应尽可能多地参与，法规赋予职权职责的部门要深入参与；普通人员要参与，专家学者更要参与；持赞成意见的人要参与，持不同意见的人更要参与。

“五体现”，即：

1. 体现民主理念与民主实践的统一。全过程人民民主重大理念发源于人大的立法实践，人大及其常委会必须把这一重大理念具体地、现实地落实到民主立法的工作实践中去。要用重大理念统帅民主立法实践，在民主立法实践中实现重大理念，体现民主的理念与实践的统一。

2. 体现民主目标与民主载体的统一。社会主义民主的本质是人民当家作主。民主立法的目标，是保证所立之法的正当性、人民性。要把民主立法目标嵌入“征集意见”、“代表参与”、“立法协商”等民主立法载体，通过民主立法载体保障民主立法的目标，使立法行为、过程、结果充分反映民意，体现民主立法的目标与载体的统一。

3. 体现过程民主与成果民主的统一。全过程人民民主是过程与成果的“一体两面”。“过程”表现为时间轴上的一个环节向另一个环节的推移，每一环节都表达了民意也就体现了过程民主。“成果”表现为最终环节的效果和每一环节的效果，每一环节到最终环节都吸纳了民意也就体现了成果民主，甚或民意表达的本身也是一种成果。要把过程民主与成果民主融为一体，在立法过程中展现民主成果，通过民主成果检验立法过程的制度设计，体现民主立法的过程与成果的统一。

4. 体现程序民主与实质民主的统一。程序是对行为的规制，程序民主强调了民主是制度约束的过程。实质民主是民主的实际内涵，指自由、平等、公平、正义等价值的实际表达和达成。要以立法的整个流程为主线，赋予各个相关主体的民主参与权，明确参与时限、参与保障、参与形式等制度，以程序正当保障实体正义，体现民主立法的程序与实质的统一。

5. 体现直接民主与间接民主的统一。直接民主是全员参与的民主，间接民主是代议制民主。要通过面上的广泛直接参与，同时发挥人大代表的主体作用，基层群众代表和有关利益群体代表的参与作用，使立法既有大量的直接参与又有一定数量的间接参与，体现民主立法直接与间接的统一。

二、我市开展民主立法实践的回顾与反思

我市于2016年1月1日，经省人大常委会授权开始制定地方性法规，截止今年上半年共制定完成了14件具有宿迁特色的地方性法规。在生态保护方面，制定了绿地保护、古黄河马陵河西民便河水环境保护、扬尘污染防治、洋河双沟酒产区地下水保护、骆马湖水环境保护等条例。在改革创新方面，制定了户外广告实施和店招标牌管理、社会信用、文明行为促进、旅游促进等条例。在民生方面，制定了住宅物业管理、机动车停车场管理、城市管线、农贸市场管理等条例。14件法规中，社会信用条理是全国设区市首个地方性法规，机动车停车管理条例被省人大常委会法工委定为精品工程，骆马湖水环境保护条例是淮海经济区首个区域协同立法的地方性法规。据统计，在14部法规制定期间，组织调研活动75次、收集到各类建议8000余条，召开论证会、座谈会、情况通报会、问题分析会、意见协调会68次，参与调研座谈论证等活动的各界各类代表达1800余人。各项地方性法规的制定和实施，较好地推动了相关领域工作的开展，为高质量发展提供了法治保障。回顾七年多的立法历程，对照发展全过程人民民主立法的新要求，我们在民主立法上还存在许多差距，归纳起来主要表现为“两不足、三不够”。“两不足”是现象，“三不够”为原因。

“两不足”，即：

1. 人民群众的立法参与不足。法规制定过程中除常委会组成人员审议时提出意见外，一般将还采取向媒体公布法规草案征求公众意见、书面发送有关单位征求意见、召开座谈会等方式征求和听取群众意见。但实际情况不尽如人意：参与媒体征求意见的公众很少，14件法规中除住宅物业条例收到100余条意见外，其他条例收到的公众意见多的10来条、少的只有3-5条，有的一条意见都没有人提；书面征求意见，回收率低，最高不超过30%，提出建议也很少。

2. 所提意见的可吸纳性不足。收集到的意见呈现三多三少的分野。一是泛泛地提原则性的意见多，针对性意见少；二是公众意见中“发泄性”提意见多，理性思考的见少；三是机关单位意见中要求增加机构编制、人员经费的意见多，希望加大职责义务的意见少。绝大多数意见的直接可取性不足，以至于对法规的修改完善，更多地要依靠专业人员对立法意见的领悟、上级精神的理解、对实际工作的了解和对立法技术的把握。

“三不够”，即：

1. 对民主立法的重视程度不够。如何开展民主立法，研究不多、着力不够。如公开征求意见，在本地报纸上连续刊载法规草案文本很少超过三天（次），缺少如何拉长受众时间、扩大受众面的考虑；网站上发布征求意见公告，页面标识不突出，抓不住网页浏览者的眼球；向人大代表以及法规涉及领域群体征求意见，时间短、方式单一；法规草案说明、法规审议结果报告中，对听取和吸纳民意的汇报，轻描淡写、点到为止。

2. 对民主立法的制度供给不够。2015年起，市人大常委会主任会议通过了《宿迁市制定地方性法规办法》（后通过立法程序转为条例）和关于立法咨询、立法听证、立法论证、立法评估、立法公开、立法联席会议、公众参与、第三方评估、重大利益调整论证咨询等工作规定，形成了“1+10”立法工作制度体系。这些制度，侧重于法规的审议修改环节，看重于法规涉及的特定对象意见的收集，缺少全过程人民民主的意蕴和内涵。

3. 对民主立法的有效组织不够。人民群众有序参与立法活动，需要有计划、有步骤、有指向组织安排和宣传发动。从社会公众立法参与热情不高、参与效果不大的实际来分析，一个重要原因是组织不周密、发动不到位。如公开征求意见，一公布了事，没有采取措施激发和引导社会公众发表意见；书面征求意见，发的多、收的少，主动回收意见不及时；召开座谈会，听取发言有时心不在焉、不做记录，有时做不适当的解释甚至辩解；收集的意见“有来无回”，意见吸收采纳情况不及时或不作反馈，人民群众没有感受到发表意见的成就感、获得感。

三、构建全过程人民民主立法机制的初步探索

在立法中践行全过程人民民主重大理念，关键要建立并落实民主立法工作机制。针对我市存在的突出问题，按照全过程人民民主立法的新要求，我们进行专题研究，多次组织研讨论证、咨询会商，历经半年准备，出台了全过程人民民主立法“一办法四规则”，力求从制度层面上把全过程人民民主重大理念贯彻到地方立法实践中。“一办法”为统领，是“纲”；“四规则”为分述，是“目”，纲举目张。

“一办法”，即《宿迁市人大常委会全过程人民民主立法办法》，从总体上规定了全过程人民民主立法的工作机制。

1. 规定了全过程人民民主立法的概念。全过程人民民主立法是指市人大及其常委会在立法规划、计划的编制、法规的起草、审查、审议等立法环节以及开展立法调研、论证、评估、协商等立法活动中，采取多种方式保障人民群众有序参与，汇聚各方智慧、凝聚社会共识的过程和结果。

2. 规定了全过程人民民主立法应当坚持的原则。全过程人民民主立法应当坚持党的领导、以人民为中心、厉行法治相统一的原则，实事求是、守正创新，拓展人民群众参与立法、表达诉求的途径和方式，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权。

3. 规定了全过程人民民主立法有关主体的责任。市人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会和市人大常委会法工委根据立法不同环节的任务分工负责全过程人民民主立法的相关组织工作。

4. 规定了全过程人民民主立法四大类主体的参与制度。一是建立向社会公开征求立法意见制度，保障社会公众能够对立法提出建议、批评、意见。二是建立人大代表参与立法制度，保障市人大代表行使立法权。三是建立立法协商制度，保障市政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等群体和组织参与立法协商。四是建立基层立法联系点工作制度，保障基层群众通过立法联系点直接参与地方立法。

5. 规定了立法意见的采纳反馈制度。对于社会公众、市人大代表、立法协商对象、基层立法联系点提出的立法意见，应当认真整理研究、合理吸收采纳，在有关报告中予以说明，并将吸收采纳情况进行反馈。意见采纳情况，通过市人大网站公布。

“四规则”，即：《宿迁市人大常委会公开征求立法意见工作规则》、《宿迁市人大代表参与立法工作规则》、《宿迁市人大常委会立法协商工作规则》、《宿迁市人大常委会基层立法联系点工作规则》，分别明确了全过程人民民主立法的具体制度。

1.明确了全过程公开征求公众意见的制度。立法规划、计划的编制、法规的起草、审查、审议等立法环节中，应当向社会公众公开征求意见。参与公开征求意见的社会公众不限于本市的公民和组织，不需要登记身份证明，不强制要求提供联络方式。公开征求意见可以采取有奖征集的方式进行，对于意见被采纳的社会公众可以给予其适当奖励。

2、明确了人大代表全过程参与地方立法的制度。立法规划、计划的编制，应当注重从市人大代表的议案和重要批评、意见、建议中选取项目。法规在起草、审查、审议修改、立法后评估期间，应当邀请相关领域的市人大代表参加立法调研活动；召开论证会、听证会，应当邀请相关领域的市人大代表参加。市人大常委会会议审议法规案时，应当邀请十名以上市人大代表列席会议。市人大法制委会议对立法规划、计划草案、法规草案进行统一审议时，可以邀请有关市人大代表列席会议。

3、明确了全过程立法协商的制度。立法规划、计划的编制以及制定涉及法律关系复杂、社会关注程度较高、意见分歧较大的法规，应当与市政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等开展立法协商。立法协商可以采取书面协商、委托协商和会议协商的方式进行。

4、明确了基层立法联系点全过程发挥立法“直通车”作用的制度。立法规划、计划的编制、法规的起草、审查、审议，应当到联系点进行立法调研，听取基层群众意见，或者委托联系点征求基层群众立法意见。对法规案进行统一审议时，邀请联系点派员列席会议。非财政供养人员参加联系点活动的，可以给予适当误工补贴；联系点的基层群众表现突出的，可以给予其一定奖励。

四、实施全过程民主立法新机制的实践与思考

为检验“一办法四规则”科学性、合理性，我市边制定、边组织实施，边实施、边修改完善。2022年5月16日至5月30日，按照“一办法四规则”草案的相关规定，对2022-2026年立法规划项目进行了意见“大征集”活动，让市人大代表和社会公众从25个备选立法项目中选取10个作为立法规划项目。活动期间，市人大代表通过代表工作平台，广大市民通过“宿迁发布”微信公众号、宿迁“速新闻”客户端、宿迁手机台媒体平台点击活动链接或者扫描二维码，进入活动投票页面。全市各大媒体平台同步推出大征集活动的MG动画短视频、主题海报、GIF长图，对立法规划及相关立法项目进行全方位解读。市人大常委会法工委组织市住建局、市文广局、市生态环境局、市城管局等相关职能部门拍摄五期短视频在手机台分期滚动播出，向广大市民详细解读大征集活动以及征集项目的具体内容。宿迁“速新闻”客户端推出多期图文专题报道，分别对人大代表、政协委员、热心市民等不同群体参与大征集活动进行采访报道。法工委还安排专人在各类新媒体进行互动，及时回答网民的提问。与此同时，在5月下旬全市人大代表履职培训班上，参加培训班的300多名人大代表现场参与了投票。商请市统战部门、市政协组织、市乡贤协会等，动员广大政协委员、各民主党、工商联、无党派人士和社会组织积极参与活动。半个月时间里，共有85043人次访问投票网页、61063人参与投票；全市五级人大代表参与7515人，参与率高达97.8%。社会公众还通过留言提出新的立法建议3137条，经过梳理、归纳、论证，有12个方面的建议被列入立法调研预备项目。

初步的实践证明，“一办法四规则”是比较符合实际的，新的民主立法机制的运用，有效扩大了民主参与，增强了民主意识，汇集了民意民智，提升立法的民主正当性。当然，好的制度不必然收到好的效果，规则的效用在于规则之外。“一办法四规则”要真正落地见效、实现预期目的，还需要落实相关保障措施，即做到“五到位、一跟进”。“五到位”是现实需要，“一跟进”是本体条件。

“五到位”，即：

1. 根本原则要执行到位。坚持党的领导是立法工作的根本原则。落实全过程人民民主立法工作机制，首先要把坚持党的领导原则执行到位。一是认真落实市委关于全过程人民民主的部署安排，“一办法四规则”等民主立法工作机制的实施情况要向市委报告。二是发挥市委依法治市领导小组立法协调小组的职能作用，协调有关方面共同落实工作机制。三是全过程人民民主立法情况要在市委听取人大党组年度报告中专门汇报，提请市委审定的立法规划计划报告、法规制定情况报告要包含全过程人民民主立法内容。四是全过程人民民主立法中的重大事项、敏感问题，要提请市委研究确定。

2. 主导责任要落实到位。人大主导立法，必然包含主导立法责任的落实。一是保障人大代表立法权的正常行使，每届至少在人代会上制定一部法规，逐步实现每次人代会上都能制定法规或审议法规案。二是人大常委会工作报告中，应当专篇汇报年度全过程人民民主立法情况，接受代表监督。人大常委会工作要点，应当明确提出全过程人民民主立法的要求。三是主任会议在听取法规规划、计划编制、法规起草、审查、审议情况汇报时，把全过程人民民主立法情况作为重点内容。法规规划、计划编制和每一部法规的制定程序，都要明确全过程人民民主立法活动的时点、对象、内容、要求。四是负责一审的人大有关专工委要督促和协助法规起草单位参照“一办法四规则”开展民主立法。

3. 参与主体要发动到位。社会公众、人大代表、政协委员以及民主党派、社会团体和基层立法联系点群众，是民主立法的四大主体，只有他们积极参与，才能保证民主立法的广度和深度。一要强化宣传。宣传全过程人民民主重大理念的意义，宣传全过程人民民主立法的目的宗旨，宣传“一办法四规则”的主要制度，提高广大参与主体的主人翁意识。二要强化引导。重视“线上线下”结合，采取示范引领、示例解说、典型带动等多种方式，引导各类主体有序参与、有效参与。三要强化组织。人大有关专工委、法工委担纲，部门配合、媒体协助，县区、乡镇联动，多方密切合作，提高民主立法的组织化程度。四要强化激励。实行有奖参与、评选先进等方式，提高各类主体参与积极性。

4.经费人员要保障到位。拓展和深化立法中的民主参与、发展全过程人民民主是一项面广量大的工作，需要人力保障和经费支持。要按照设区市人大立法工作人员不低10人的标准，千方百计采取措施，尽早落实到位。立法经费中要单列民主立法支出项目，本着节约与需求并重原则保障到位。

5. 考核督促要推进到位。全过程人民民主立法要纳入高质量考核目标。“一办法四规则”要做责任分解，落实情况要作为年度考核项目。市人大常委会法工委负总体责任，各相关专工委负分工落实责任，县区人大负联动责任，基础立法联系点负协助责任。要分级考核，强化督查，确保各责任主体完成全过程人民民主立法的目标任务。

“一跟进”，即评估和修改完善全过程人民民主立法工作机制要及时跟进。人民群众的民主实践与民主需求是不断发展的，全过程人民民主立法也要在实践中与时俱进。“一办法四规则”要接受时间和实践的检验，要与科学立法、依法立法的工作机制相衔接与融合，要对“一办法四规则”定期进行评估，根据新的实践、新的理念、新的要求修改完善，始终保持其针对性、适当性和实效性。