江苏科技大学 郝宝平 郭昭昭

丹徒区人大工作理论研究会 蒋朝晖 俞倩

民主作为一种现代化的政治制度和价值观念，对人类文明进步有着重要的作用和意义。党的二十大报告明确指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”1全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求，坚持以人民为中心，以强调民主的真实性与有效性为根本，能够持续激发人民群众参与基层社会治理的内生动力，切实推动基层治理的制度、过程和政策有效呈现，为基层治理现代化提供价值导引、强劲动力和重要保证。而发展全过程人民民主关键在落实、基础在基层。乡镇街道作为我国社会治理的基本单元，既是发展全过程人民民主的基层阵地，也是推进基层社会治理和保障人民利益的阵地。推动全过程人民民主的实践有助于满足人民对美好生活的向往，提升基层群众政治认同。迈向新时代，如何将全过程人民民主理念在基层贯彻？如何推动乡镇街道全过程人民民主实践基地建设提质增效？是我们需要思考的重要问题。本文聚焦乡镇街道在落实全过程人民民主现状的基础上，探索乡镇街道全过程人民民主实践基地建设提质增效的有效路径。

一、全过程人民民主基层实践的理论内涵

全过程人民民主是一种全新的民主实践模式，它强调在决策的全过程中，充分发挥人民的主体作用，实现民主的广泛性和真实性，具有中国特色社会主义民主的鲜明特色和显著优势。

（一）以人民为中心。“人民”是全过程人民民主的本质属性与中心要素。这意味着全过程人民民主基层实践的核心是人民,人民是民主实践的主体和最终受益者。全过程人民民主始终坚持依靠人民，中国特色社会主义事业的建成不可缺少人民群众的自力更生与艰苦奋斗，因此全过程人民民主的建设也离不开人民群众的努力与创造。“真正意义上的民主就是以国家一切权力属于人民为本义和前提的人民当家作主。”2也是“民主理念与民主实践的有机统一。”3因此，全过程人民民主的价值核心包含以人民为中心的精神，这种精神主要体现在其树立人民的主体地位、以人民为价值取向、始终满足人民的需要。“全过程人民民主就是党领导人民行使国家权力，求取人民利益的最大公约数。”4从人民民主的内涵来理解，基层实践必须以人民为中心,确保人民的利益得到最大程度的保障和实现，让人民在民主实践中真正发挥主体作用。

（二）民主参与全过程。全过程人民民主彰显着中国式民主的独特价值，“具有人民性、持续性、广泛性、有效性”5特征。人民性是指一切为了人民，持续性则是说全过程人民民主是全链条的民主，贯穿于决策、执行、监督等各个环节。民主的广泛性体现在参与主体、民主权利、涵盖领域等方面的广泛，保证全过程参与、全方位参与、全民参与。在良好的民主制度中，无论是个人还是群体，无论是社会精英还是普通民众，都应该平等参与政治生活，而不是因为个人身份、社会地位、经济条件等差异受到限制。有效性则是表明全过程人民民主是真实的、行得通的民主。人民是民主实践的主体，更是民主评判的主体。民主的理念是否深入人心，民主的实践是否具有成效，都得靠人民群众来评判。同时，“全过程人民民主还具有完整性。”6主要包括一系类的制度保障，建立完善的民主制度、决策机制、监督机制等,确保民主实践的有序性和稳定性。这些特征拓展了全过程人民民主的外延，为乡镇街道全过程人民民主实践提供指引。

（三）与基层治理相契合。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”7从这个意义上来说，民主要及时回应广大人民的诉求、满足广大人民的需要。“全过程人民民主是习近平总书记在考察基层治理场域时提出的，是实践场域中的民主新形式。”8全过程人民民主在基层治理中有着理性的价值引领，将战略思维、辩证思维、民主思维、法治思维、底线思维融入基层社会治理实践中，形成一种思想行动遵循。推动着基层社会治理理念、体制、格局的重大变革，是实现基层社会治理现代化的重要切入点。“全过程人民民主以其独特的优势形成社会利益整合，在共同治理中实现社会成员共同利益目标的实现。”9全过程人民民主的重要作用包含着以民主求得社会的内聚力和社会的团结整合，在有序参与的基础上增强治理过程的活力和创造力。因此，推动乡镇街道全过程人民民主实践基地建设，将全过程人民民主的制度优势转换为基层治理效能。

综上所述，全过程人民民主在内涵、特征、价值等方面为乡镇街道全过程人民民主实践基地建设路径提供了理论框架，但任何理论都要通过实践来检验，全过程人民民主也只有通过实践，才能将其本身蕴含的重大价值由主观存在的理念转变成为客观存在的绩效，实践基地的建设是人民当家作主的直接体现。

二、全过程人民民主实践基地建设存在的问题

乡镇街道全过程人民民主实践基地建设是近年来我国基层民主建设的重要组成部分。一方面,各级党委政府已经开始重视基层民主建设,加大对全过程人民民主实践基地建设的投入。另一方面,许多基层组织和群众也积极参与到全过程人民民主实践基地建设中来,形成了广泛的社会参与格局。然而,乡镇街道全过程人民民主实践基地建设仍然存在一些问题。一方面,一些基地的建设标准较低,缺乏专业性和可持续性。另一方面,由于认识不足和参与度不够深入,导致基地建设效果不尽如人意。

（一）实践基地中程序民主和实质民主不统一。“程序民主是指为实现民主所必不可少的程序和形式，它具体体现为一套完整的制度安排以及为保证制度的有效实施所制定的一系列规则，”10也被称为形式民主。而实质民主聚焦于民主实践追求的价值目标、民主治理绩效和民主参与的获得感。全过程人民民主通过践行群众路线，推进民主参与不断扩大，持续回应民生诉求，保障民生持续改善，保证基层治理的高效、社会的和谐稳定和人的全面发展。

但是，置于全过程人民民主基层实践的场景，由于基层群众民主法治观念不强，参与政治水平较低，导致了全过程人民民主的实践成效和重要意义并不为广大人民群众所熟知，也直接导致了程序民主和实质民主的有机统一面临着诸多障碍。尤其在一些乡镇的农村地区，长时期教育水平相对落后，村民自身法律意识淡薄，对一些享有的、可用的民主权利不清楚、不重视、不行使，在民主选举中常常抱有“选谁不选谁，对自己影响不大”的错误观念。同时，在一些经济发展相对落后街道，也制约着村民参与政治的热情。相对于农村，城市街道居民虽具有较好的政治参与条件和文化知识水平，但由于人口结构复杂、流动人口多、依附性强、归属感低等因素影响，总体来看，街道居民参政热情依然较低。

（二）实践基地的顶层设计和实际建设不衔接。全过程、全链条、全覆盖是全过程人民民主的主要特征，也是全过程人民民主贯通和链接基层社会治理体系的系统要求。乡镇街道全过程人民民主实践基地的建设，基层社会治理的发展趋势。

在实践基地建设中，人大基层立法联系点、人民政协专门议事协商机构、人民团体联系特定社会群体的组织化平台、政府开门问策的各种实践等发挥了作用，但是当他们下沉到基层时，又存在着“共性交叉地带”，出现“上面千条线、下面一根针”的现象。尤其是面对老百姓的实际问题时，往往一个问题的解决会涉及多个部门的共同参与，但有些部门各行其是、联动不足，密切配合与协同治理的动力不足，导致效率与质量偏低，呈现出单向度的线性治理模式。而这种线性模式下的基层治理甚至导致各个层级的部门只是文件的“搬运工”，认为只负责将上级的任务下达到下一级即可，出现“部署的人比实操的人还要多”的现象，这让实践基地的建设的效果大打折扣，进而使民众的满足感和幸福指数也受到相应的影响。

（三）实践基地的长期目标与短期目标不协调。基地的建设与运行应当有着长期的战略规划和短期的目标，但是在实际过程中存在短期目标、短期行为和长期目标之间的偏离问题。“相对而言，层级越高的政府长期行为的倾向性越强。”11这也使得全过程人民民主基层实践面临着短期性的问题，与中央政府要求的坚持发展全过程人民民主的长期目标导向有所偏离。

大力推动、坚持发展全过程人民民主是党中央一贯的、长期坚持的战略指引，这就说明坚持发展全过程人民民主不是一蹴而就的，尤其是建设乡镇街道全过程人民民主实践基地的重要性和艰巨性不言而喻。但实践基地建设往往存在“一阵风”、应付检查、完成当下任务等运动式建设情况，缺乏基层内在的自主驱动。例如，有基地建设中为应对督查考核一味追求结果，过度留痕，从而在建设过程中存在脱离人民群众的现象，大大降低了民众的参与程度和归属感。长期目标所需的战略定力需要坚定的理想信念和价值指引。能够将短期目标和行为串起来的这条主线，依然是坚持以人民为中心，只有这样，基层全过程人民民主实践基地建设的短期选择才能持续推进，久久为功实现长期目标。

全过程人民民主实践基地作为人民当家作主的新实践机制，“不断创新和丰富人民参与国家政治生活和公共事务管理的渠道与方式，使人民当家作主理念贯彻到党治国理政的实践之中。”12但是，乡镇街道全过程人民民主实践基地在创新探索中不能有效处理好上述问题，因此，解决好这些问题是实践基地建设提质增效的根本途径。

三、全过程人民民主实践基地建设提质增效路径

基层无小事，事事关民心。江山就是人民，人民就是江山，守江山守的是人民的心。习近平总书记的论述给乡镇街道等基层全过程人民民主实践基地的建设提出了方向指引和衡量尺度。实践基地建设提质增效要始终坚持以人民为中心，在主体、过程、目标等方面不断探索和努力。

（一）人民至上，始终坚持党的领导。“党的领导是人民民主的根本性质与实践形态区别于其他类型民主的根本标志。”13全过程人民民主来自中国共产党坚持人民至上的领导决策和实践。因此，乡镇街道全过程人民民主实践基地建设的路径优化首要的就是坚持的党的领导，将人民至上的价值理念贯穿全过程、全方位和全链条的民主实践之中。

一是坚持党建引领。基层人大代表深入一线，围绕基层民生实事项目等群众关心关注的问题，深入开展“民呼我应”、“牢记嘱托 感恩奋进”学习实践和“双联、双进、双推、双争”等主题党日活动，架起人大系统党建工作和实践基地建设工作的桥梁，体现出党建引领全过程人民民主基层实践的领导组织优势。同时要深入群众、扎实开展调查研究，充分吸纳民意，使群众参与基地建设的各个环节均建立在党建引领、坚持人民至上的价值引领基础之上。二是加强组织领导。建议成立全过程人民民主实践基地建设工作领导小组，形成区人大常委会主任牵头抓、分管副主任具体抓、其他副主任分片抓、各委办配合抓的工作格局。按片区联系、指导乡镇和街道全过程人民民主实践基地建设，及时协调、统筹解决遇到的实际困难和问题。三是构建党建引领、多方参与的实践点建设框架。拓宽基层民众参与实践基地建设的渠道，强化党建引领对政府、人大、政协、人民团体等基层民主实践推动主体的统筹整合，以更好的在实践基地建设中形成合力。

以镇江市宜城街道为例，共有人大代表28名，街道议政代表60名。目前建有1个人大代表联络工作站，6个代表工作室，2个代表联系点。充分发挥了直选代表联系选民的优势，帮助了代表更好地履行职责，及时回应了群众诉求，为人大代表参与社会管理和服务群众提供了新途径，实质民主在得到了充分体现。

（二）制度为本，持续推进制度建设。“制度建设是持续推进全过程人民民主基层实践的根本性、基础性保障。”制度稳则国家稳，制度强则国家强。加强制度建设，将基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督融会贯通，使全过程人民民主在实践基地具体地体现在人 民当家作主的全过程、各环节。

一是完善实践基地民主制度。在推进全过程人民民主实践基地建设的过程中,需要完善基层民主制度,让人民群众有更多的参与感和获得感。制定和实施一系列基层民主制度,如村民自治章程、居民委员会章程等,同时加强基层民主制度的宣传和普及,提高人民群众的民主意识和参与意识。二是健全实践基地联动机制。完善区人大常委会内部协作机制和工作流程，加大对各实践基地工作的指导、支持和推进效能。改变以往传统的单方向运行机制，综合考虑工作中所涉及的具有关联性和耦合性的资源要素，挖掘社会各方力量资源，通过整体筹划和任务分解，充分调动各个部门的参与活力。三是建立科学有效的评价与监督机制。政府的评价与监督机制应该发挥全过程人民民主的重要作用，实现由政府主导评价向社会主导评价的转变，在评价体系中，通过改进结果评价，强化过程评价，健全综合评价，体现政府评价中的民意至上原则。

以宜城街道为例，街道人大工委通过实施“代表进网格”参与社会服务与管理工作，要求28名人大代表进驻网格工作站，形成了“双联”“五进”“四定期”工作机制，拓宽人大代表履职平台，推进人大监督工作向纵深发展，打通全过程人民民主的“最后一公里”。

（三）数字赋能，不断优化科技支撑。党的十九届四中全会首次将科技支撑列为完善社会治理体系的重要内容和基本理念，明确指出科技在社会治理中的重要作用。全过程人民民主以实现全链条、全方位、全覆盖的民主为目标，需要民主政策和民主实践逐级贯通，直抵基层，也需要注意不同实践推进主体间的协商共识、协同互动。“数字化和全过程人民民主之间是深度耦合和互嵌的关系，通过数字化实现全过程人民民主是必要的可能”14数字技术在实践基地建设中可以说扮演着“助推器”的作用。

一是加强“数字人大”平台建设。现代网络信息技术的发展，突破了民主参与的时空限制，在吸纳民意时可以做到范围更大、阶层更广，更加有利于把握民意。因此，在推进全过程人民民主实践基地建设的过程中,建立以大数据、智能化、个性化等互联网信息技术为依托的人大代表履职服务一体化、智能化共享数据平台，通过“互联网+”的方式开展履职活动、征集意见建议，加强各级人大和人大代表同人民群众的联系，引导人民群众随时随地向人大和人大代表反映意见、建议，让人民群众有更多的参与感和获得感。二是强化数字化改革。数字技术具有跨层级、跨部门整合联动、交互共享、全景实时的功能优势，要充分利用这一优势，拓展全过程人民民主在实践基地建设中的覆盖面、连通性和有效性。坚持问题导向，树牢改革思维，理清思路，在实践中基地建立覆盖人大各个工作场景的数字人大综合应用系统，横向联接区委区政府及市级机关各部门，纵向贯通省市县区街道五级人大，立足人大代表和社会公众的不同需求，在实践基地实现人大核心业务“网上办”“掌上办”。因地制宜具有本地特色的应用场景，并以需求引领开发，以开发带动应用，以应用促进完善，实现“数字人大”系统的迭代升级。三是提高民众参与度。全过程人民民主实践基地建设的主要目标是拉进与群众的距离，不断拓展人民民主的广度，因此在“数字人大”平台建设和数字化改革中，要充分考虑不同公众的需求和习惯，最大程度的激发不同公众行使民主权利的积极性。同时，实践基地的应用系统要保证公众的意见能够得到及时有效的回复，与参与者建立正向反馈，使公众对数字人大建设产生信任感和认同感，从而形成以信息化手段推动建立吸纳民意、汇聚民智的闭环反馈机制。

全过程人民民主是中国式政治现代化的最新表现形式，以人民为中心，致力于满足人民的需求，实现了程序民主与实质民主的统一。同时，全过程人民民主坚持党的领导、拥有制度保障和技术支撑，形成了人民民主全过程参与党和国家事务的新实践和新机制，是全链条、全方位、全覆盖的社会主义民主制度，是最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主实践基地建设不仅是推动基层民主发展的重要载体，也是推进基层治理现代化的重要手段。全过程人民民主实践基地建设的目标，应当以服务人民群众为中心，推动基层民主实践，提高基层治理水平。

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