党的二十届三中全会提出，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。人大专门委员会是人民代表大会产生的常设性专门机构，是保障人大及其常委会依法行使职权的一支重要力量，在坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度中扮演着至关重要的角色，如何在实践中顺应改革发展要求，进一步彰显其法定地位和作用，是当前值得研究的一个课题。本文以无锡实践为例对地方人大专门委员会（以下简称人大专委会）的建设和运行加以探讨。

　　一、市县两级人大专委会的主要实践与成效

　　党的十八大以来，为推进人大制度和人大工作与时俱进，无锡市县两级人大高度重视人大专委会的建设与实践，专委会的职能作用和影响力日益凸显。

　　（一）组织机构不断加强。一是依法依需增设专委会。曾经，无锡市人大及其常委会的履职保障主要依托工作委员会和办公室等办事机构，党的十八大以来，市县人大两级认真贯彻中央深化人大领域改革的决策部署，依据2015年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，并根据工作需要先后增设了多个专委会，发展为人大专委会和工作委员会、办公室等机构并存的模式。目前，无锡市人大设五个专委会，每个县级人大设3-5个专委会不等。为增强人大监督开发区的法定性和专业性以及组织保障，无锡市于2021年在全国率先设立人大开发区委员会，保证了开发区人大工作有专门机构负责组织实施。随后几年，在总结市人大创设开发区委员会的实践经验基础上，江阴、宜兴、锡山、惠山、滨湖、梁溪六个县级人大均设立了人大开发区委员会，从而实现全市有省级以上开发区的行政区都建立了相应的人大组织机构。这一创新举措，得到社会各界的广泛认同和好评，已有10多个地方人大学习借鉴了无锡做法。二是配强组成人员。在新设人大专委会或换届时，组织部门在考察推荐组成人员候选人时都要充分调研，反复征求人大和有关各方意见建议，确保每个专委会由7-12名既有一定专业水平，又有较强素质的代表组成。如无锡市人大开发区委员会刚设立时，经组织考察推荐和民主选举，从全市400多名市人大代表中，精选9名熟悉开发区工作的代表组成，主任委员、副主任委员分别由市人大常委会副主任和相关工作机构负责人兼任，既不占现有编制，又保证专委会组成人员普遍具有从事开发区人大工作的经验和民主议事能力。三是加强工作力量。各地联系实际，加强了办事机构建设和人员配备，确保每个专委会都有相应的联络服务机构和专兼职工作人员，负责专委会的履职保障。如市人大社会建设委员会下设综合处、市人大开发区委员会下设开发区处，并核定了1-2名工作人员。实践表明，有专职机构和人员保障的专委会工作成效都比较好。多数市县两级人大专委会，虽未设专职办事机构，但也都明确了相关工委（室）负责做好专委会文秘、会务、联络、后勤等各项日常服务保障工作。（详见表一）

表一 无锡市市县两级人大专委会机构设置情况

　　（二）保障制度逐步健全。一是科学明职定责。无锡市县两级人大专委会建设普遍起步较晚，为细化工作职能，明确履职责任，多数人大专委会依法产生后，都及时依据组织法、监督法等法律法规，并借鉴全国和省人大以及兄弟城市人大相关工作经验，制定了适合实践需要的专委会工作职责或工作规则等制度。重点明确专委会的主要职责、会议召集方式和议事程序以及专委会组成人员履职要求等内容，确保每个专委会工作有遵循、议事有规范、监督有依据。同时，根据相关政策要求和组织法、监督法修改变动等情况，及时修改完善专委会工作职责。二是建立配套制度。为加强专委会的履职保障，普遍建立了专委会议事规则、专业组活动、代表议案建议办理和专家库等工作制度。同时，各地人大及其常委会在制定或修订人代会、常委会议事规则、主任会议议事规则、讨论决定重大事项、专题询问办法等方面工作机制时也或多或少明确了专委会相应工作职责，这些都为专委会有序有效开展工作提供了良好的制度保障。如为提升人大财经委员会审议监督财经工作能力和效果，建立了人大财政预决算审查专家库和财经联络员制度，每个代表小组确定一名财经联络员，引导代表积极参与计划、预算审查活动，为财经委依法履职提供智力支持。三是加强多方联动。在专委会与工委并存的人大工作模式下，二者职能普遍存在交叉的现象，制度层面很难明确划分。同时，人大专委会要履行好法定职能离不开“一府一委两院”及相关工作部门的支持，离不开下级人大相关专工委的支持，尤其在立法、监督等具体工作的组织实施中，既有主导责任，又必须加强协同联动。为此，近年来，无锡市各级人大加强了联动制度建设，出台了《关于在地方立法工作中践行全过程人民民主的规定》《人大工作基层联系点制度》《关于加强人大监督和审计监督联动的实施意见》等诸多制度文件，明确了专委与相关方面协同联动要求，为专委会依法履职和凝聚方合力奠定了基础。如中共无锡市委转发市人大常委会党组《关于进一步加快开发区人大工作高质量发展的意见》中明确要求强化部门联动和制度保障。根据这一规定，市人大出台了《关于建立开发区人大工作联动机制的制度（试行）》，明确市人大开发区委员会与市人大财经委员会、市人大常委会预算工委、人代联工委等专工委（室）之间的内部联动，与市监委和市发展改革委、市财政局、市审计局、市国资委等市政府有关职能部门之间的内外联动，与市（县）区人大开发区委员会、开发区人大工委、人大工作联络委员会、镇街人大组织之间的上下联动，与人大代表、专家智库等多方联动的规定。

　　（三）法定作用日益彰显。一是在立法中发挥审查把关作用。地方立法是有地方立法权的地方人大及其常委会的重要职责。依据立法法，无锡市人大常委会制定了《无锡市制定地方性法规条例》，其中多个条款明确人大法制委员会和相关专委会的职责，彰显人大专委会在立法中的重要地位和作用。无锡市人大在地方立法实践中，十分注重发挥专委会作用，围绕编制五年立法规划、制订年度立法计划和审议每个立法项目等内容，由市人大法制委员会会同有关专门委员会共同研究，并广泛征求有关部门和下级人大相关专委会的意见建议，及时起草和提出法规草案，在上会前重点对法规草案的基础性问题如立法必要性、主要制度设计的可操作性等把好初审关，同时在人代会或常委会审议时，及时汇总、提出审议意见，确保地方立法高质量。本届市人大法制委员会先后召开多次法制委员会会议，对多部法规草案进行了统一审议，致力以良法促进发展、保障善治。二是在监督中发挥参谋助手作用。为协助人大行使监督权，做好监督工作的服务保障，无锡市人大各个专委会每年初都要召开专委会会议围绕常委会年度监督议题研究制定工作计划，并坚持在次年人代会上作出书面工作报告。除做好立法工作外，专委会的工作成效主要体现在闭会期间围绕常委会重点监督议题，组织实施监督工作，并通过听取专项工作汇报、开展调查研究、专题询问和执法检查等形式发挥参谋作用。如各地人大财经委员会坚持在每年人代会前通过组织专题调研和召开财经委全体会议形式，依法开展本级财政决算和部门决算抽查初审工作，并提出审查报告。还有的专委会在专项工作监督中，围绕常委会审议议题、决议决定的贯彻落实和重点议案建议督办开展跟踪监督，督促有关方面改进工作。如本届以来市人大社会建设委员会共参与制定和修改地方性法规7件，开展立法调研15次，配合常委会听取和审议市政府专项报告16项，自主开展民生实事项目实施情况专项督查12次、组织专题调研60余次，形成的调研建议被常委会采纳吸收17次，有力推动了人大社会建设工作取得新成效。值得一提的是，市人大开发区委员会自2021年1月设立以来，紧密联系实践，认真履行“审议议案”“起草议案草案”、“听取专题汇报”“调查研究”、开展专题调研等法定职责，积极探索“召开人大代表联席会议”“打造践行全过程人民民主实践基地”“人大+审计”等开发区人大监督工作的路径和方法，并总结形成得到广泛认可和好评的“1+2+N”的工作模式，为全省推进开发区人大监督工作提供了鲜活样本，也为全国各地探索开发区人大工作提供有效借鉴。三是在议案建议办理中发挥靶向督办作用。近年来，市人大常委会十分注重发挥专委会的专业优势，增强代表议案建议督办的针对性和实效性。每年人代会结束后，市人大常委会都要就人代会上作出决定的议案和代表提出的建议，根据类别和轻重缓急等情况，明确相关专委会的督办责任，尤其是对议案和重点建议，要求相关专委会发挥专业优势，加强跟踪督办。如2024年初，市人大开发区委紧扣中央和省、市委关于发展新质生产力的决策部署，及时组织代表开展专题调研、听取专项工作汇报，协助35名代表在人代会上提出《关于发挥开发区产业科技创新排头兵作用，加快形成新质生产力、增强发展新动能的议案》，经主席团决定列入闭会期间常委会督办议案。会后，根据常委会的安排，市人大开发区委会同市相关专工委，多次组织专题调研、实地视察等监督活动，并形成多个相关主题的调研报告和工作建议，有的印发市人大常委会或报送市委市政府决策参考，得到市委市政府主要领导批示，主要成果被省人大内参刊发。通过近一年的跟踪督办，该议案办理已初见成效，尤其在开发区的产业培育、科技创新、营商环境优化等方面，市县两级政府都研究出台了相关政策文件。再如，近年来“社会建设”方面的代表建议较多，而且多数是与群众切身利益相关，为做好督办工作，市人大社会委每年都要召开会议研究制定督办方案。在重点督办“关于加强我市住宅小区消防安全管理的建议”时，综合运用实地考察、座谈交流、问卷调查等方式深入了解我市住宅小区消防工作现状，并联合专业机构进行实地查验，持续督促政府及相关部门（单位）压实主体责任、建立长效管理机制，切实保障人民群众生命财产安全。各县级人大专委会，在督办代表议案和建议过程中，注重运用“调研+询问”“线下+线上”等不同监督形式，提升督办效果，同时，注重扩大公众参与、充分发扬民主，使代表议案建议的办理过程成为汇聚群众智慧、推动解决问题的过程，让代表建议能够真正落地生根、开花结果。

　　二、无锡市县两级人大专委会运行中存在的主要问题和成因

　　从总体看，虽然近年来无锡市县两级人大专委会建设和运行得到明显加强，但对照组织法、监督法、预算法等相关法律法规，对比全国、省人大和部分兄弟市人大专委会工作，仍存在诸多差距和需要正视的问题。

　　（一）缺足够共识，难以彰显其法定地位。前不久，我们通过问卷调查发现，有的领导和机关干部对专委会的性质地位、职权职责、特点优势缺乏应有的认知。一是对专委会的法定地位认识不足，存在“地方人大专委会可有可无”的误区，导致在专委会建设和保障等方面重视不够，运行中存在被边缘化现象。二是对专委会专业优势认识不足，没有认识到专委会在协助人大及其常委会依法履职中的专业特性，导致在人大及其常委会的行使立法、监督等职权时，相关专委会提前介入、专题研究不深，形同虚设。三是对专委会民主决策功能认识不足，导致在专委会履职活动时发扬民主不充分，甚至存在一些以专委会名义上报和确定的事项，没有按照少数服从多数的原则，走集体表决程序。四是对专委会与常委会内设工作机构关系认识不足，导致在安排工作时，存在重工委轻专委，甚至以“工委代替专委”的现象。此外，部分兼职人大专委会组成人员、机关工作人员缺乏法制意识、大局意识和责任意识，参与专委会工作的主动性差、热情不高。如有的兼职组成人员，届中很少参加专委会履职活动，有的即使参加活动，但建言献策不积极，存在到会、走过场的迹象；有的人大机关干部不知道本级人大有哪几个专委会，不知道专委会由哪些人组成，不知道专委会职责。类似认识不到位的问题在地方人大绝非个例。

　　（二）缺相应能力，难以适应其履职所需。专委会是人大的常设性、专门性机构，依法承担人大及其常委会的立法、监督等具体组织实施工作，其履职能力如何决定着专委会的工作效率和质量。但从实践分析，有的地人大专委会，尤其是县级人大专委会存在“牌子大、力量弱”的问题，难以承担法定职能。调查发现，市县两级人大专委工作力量普遍显薄弱，存在组成人员兼职多、专业不对口、年龄结构不合理、工作人员配备不到位等问题。一是专委身份不“专”。目前无锡市县两级人大各个专委会组织人员，除市人大社会委主任委员、副主任委员专职外，都是兼职的，在召开专委会会议或组织相关活动时，组成人员缺席情况较常见，影响专委会民主决策。二是专委业务不“专”。专委会组成人员都是从人大代表中提名产生的，尽管具有相关行业的先进性、代表性，但未必在法律及相关领域具备较强专业能力，影响和制约专委会审议、调研、决策等工作质效。三是保障力量“弱”。除市人大社会委和开发区委等少数专委外，多数专委没有内设办事机构，没有专职工作人员，没有明确专项工作经费，履职保障主要由相关工委（室）承担，在些地方难免存在专委履职保障不如工委的情况。

　　（三）缺有效机制，难以激发其履职活力。市县人大专委会普遍起步较晚，现行法律对人大专委会职责规定较抽象，缺乏明确、具体、操作性强的规定，地方人大专委会履职普遍是“摸着石头过河”，其工作成效主要取决于主任委员和副主任委员的工作热情。在实践中，有的专委会没有明确专委工作职责，工作中与多个工委存在交叉、重合，有的没有制定专委年度工作计划，而是依据相关工委工作计划落实，导致日常工作抓不住重点，存在较大随意性，形成的年度报告反映的多数是相关工委的行政工作。有的没有明确工作规范，导致如何召开专委会会议和开展视察调研等履职活动，存在明显的“行政色彩”，与工委（室）开展工作没有区别。有的专委与工委合署办工，但没有建立专委会与相关工委的工作协调机制，导致其履职过程中欠缺相应的工作保障，从而影响履职成效。此外，各地人大普遍没有建立对专委工作的考核评价机制，专委工作成效也很少得到总结宣传，对专委会组成人员履职情况也没有监督约束机制，导致有的专委会组织活动少，有的组成人员履职热情不高。问卷调查显示，61.42%的委员认为自己参加专委会活动的次数为3-5次/年，还有10.28%的委员认为自己参加专委会活动仅为1-2次/年。（见表二）

2022年-2024年9月无锡市县级人大财经委员会履职情况

　　三、加强地方人大专委会建设的若干启示

　　加强地方人大专门委员会建设是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，需要从思想认识、履职能力、工作机制以及沟通交流等多个方面持续发力，不断探索创新，切实解决当前存在的问题，进一步彰显专委会的法定地位和作用，使其在推进地方治理体系和治理能力现代化进程中发挥出更大的价值。

　　（一）强化思想认识，筑牢履职根基。地方人大专门委员会要想充分发挥其应有的作用，首先要解决思想认识层面的问题，在各级领导干部、人大专委会组成人员以及机关工作人员心中，筑牢对专委会重要性的深刻认知。一是要加强宣传教育工作。通过组织专题培训、开展学习研讨活动等形式，深入解读人大专委会的法定地位、职权职责以及其在整个人大工作体系中不可或缺的作用。例如，可以邀请专家学者结合实际案例，对组织法、监督法等相关法律法规中涉及专委会的条款进行详细阐释，消除“地方人大专委会可有可无”的错误观念。二是要注重强化专委会民主决策功能。在专委会履职活动中，必须严格遵循民主程序，对于各项上报和确定的事项，要按照少数服从多数的原则，通过集体表决来进行决策。可以制定专门的民主决策操作指南，明确在不同议题、不同情况下的表决流程和要求，确保专委会的每一项决策都能充分体现民主性、科学性。三是要强化工作人员责任意识培养。对参与专委会工作的人员，尤其是兼职组成人员和机关工作人员，要让他们认识到自己肩负的使命，积极主动地投入到专委会的各项工作当中，改变过去那种参与积极性差、建言献策不积极、到会走过场等不良现象。

　　（二）提升履职能力，增强工作实效。针对目前部分地方人大专委会存在的“牌子大、力量弱”的问题，需要多维度发力来提升其履职能力，以更好地适应日益复杂且重要的工作任务要求。 一是优化组成人员结构。在选拔专委会组成人员时，除了考虑其在相关行业的先进性和代表性外，更要注重专业能力的匹配度。比如，对于人大财经委员会的组成人员，要尽量选拔具有经济、财政、金融等专业背景或丰富实践经验的代表，使其在审议监督财经工作时能够提出更具专业性、建设性的意见和建议。同时，要合理控制兼职人员比例，适当增加专职人员数量，保障专委会在开展会议、组织活动等关键环节能够有足够的人力支持，减少因人员缺席而对民主决策产生的不利影响。可以探索建立专委会组成人员的动态调整机制，根据工作实际需求和人员表现情况，适时进行补充或更换，确保专委会始终保持较强的履职能力。二是加强业务培训学习。建立常态化的业务培训机制，培训内容不仅要涵盖法律法规、人大工作基本理论和业务知识，还要紧跟时代发展，涉及如科技创新、社会治理、生态环保等各领域的前沿动态和相关政策，提升整体业务水平。例如，组织人大法制委员会成员参加立法专题培训班，邀请全国人大立法工作专家授课，分享先进的立法理念和实践经验；安排人大社会委成员到社会建设工作成效显著的地区考察学习，借鉴其在保障民生、促进社会和谐方面的好做法，运用到本地相关工作当中。三是充实资源保障力量。对于多数没有内设办事机构、专职工作人员以及明确专项工作经费的专委会，地方人大要加大资源投入和统筹协调力度。合理调配编制资源，根据各专委会的工作任务量和实际需求，逐步设立相应的办事机构，配备专职工作人员，确保专委会有独立的力量来承担日常工作、组织开展调研视察等活动。同时，要设立专项经费预算，保障专委会工作开展过程中的经费支出，如调研费用、专家咨询费用、资料收集整理费用等，避免因经费不足而影响履职工作的顺利推进。而且，要加强对专委会工作人员的职业发展规划引导，提供晋升渠道和发展空间，吸引和留住优秀人才，为专委会工作的长期稳定开展筑牢人力基础。

　　（三）完善工作机制，激发履职活力。完善且有效的工作机制是地方人大专委会规范、高效履职的重要保障，需要从多方面入手，全面激发专委会的履职活力。一是优化内外部协作机制。地方人大各专门委员会与常委会工作委员会之间虽分工明确，但诸多工作相互关联。建立高效的内部协作机制，能打破部门壁垒，整合资源，提升整体工作效能。例如，在涉及经济转型与环境保护的综合性议题上，财政经济委员会与环资城建工委可协同开展调研，共同审议，形成更全面、深入的意见建议，为人大决策提供有力支撑。同时，也要完善与其他部门的沟通协调制度，通过跨部门协同协作，提升专委会履职的广度与深度。地方人大专委会在履行职责过程中，需要通过定期沟通、信息共享、联合调研等方式，加强与“一府一委两院”及其他相关部门的协作配合，形成工作合力，共同推动地方经济社会发展。如每季度召开一次与政府相关部门的工作座谈会，互通工作情况，交流工作意见。在开展监督工作时，提前与被监督部门沟通，了解工作进展和存在问题，共同制定监督方案，增强监督的针对性和实效性。二是规范议题管理机制。在议题提出阶段，广泛收集信息，除关注政府工作报告、社会热点问题外，还应深入基层，倾听人大代表、群众的声音，拓宽议题来源渠道。在筛选环节，成立由专委会成员、专家学者、相关领域实务工作者组成的评估小组，从重要性、紧迫性、可行性等维度对议题进行评估。如针对老旧小区改造议题，评估小组考量改造对居民生活改善的重要程度、财政资金与时间安排的可行性等因素，确定是否列入专委会工作议程。对于确定的议题，制定详细的推进计划，明确时间节点、工作步骤与责任分工，确保议题有序推进，让专委会工作有的放矢。三是强化监督闭环机制。在监督过程中，灵活运用多种监督方式，定期跟踪整改情况，通过实地回访、听取汇报等方式，确保问题得到切实解决。对整改不力的单位，采取进一步督促措施，如二次通报、组织特定问题调查等，形成监督闭环，提升专委会监督工作的实效性。如无锡市人大开发区委员会在对无锡市经济开发区管委会关于招商引资专项审计查出问题整改情况进行监督时，不仅听取管委会工作报告、检查整改落实情况，还会同市人大财经委员会、市审计局，召开开发区“人大+审计”协同监督专题会议，组织专题询问会，邀请管委会相关负责人现场解答委员及开发区委员会专业组代表提问，保障了监督成果的有效转化。四是建立考核评价体系。调研发现，一些地方人大专委会活动不正常、履职成效不好的一个重要原因就是对专委会的履职管理不到位，缺少相应的监督激励机制。有的组成人员特别是非驻会委员参加活动不积极，开展活动时组成人员不过半数现象时有发生。为此，地方人大常委会应探索通过加强管理、监督和激励，引导、促进专委会依法履职。各地人大要尽快建立专委会履职档案，优化考核评价机制。要把每个专委会工作计划、工作总结、议案原案、审议意见和调研报告等资料进行归档，同时加强对专委会组成人员参与履职活动情况的记录、存档，必要时建立专委会履职情况通报制度，适时在人大网站等媒体上公开各个专委会的履职实况。对专委会工作要制定科学合理的考核指标和评价办法，从工作完成情况、履职效果、民主决策执行、创新工作举措等多个维度对专委会进行全面考核评价。考核结果要与专委会的表彰奖励、资源配置等挂钩，对表现优秀的专委会给予更多的支持和激励，对履职积极的专委会组成人员，在评选代表积极分子时应优秀考虑，以此激发专委会组成人员的履职热情，促进专委会整体工作水平的提高。

　　（四）加强沟通交流，促进经验共享。地方人大专委会建设是一个不断探索、不断完善的过程，各地之间加强沟通交流、分享实践经验具有重要意义。一是要搭建常态化的交流平台。可以通过举办地方人大专委会工作经验交流会、专题研讨会等形式，定期组织各地人大专委会工作人员相聚在一起，围绕组织机构建设、制度保障、法定作用发挥以及存在的问题和解决对策等方面进行深入交流探讨。例如，每年举办一次全国性或区域性的人大专委会工作论坛，邀请各地在专委会建设方面有特色做法和成功经验的代表进行发言分享，互相学习借鉴，共同推动地方人大专委会工作的整体进步。二是要充分利用现代信息技术手段。打造线上交流社区或资源共享平台。各地人大专委会可以将自身的工作制度、优秀调研报告、典型案例等资料上传到平台上，方便其他地区查阅学习；同时，也可以在平台上随时提出工作中遇到的难题，寻求其他地区的帮助和建议。通过线上线下相结合的沟通交流模式，打破地域限制，促进信息流通和经验共享，让各地人大专委会在相互学习、相互启发中不断改进工作方法，提升履职能力和水平，更好地服务于地方经济社会发展和民主法治建设。（作者：无锡市人大常委会研究室 林寿清 薛倩倩）