宿迁市人大工作理论研究会 佘素华 杨雪

2020年11月在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”2021年10月在中央人大工作会议上，习近平总书记再次强调：“要丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”从这年起，“小快灵”方式立法、多立“小快灵”式的法规成为立法机关的一项重要工作。时任全国人大常委会委员长栗战书同志在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中指出：“丰富立法形式，坚持既要搞‘大块头’，又要搞‘小快灵’，适时启动条件成熟领域法典编纂工作，针对实际需要以‘小切口’形式推进立法。”2022年9月，江苏省人大常委会出台了《关于深入推进“小快灵”立法的指导意见》；2023年5月，宿迁市人大常委会制定了“小快灵”立法办法，从制度层面对“小快灵”立法作了规范。本文在搜集分析媒体报道的各地“小快灵”立法例的基础上，结合近年来宿迁地方立法实践，对地方人大开展“小快灵”立法（以下简称“小快灵”立法）做些粗浅的探讨。

一、推行“小快灵”立法的必要性

“小快灵”原是足球比赛上的术语，原意是指依靠小个子球员个小、灵活、速度快的优势进攻对方的一种踢球风格。这种风格转用到立法上，发展为“立法选题切口小、制定速度快、体例灵活多样”的“小快灵”立法。“小快灵”立法对于完善地方立法制度、提高立法实效，既有必要性又有现实意义。

（一）从地方性法规的实施性、补充性、探索性定位看，“小快灵”立法能够有效实现地方性法规的应有功能。早在2018年9月第二十四次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会法工委领导同志强调，要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能。这一要求阐明了地方立法在国家立法体制中的地位权限以及地方性法规的功能特征，对地方立法应该解决什么问题，怎么立才管用、好用，有重要指导意义。实施性立法重在细化落实上位法的规定，将上位法难以“细说”和列举的普遍性要求，通过地方立法细化相应规则，“贴合”到各地实际工作中去，保障法律实施的针对性。补充性立法重在“填补”上位法难以兼顾或者没有遇见到的地方性特殊情况，作出相应规定，保障法律施行的实效性。探索性立法重在总结发现，把握事物的特定规律，通过地方局部的先行先试立法，为上位法的制定摸索探路。实施性要求精准，补充性要求及时，探索性要求“试错”代价较小。“小快灵”立法恰好能够体现“三性”的要求。

（二）从地方性事务管理的急迫性、针对性、效率性特点看，“小快灵”立法可以满足地方需求。立法法规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。相较于全国性事项，地方性事务是不需要或者在可预见的时期内不需要国家制定法律、行政法规来作出统一规定的事项，其特点是杂多细小、界限模糊。这些事务直接关系地方改革发展稳定、百姓衣食住行。在地方没有立法权的时代，处理这些事务靠的是会议、指示、讲话及其相关政策性文件，尽管这些措施有临时性、阶段性、易变性等缺陷，但它们具体、快速、灵活、多样，可以及时化解突出矛盾。进入法治时代，处理地方性事务更多要靠法律性文件支撑，法律性文件同样需要及时性、针对性、效率性，以快捷处理纷繁复杂的地方性事务。“小快灵”立法既具备法律的“厚重”又具有政策的“轻便”，其切口小、落点准，“贴船下稿”、贴合需求，立法周期短、反应灵敏等特点，能够满足这样的需要。

（三）从地方立法历程的初始性、初步性、初级性现状看，“小快灵”立法比较符合现阶段地方立法的实际。2015年3月立法法第一次修改赋予设区市地方立法权后，短短8年时间，地方立法取得了巨大成就。以江苏省为例，设区市立法少的有15件左右，多的达到20件以上，为地方法治建设做出了贡献。但在立法史的长河中，8年只能是刚刚起步，绝大多数设区市的立法工作仍处于“蹒跚学步”的初始阶段，突出表现在法规的制定很大程度还要依赖省级人大常委会法工委的指导、把关。法规的总体数量不多，高质量的法规较少，与快速发展的经济社会对地方立法的需求，还有相当差距，所取得成效是初步的。立法队伍既有先天缺陷，也有后天不足。多数设区市立法人员不足10人，有的市只有4至5人；骨干力量不多，能够独当一面的人员更少；法工委内设机构2至3个，相较于其他委室立法人员晋升空间不大，加之工作压力大，人心思离，留不住人，有的市立法人员比获得立法权时还少。立法队伍的整体构成、综合能力还处于初级阶段。这种“三初”现状短期内是不容易改变的。“小快灵”立法，因事项相对单一、拟解决的问题明确、法律关系简明，且因社会管理（治理）急需、各方面重视，同样的时间研究较少的问题、获得较多的支持。组织这样的法规制定就能起到事半功倍的效果，一定程度上减轻工作压力，有助于立法人员把问题吃透，保障所立之法务实管用，弥补“三初”的不足。

二、各地“小快灵”立法的基本特征

以媒体报道的立法例为线索，梳理了“小快灵”立法的32件地方性法规（其中省级法规11件，设区市级法规21件），按照名称、结构体例、审次、条款数、条款类型等要素对32件法规进行分解（见附表），可以归纳出其基本特征为：

（一）切口较小。32件地方性法规涉及城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层社会治理等各个方面，其调整对象都相对较小。它们分别是上海市的关于“化妆品产业创新发展”，江西省的关于“社会保障卡一卡通”、“山茶油发展”、“矿山生态修复与利用”、“林长制”，山西省的关于“禁止公共场所随地吐痰”，陕西省的关于“延安革命旧址保护”、“秦腔艺术保护传承发展”，湖南省的关于“现场救护”，辽宁省的关于“惩戒严重失信行为”，内蒙古自治区的关于“额济纳胡杨林保护”，苏州市的关于“太湖生态岛”，宜昌市的关于“黄柏河流域保护”，德阳市的关于“绵竹年画保护”，黄山市的“制止餐饮浪费”、“徽州古建筑保护”、“歙县徽州古城保护”、“徽州文书档案保护”，通化市的关于“文明祭祀”，吴忠市的关于“红色文化遗址保护”，聊城市的关于“献血”，黔南布依族苗族自治州的关于“水书文化保护”，湘西土家族苗族自治州法规关于“农村村民住房建设”、“芙蓉镇历史文化名镇保护”、“保靖黄金茶古茶树资源保护”，濮阳市的关于“不可降解塑料制品管理”，哈尔滨市的关于“查处假冒巡游出租汽车”、“校食品安全”，常德市的关于“住宅小区电动车充电安全”，四平市的关于“小广告发布”，潍坊市、淄博市的关于“燃放烟花爆竹”，楚雄彝族自治州的关于“彝医药”、“林下经济”。

（二）体量较轻。32件地方性法规中，法条总量30条以上的有11件法规、占34.4%，10至30条的18件、占56.2%，10条以下的有3件、占9.4%。法条最多的是陕西省秦腔艺术保护传承发展条例，有45条；最少的是常德市住宅小区电动车充电安全管理规定，只有5条。多数法规在30条以下，体现了短小精干。

（三）用时较短。32件地方性法规中，立项起草到初审用时一般4至6个月，实行2审通过的29件，1审通过的2件，3审通过的1件。通过（批准）后到实施间隔时间，3个月以上的有12件，1至3个月的有15件，1个月以下的有3件。间隔期最长的是潍坊市燃放烟花爆竹管理条例，为9个月零7天；最短的是湘西土家族苗族自治州保靖黄金茶古茶树资源保护若干规定，为5天。相较于法规从立项到制定和公布实施需要1至2年甚至更长的时间，“小快灵”立法，用时较短。

（四）体例较活。32件地方性法规中，分章的有10件，不分章的22件；以“条例”冠名的21件，以“规定”冠名的10件，以“办法”冠名的1件；法律责任集中表述但与行为规则一一对应的有27件，法律责任集中表述但为概括性规定的3件，法律责任与对应行为规则合在一条之中分散表述的有2件。体例灵活，形式多样。

（五）制度较刚。32件地方性法规中，共有1337个条款，其中相对人义务条款251个，政府及公共管理机构职责条款450个，分别占18%和33.7%。相对人251个义务条款中，设定法律责任的条款88个、占35%；对政府及公共管理机构设定了处分条款的法规21个、占66%，其中有5个是完整形态的条款。相当部分的职责、义务条款，既有行为规范又设行政处罚，体现了较强的刚性。

认真审视分析32件地方性法规，同时也不难发现有些法规与“小快灵”的立法理念和方式相比还存在一些差距。一是小而不快，有的法规从动议、立项、到制定、实施，用时较长。二是小而不轻，有的法规虽然只有一、二十条，但条下款数较多，每款字数也很多。三是小而不精，有的法规“可有可无”的条款较多，有“拉郎配”的痕迹。四是小而不硬，有的法规鼓励倡导条款占比较大，一些行为规则未设法律责任。五是小而不活，不少法规结构单一，讲究“成龙配套”，缺乏新意。六是为小而小，有的法规小的不当，完全可以在相关法规中兼顾作出规定，存在“为小而小”之嫌。

三、宿迁“小快灵”立法新实践

宿迁市新一届人大常委会重视地方立法的工作创新，根据省人大常委会关于“小快灵”立法的意见，广泛吸取了各地人大“小快灵”立法经验，及时出台了“小快灵”立法办法，并在立法的全流程实务中实施“小快灵”立法。

一是规划编制中突出“小快灵”立法导向。在市六届人大常委会五年立法规划编制工作中，坚持以“小快灵”项目为重要取向，在广泛征集、调研论证、层层遴选过程中，凡适合“小快灵”立法的优先立项。五年立法规划共有正式项目16件、调研预备项目14件，其中公益性墓地管理、校园食堂食品安全、好人褒奖等近10个项目为小切口立法项目，占规划项目总数的三分之一。在立法规划项目大征集活动中，市生态环境局提出制定“固体废物污染环境防治条例”的立法建议。法工委经过组织专家研究论证，认为固体废物包含工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废弃物等多个类型，分别由不同的政府职能部门牵头，立一部“大块头”条例，制度设计复杂，部门职能不清、监管职责交叉，且易与上位法重复，建议从“小切口”立项入手，分别对不同类型的固体废物污染防治进行立法，得到各方认可。结合市“十四五”期间开展国家级“无废城市”创建，优先把条件成熟的“工业固体废物污染环境防治条例”列为2023年度立法项目，“建筑垃圾管理条例”、“农业废弃物处置条例”、“生活垃圾分类管理条例”，根据需要依次编入立法规划的其他年度，增强了立法的及时性、针对性、适用性和可操作性。

二是法规制定中落实“小快灵”立法机制。2022年下半年，市人大常委会收到多份公民和社会组织提出的对电竞酒店为未成年人提供上网行为进行规范的立法建议，经过调查分析，发现问题的根原系未成年人在电竞酒店上网处于监管的真空地带，有立法的必要性和可行性。面对广大家长的急切期盼，法工委按照市人大常委会领导要求，及时调整计划，以“小快灵”立法形式迅速将《关于禁止电竞酒店向未成年人提供互联网上网服务的决定》增加列入急用先立项目。2022年11月，法工委牵头组建由市检察院、市人大常委会内司工委等机构专业人员组成的起草专班，高效开展法规案调研起草工作。经过反复修改打磨，2022年12月报经市人大常委会一次审议通过，2023年1月获省人大常委会审查批准，2023年3月1日正式施行，前后仅用三个月时间，创造了市人大常委会立法效率最高记录。《决定》厘清了电竞酒店管理中的争议点、矛盾点，对症下药、化繁为简，科学设计制度措施，虽然只有九条内容，但条条都是“干货”。《决定》的快速实施产生了广泛的社会影响，全国人大和省人大门户网站、《中国人大》杂志、《中国检察报》等主流媒体均在第一时间进行了报道。

三是在计划实施中提高“小快灵”立法质效。在已制订施行的2024立法计划中，明确将适时从“规范网约房向未成年人提供住宿服务”、“白酒老窖池保护”、“养犬管理”等调研预备项目中选取一个以上成熟项目，向省人大申请增加立法指标，作为“小快灵”立法项目，高效起草修改、及时制定出台。

四、推进“小快灵”立法的几点思考

“小快灵”立法的地方实践丰富了其内涵与外延。“小快灵”之“小”应当是切口小、块头小、条款小；之“快”应当是立项快、起草快、审议表决通过快、批准快、公布实施快、立法后评估快；之“灵”应当是体例结构灵活、把脉切题灵动、遵守执行灵验。

（一）关于立项。确定什么事项作为“小快灵”立法项目，是推进“小快灵”立法的前提，具体应当把握三个方面：其一，在年度计划安排上，要注意以计划为主随机为辅。“小快灵”立法项目的确定既要遵守立法的一般规律，又要考虑“小快灵”的及时性、即时性要求，因此要做到有计划性，不能“东一榔头西一棒”、想到哪立到哪；同时要有一定灵活性、随机性。制定年度立法计划时，要提早对“小快灵”项目做出安排，宜按照1:2比例拟定正式项目和预备项目，为后期项目落实留下较大的选择空间。因形势需要临时增加的项目，需要进行立法必要性、科学性论证，及时纳入到立法计划中进行实施。其二，在项目选择上，要采取“面中选线、线中选段、段中选点”的方式确定项目，把范围收收窄到某一类、缩小到某一项、聚焦到某一点，大中取小，小中见大。其三，在论证要点上，要掐准重大、急需、可为三个关键。“重大”即事项虽小但事关重大、牵一发动全身，各方关注，形成焦点和热点。“急需”即对相关事项的规范和调整迫在眉睫、不容迁延。“可为”即对相关事项的规范和调整需要用法治手段且在地方立法权限范围，上位法尚未覆盖或者上位法的规定不够用，地方立法有空间。

（二）关于起草。“小快灵”立法的起草，要体现又快又好，在较短的时间内拿出较高质量的草案。比较可行的方式是实行“专班团队”协同起草。像综合性法规由人大相关机构或政府法制机构起草的规定一样，“小快灵”立法起草最好由人大常委会法工委牵头，人大相关专工委、政府相关部门、相关法律组织参加，成立法规起草专班，集中人员、集中时间、集中智慧、集中活动。专班内部不同人员代表不同主体的立场参与法规起草，由于人员较少、精力集中、交流充分，一些问题可以通过充分论证说理、反复沟通协调，获得最大共识，从而保证草案从起草开始就能形成相对统一的意见，特别是在法规涉及的职责分工、主要行为规则和有关法律责任设定等方面消除分歧。

（三）关于体例和体量。虽说“小快灵”立法体例结构可以灵活一些，但具体到实务层面还是要遵循一定的规律。一是名称。宜称之为“规定”或“决定”。在人们的潜意识中，条例都是“大块头”的，大多是总则、分则、附则配套齐全的。就“小快灵”立法而言，因为切口小、法律关系比较简明，就那么几条规则，用“规定”或“决定”冠名显得更加精准、自然。二是结构。宜不分章节，一串序号排到底。“小快灵”立法直奔问题设定规则，不需要“穿靴戴帽”的冗条、闲款，条数不多、一气呵成，可以一个“版面”呈现。这样结构的法规好读好记、好张贴宣传、好执行和检查。三是体量。具体宜不超过30条，每条不超过3款，除有“条（款）下项”情况外每条（款）不超过3行字。最理想的“小快灵”立法不应当超过20条；最有视角冲击力和实际执行力的“小快灵”立法应当属于10条以内的法规。这样体量的法规会让人看的轻松、记得牢靠、执行的顺当。

（四）关于针对性和刚性。法规立不立得住、管不管用，在合法性无虞的前提下，一看针对性，二看刚性。判断某条款是否具有针对性，只需要弄清某条款准备解决什么问题，再审视该条款的制度设计是否能够实现解决某问题的目的；判断某条款是否具有刚性，主要看该条款设定的行为规则是否对应设定了法律责任。“小快灵”法规只有了了数条，每一个条款都应当有特定作用、规定功能，每一项规则都是不可或缺的，每一条都很金贵的。这就要求每一个条款既具针对性又有刚性。因此，不设定法律责任的行为规则条款，尽量不要或少要；鼓励性、倡导性、号召性条款最好不要。

（五）关于“模糊”条款。“小快灵”立法往往是为了填补法律漏洞、续造法律空白，以问题为导向，需要几条定几条，条条都有明确的目的，以清楚指导人们的行为方式，给人以明确的预期。这种立法模式对于一般性、概括性、指向性、授权性等需要解释或二次立法的“模糊”条款，一般应当持拒绝态度，非十分必要不设。但有些情况下为了保证“小快灵”法规“小”的特色和“快”的优势，需要就某一事项、某一规则授权政府相应出台配套办法或规定。这样的授权条款，应当明确授权的内容和时限。配套办法或规定可以与“小快灵”立法项目同时制定；来不及同时制定的，应当在“小快灵”立法项目制定实施后3个月内完成，以保障“小快灵”法规“灵”的效果。

（六）关于审议修改。审议修改环节重在合法性、合理性审查，着眼点是早、全、真。“早”，即要早征求人大常委会组成人员的意见，早听取相关专门委员会的意见，早召开法制委员会进行统一审议，以便法工委在有限的时间内抓紧论证修改。“全”，即按照全过程人民民主立法的有关规定，向社会公布草案公开征求意见，征求立法联系点的意见，向人大代表和相关领域征求意见，开展立法协商等，这些程序既不能缺失也不得走过场。“真”，即修改过程要顶真、认真、较真，不唯书、不唯上，尊重客观实际，把各方意见分析透、实际情况弄透、上级精神吃透，精准地在矛盾焦点上“切下一刀”。

（七）关于表决通过和批准。“小快灵”立法应当在人大常委会会议上实行一审表决通过制，人代会上不安排“小快灵”立法项目。审议中出现重大分歧条款，经修改和解释沟通不能取得相对一致意见的，可以视情况采取两种方式处理：一是该条款不影响其他条款的实施，暂不表决该条款，其他条款正常表决；该条款待修改后，下次会议对其专条直接表决。二是该条款影响其他条款的实施，则整个法规不予表决，待进一步修改后在下一次会议上直接表决。之所以下次会议上不经审议直接表决，主要考虑上次会议已经充分讨论，各方意见都很明了，两次会议的间期中法工委还要与各方充分沟通、吸纳意见，就表决稿本身而言已经比较完善了。设区市“小快灵”法规报请省人大常委会批准时，省人大常委会也应在最靠近的会期中审查批准，以保证时效。

（八）关于实施时间。法律的生命在于实施。“小快灵”立法之快，包含快实施。最紧迫的“小快灵”法规，通过或批准之后就应当公布实施；一般的“小快灵”法规通过或批准之后满三十日就应当实施。这样才体现“快”的节奏。其间，涉及实施准备问题，要求“小快灵”立法从立项开始，到起草、审议修改、表决通过或批准等各个环节，都有意识地进行宣传策划，及早让人们了解立法机关的立法进程，同时通过践行全过程人民民主立法机制，调动社会各方特别是法规涉及的当事人参与到法规起草、修改之中，促使他们及时做好守法、执法的心理和行动准备。

（九）关于实施后评估。由于“小快灵”立法是针对某一些、某一类特定问题制定规则，快速制定、快速实施，加之形势发展变化之快，所立之法很可能存在一些局限性甚至瑕疵，法规实施后的及时评估就显得重要。宜采取跟踪评估的方式，不间断地对“小快灵”法规进行实时“体检”。一是法工委和相关执法机构专门设立“小快灵”法规“意见反馈窗口”，收集社会反映。二是“小快灵”法规实施到半年时，人大常委会组织执法检查或专项视察，将法规的实施效果评价作为专项内容。三是“小快灵”法规实施一年、三年、五年，法工委分别专题组织立法后评估，根据评估情况，及时提出修改、废止建议。