2021年6月，泰州医药高新区、高港区（以下简称“新高区”）实行“两区融合”“区政合一”管理体制。如何将人大制度体系有序有效地融入开发区治理体系，全面推进开发区人大工作，以开发区人大工作高质量发展，有力助推开发区经济社会高质量发展，成为新时代赋予基层人大的一项新课题新任务。本文以新高区为例，研究和探讨“区政合一”体制下开发区人大工作的新实践新思路新对策，致力推进开发区人大工作高质量发展。
一、近年来的探索与实践
新高区现有5大功能园区，作为改革开放主阵地、科技创新主战场、经济发展主力军，决定了开发区是“两高”融合之后的“第一身份”。将人大工作向开发区延伸拓展，把开发区人大工作作为全区人大工作的重要领域和重点工作，是高港区人大工作的必然选择。一年多来，高港区人大深入贯彻省人大《关于加强开发区人大工作的指导意见》，立足“区政合一”管理体制，积极创新构建“1151”工作机制（即设立区人大开发区委员会、设立区人大常委会开发区工作委员会、在5大功能园区成立议政代表会办公室、建立园区议政代表会制度）,初步实现有机构管事、有队伍干事、有制度理事、有平台议事、有活动成事阶段性成效。
1.突出整合融合，致力筑牢“1+1+5”组织架构。坚持整体谋划、系统构建，从完善体制机制入手，补缺位、抓覆盖、强配备，确保开发区人大工作有机构管事、有队伍干事。一是依法设立区人大开发区委员会。区六届人大三次会议选举产生9名开发区委员会组成人员，出台议事规则，制定年度计划，分季度召开4次开发区委员会会议，对全区开发区人大工作议题谋划、调查研究、组织实施和统筹推进等进行了研究部署，全面加强了开发区人大工作的组织领导。二是率先设立区人大常委会开发区工作委员会。作为区人大常委会的内设工作机构，具体负责谋划、服务、保障区人大常委会和开发区委员会开展有关开发区方面的工作，以及指导园区开展人大工作。定期向区人大常委会汇报有关议题监督检查、服务保障工作，组织代表开展全区重点企业培育和重头项目建设情况调研，优化营商环境工作专题询问等活动，有力推动了开发区人大工作的顺利开展。三是分类设立5个议政代表会办公室。针对开发园区与属地镇街的现状，按“园区单一、园街合一、园镇合一”，灵活采取合署、挂靠方式，在5大功能园区均设立议政代表会办公室，分别配备了1名主任、1名副主任和专职工作人员，作为区人大常委会联系各功能园区人大工作的常设办事机构，具体负责本功能园区内开展工作监督和法律监督、联系服务代表和群众，以及配合区人大常委会、开发区专（工）委开展相关工作。
2.突出管用实用，致力健全“1+1+9”制度体系。坚持以制立规，以规促行，紧抓建章立制关键，强引领、抓规范、促长效，确保开发园区人大工作有制度理事。一是出台《加强开发区人大工作和建设的意见》。提请区委六届第56次会议审议通过，并以区委文件形式转发区人大常委会党组关于加强开发区人大工作和建设的意见，明确了加强开发区人大工作和建设的重要意义、总体要求、基本原则、组织保障，建立请示报告、议政代表会办公室主任制度化列席园区党工委会议制度，全面强化党对人大工作的领导，部署推进了构建开发区人大工作体系、设立开发区人大工作机构、加强和改进监督工作、组织开展人大代表工作、打造园区践行全过程人民民主实践基地等重点任务，为开发区人大工作起好步、开好局提供了坚强政治保证和组织保证。二是出台《加快推进开发区人大工作高质量发展的意见》。为进一步巩固和拓展创新实践经验，推动开发区人大工作全方位突破、高质量发展，区人大常委会党组认真谋划、制定出台《意见》，详细梳理了认真践行全过程人民民主的重大理念、保障宪法法律法规在开发区全面贯彻实施、加强对开发区财政预决算、国有资产管理等情况的监督、组织开展开发区代表工作等十项工作重点，健全议政代表会向区人大常委会报告工作制度，完善与相关镇、街道人大工作协调制度，建立“议政代表工作日”等服务企业、联系群众的制度，集聚上下联动、左右协调的工作合力，扎实推动开发区民主法治建设与经济发展职能深度融合、共促共进。三是建立健全9项制度规范。着眼开发区人大工作规范运行，建立区人大开发区委员会议事规则、区人大常委会开发区工委工作职责和园区议政代表会议事规则、园区议政代表会办公室相关工作制度。聚焦代表各项履职活动，健全代表视察调研、专题询问、执法检查、联系群众、评议工作、代表专业小组活动等9项制度，明确工作内容，规范工作程序，确保履职行权、开展工作有章可循。一年多来，组织开展因地制宜发展新质生产力、原料药生产基地建设、科技载体建设运营等视察调研，优化营商环境工作评议，代表建议办理专题询问等活动45场次，有力提升开发区人大工作制度化规范化科学化水平。
3.突出向新向高，致力推进“1+1+N”系列实践。坚持唯勤唯实、求精求深，深入推进“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动，搭建平台、建强队伍、丰富活动，确保开发园区人大工作有平台议事、有活动成事。一是全面搭建园区议政代表会议事平台。指导园区制定《选聘办法》，对议政代表的名额分配、人员构成、资格条件、选聘程序等进行明确和规范，严把政治关、素质关和结构关，5大功能园区选聘议政代表共320名，其中园区企业代表占比达60％，实现园区人议园区事，更好汇聚推进园区发展的智慧与活力。指导园区制定《议事规则》，定期召开园区议政代表会，原则上每年须召开两次，一次安排在年初，一次安排在年中，听取和审议园区经济社会发展、财政收支、重大项目、国有资产管理、生态环境保护、营商环境建设等各类报告，并进行讨论会商、提出意见建议。截止目前，五大园区共召开议政代表会议10次，听取和审议年度计划预算、优化营商环境、国有资产监管和政府债务等方面报告18次，提出意见建议56条，有效推动了全过程人民民主在开发区深入贯彻、落细落实。指导园区制定《开发区人大代表（议政代表）专业小组活动制度》，结合实际组建产业发展、营商环境、安全环保等议政代表专业小组21个，针对科技研发、企业上市、资金资产等制约发展的难点问题，充分发挥议政代表专业特长，提出高质量代表建议16条。同时，区六届人大三次会议期间，开发园区单独组团，讨论和审议区人代会各项报告，有针对性地建言献策。二是着力打造全过程人民民主实践单元。统筹推进人大代表之家、议政代表之家、基层立法联系点、经济运行观察点、社会发展观察点建设，精心打造了医药产业园议政代表之家、“千成”五级代表工作室、泰州港经济开发区议政代表之家、港口物流园区“扬帆”工作室、扬子江“护佑”代表联络站等一批履职平台，真正把“家站点”建在产业链上、建在园区一线。将“数字人大”平台功能向开发区人大拓展，助力开发区人大履职行权，在自主开发“云上高港人大”线上平台上，设立“企业‘烦’事·你点我督”应用功能板块，精准捕捉开发区发展难题，及时推送企业‘烦’事动态化解信息，让代表和民众可便捷查询，直接参与监督，推动解决开发区发展难题。三是精心谋划实施N项实践活动。大力实施护航发展行动，围绕重点企业培育、重头项目攻坚、重要抓手推进、重大风险防范化解，开展“推进‘四重’促发展·议政代表在行动”等活动，分专题深入调研，形成《聚焦主导产业发展新质生产力的思考》等高质量调研报告9篇，助力争当全市发展新质生产力排头兵。持续实施铸魂、调研、护航、惠民、进网、提档、数智、建功“八大行动”，举办人大（议政）代表履职能力提升培训班4期、“人大（议政）代表讲坛”16场、“代表工作日”活动20次，引导代表在助力园区高质量发展中争当头雁、发挥作用。创新推进“企业‘烦’事·你点我督”工作机制，专题召开推进会，常态化开展五级代表回选区访选民“你点我督惠民生”、“企业‘烦’事·你点我督”等活动，共组织人大代表和议政代表走访企业、接待群众800余人次，收集意见建议近100条，办成办好企业“烦”事76件，更好汇聚了推进园区高质量发展的强大合力。
二、目前存在的问题与不足
一年多来，我区开发区人大从无到有，各项工作有序推进，较好地发挥了人大制度职能优势在开发区建设中的应有作用。但在调研中我们也发现，当前我区开发区人大工作对照新形势新使命，对照上级人大部署要求，还有较大差距，仍存在不少问题和不足，具体表现在以下几个方面：
1.认知站位不够高，管理体制尚需理顺。由于开发区人大机构设立缺乏明确的政策支持和相应的法律授权，对加快推进开发区人大工作高质量发展的共识还未形成，特别是少数开发区党工委、管委会对做好开发区人大工作是践行全过程人民民主重大理念、充分发挥人大制度优势、完善开发区治理体系、推进治理能力现代化的认识不足、重视不够。同时，园区议政代表会在制度设计上借鉴街道议政代表会工作模式和工作程序，但其工作机构——园区议政代表办公室是园区的内设机构，与街道人大工委作为区人大常委会的派出机构相比，管理体制不顺畅、法理依据不充分，一定程度上制约了其作用的有效发挥。
2.队伍力量不够强，履职能力有待提升。由于开发区实行员额制管理，人员编制普遍紧张，目前各功能园区人大的内设机构单一，议政代表办公室主任、副主任多为兼职，工作人员专职较少，园区人大工作力量相对薄弱，这也是造成园区人大活动开展不勤、工作质量不高的重要原因。同时，人大工作的法律性、程序性、规范性都很强。园区各级人大代表（议政代表）对人大主责主业学习不够、思考不深、谋划不多，缺少系统把握、深入研究，加之代表自身经济发展、财务审计、安全生产等专业知识的缺乏，在履职能力上还有很大的提升空间。
3.监督刚性不够足，工作实效亟待增强。正确监督有效监督依法监督是开发区人大履职的重中之重，但目前仍存在监督重点不突出、监督手段不丰富、监督环节打折扣等问题。区人大开发区委员会、财经委员会虽然探索开展了对开发区财政预算、重大民生项目实施等工作的监督,但对国有资产、债务监管等方面的监督尚未全面展开。开展监督过程中，听取汇报、视察等常规监督方式较多，质询、特定问题调查等刚性监督手段较少，降低了人大监督的权威性。同时，部分园区人大存在随意简化程序的情况，导致代表未能真实听取心声、真切知晓实情，无法准确了解现状，监督工作存在重形式、轻实效的现象。
4.创新氛围不够浓，特色品牌仍要打磨。各功能园区创特色、树品牌意识不强，满足于完成“规定动作”，主动谋划“自选动作”、特色工作不多，比如在开展“你点我督”、“雁阵效应”、“双创”活动过程中，有的创新光说不做，有想法没做法，有做法不得法，缺少拿得出、打得响的特色品牌；有的创新浅尝辄止，不深不透，达不到应有的作用和效果，缺乏品牌辨识度；有的创新名不符实，把一些常规工作包装整合起来，有其名而无其实，没有实现“一园一品牌”的特色矩阵。
三、加快推进开发区人大工作高质量发展的对策与思考
开发区在地方经济社会发展中具有重要地位，开发区人大工作是人大工作的重要组成部分，在助推中国式现代化中大有可为、大有作为。加快推进开发区人大工作高质量发展，要深入贯彻落实习近平总书记关于坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度重要论述和关于践行全过程人民民主重大理念，坚持守正创新，突出改革赋能，积极探索将人大制度优势和开发区发展优势融合叠加，推动我区开发区人大工作走在前、做示范，为谱写“强富美高”新高区现代化建设新篇章作出人大贡献。
1.强化制度自信，以更高站位答好“新课题”。始终坚持党的领导，凝聚思想共识。主动争取党委支持指导，严格落实重大事项请示报告制度，制度化将开发区人大工作列入议事议程，定期听取开发区人大工作汇报，帮助解决工作中遇到的实际问题，特别是要着力解决人员力量兼职向专职配备、联络机构议政代表办公室向人大开发区工委转变，以及经费保障等制约瓶颈。坚持将习近平总书记关于坚持和完善好人民代表大会制度重要思想、全过程人民民主重大理念纳入各级党委（党组）中心组学习内容，健全完善议政代表会办公室主任常态化列席园区党工委会议机制，推动开发区党工委重大事项决策前征求人大（议政）代表意见，进一步促进决策的科学化、民主化、法治化。持续加强专题研究，夯实理论根基。借助区人大理论研究会组建开发区人大工作理论研究分会，围绕在开发区更好发挥人民代表大会制度优势、践行全过程人民民主、深化法律监督和工作监督等问题，加强工作研究和理论阐释，通过走出来学习考察，请进来培训辅导，有组织地开展开发区人大理论研讨，形成一批高质量的调研成果，为开发区人大工作实践提供强大的理论指导、精神动力和文化支持，以此来引导开发区人大工作的深入推进。积极争取法律支撑，优化顶层设计。在全国人大立法修改尚未实施之前，建议全国人大有关部门加强顶层设计，研究出台一些指导性文件，尽快启动相关立法工作，为开发区开展人大工作提供法律依据，推动全过程人民民主向更高层面、更深领域不断拓展。同时，积极配合各级调研，为制定出台开发区人大相关法律法规献计献策，推动形成适合不同级别、类别开发区的相应标准，进一步完善开发区人大的职责范围、机构设置、人员配备等法规内容，让开发区人大工作开展有法可依。
2.强化主体意识，以更实举措建强“主力军”。优化代表配置，提高占比率。转变行政区惯性思维，结合各功能园区实际，适度调整园区议政代表结构比例。下一步，要以换届选举为契机，综合考虑开发区经济体量大、外来人口多、管理相对独立等因素，科学划分代表选区，选准选好开发区内的人大代表，为开发区人大工作和代表活动打好基础。完善议政代表酝酿推荐程序，对议政代表的任职资格、推荐程序和推荐方式进行具体规定，保证议政代表的政治素质、参政能力和群众基础。丰富代表活动，提高参与率。持续开展“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动，将开发区议政代表纳入区人大代表培训计划，有序安排议政代表列席常委会，参加业务培训班、人大（议政）代表讲坛、专题座谈会、学法用法讲座等，指导开发区代表积极参与经济高质量发展专题视察、执法检查、监督推动民生实事项目等活动，在履职实践中不断提升履职能力。丰富开展人大代表（议政代表）在行动、五级代表回选区访选民等活动，引领代表站位产业发展、科技研发、区域治理一线争当头雁、雁阵齐飞，真正把广大代表的热情激发出来、能量释放出来。办好代表建议，提高办成率。着眼“两个高质量”，加强人大代表（议政代表）建议提出的服务保障，推行代表提出建议前与开发区及其部门沟通机制，指导代表深入开展调查研究，协助代表提出高质量的建议。健全完善开发区领导领办重点建议、人大领导调研督办、代表工委日常督促、人大代表广泛参与的工作机制，通过开展实地视察、审议专项报告、跟踪督办重点建议等方式，多措并举促进代表建议落地见效。开展代表建议办理工作专题询问和“回头看”，面对面找不足、点对点解难题，加强与提出建议代表的沟通联系，扩大代表对建议办理工作的深度参与，切实提高建议办成率和代表满意率。
3.强化监督攻坚，以更强担当助力“高质量”。聚焦重点，把握关键精准发力。聚焦党委决策、发展大局、经济建设等开展重点监督，对与开发区相关重大决策、重大改革、重大项目，以及开发区主导产业发展、管理体制改革、营商环境建设、推进对外开放、科技自立自强等重点工作开展监督，提出意见建议，视情作出决议决定，及时把党委主张转化为人民群众的共同意志。规范开好每季度区人大开发区委员会会议、一年两次园区议政代表会议，积极开展财政预决算、国有资产管理及债务情况监督，借助预算联网监督审查实施“精准专”监督，构建“专项调研+专题询问+专委建议+专门制度”监督模式，推动开发区强化国有资产管理和平台公司转型升级，确保“监”到点子上、“督”到关键处。着眼实效，双管齐下组合发力。紧扣开发区“经济发展增效提质、民生福祉补短提标、生态环境改善提优、社会治理创新提升”目标任务，不断丰富和创新人大监督的形式和手段，切实提升人大监督工作实效。一方面，在进一步拓展监督形式上下功夫，围绕加快主体功能园区建设和现代产业体系、创新体制机制和抗风险能力等重点问题，探索审议报告与专题询问、代表约见和部门评议、跟踪检查与满意度测评相结合等方式，织牢织密监督网，打好监督组合拳。另一方面，在进一步创新监督手段上下功夫，坚持问题导向、结果导向，实施开发区“人大+审计”协同监督，创新实施清单式、介入式、问效式监督，统筹做好事前事中事后“全链条”监督管理，强化跟踪问效，构建监督闭环，增强监督刚性。整合力量，多方联动协同发力。牢固树立“一盘棋”思想，在谋划和推进开发区监督工作过程中，主动与市人大常委会及相关工委沟通联系，将市人大安排的联动监督内容纳入年度工作议题；密切与开发区议政代表会办公室以及关联镇（街道）人大协同配合，围绕法律法规贯彻实施、民生实事项目建设、加强和改进基层人大工作等方面开展联动履职，保持上下联动、步调一致。坚持监督与支持有机统一，与开发区管理办公室及相关职能部门良性互动，在涉及开发区的重大事项决议、议案办理、专题询问等方面，加强内外联动、沟通衔接，推动开发园区及时发现问题、解决问题，形成助推高质量发展的强大合力。
4.强化创新突破，以更优标准打造“升级版”。线上线下深融，搭建“五位一体”履职平台。积极践行全过程人民民主，在现有医药园区“千成”五级代表工作室、港口物流园区“扬帆”工作室、扬子江“护佑”代表联络站基础上，重点推进吸纳民意、汇集民智工作实践基地建设，做好提档升级、规范管理和常态使用文章，定期组织人大代表（议政代表）就近就便接待选民群众、听取意见建议。加快“数字人大”建设运用，借力“云上高港人大”，进一步丰富使用功能，以数字人大建设为契机重塑人大工作流程，加快上线使用预算联网审查、议案建议办理、云上监督等特色功能，为人大履职行权、汇集民意民智提供更大空间。专业产业互促，扛起“助推发展”履职担当。进一步健全开发区人大代表（议政代表）专业小组活动机制，常态化开展专业代表小组活动，让“专业代表”发挥“专业优势”，通过“专业活动”解决“专业难题”。探索创新闭会期间“链上建组”，围绕大健康、高端装备制造、电子信息、石化新材料等主导产业，将议政代表按照专业特长分组设在产业链上，紧扣深化延链补链强链，调研交流产业动态，分享产业发展经验，形成一个产业设立一个议政代表组，一个代表专业小组服务推动一个产业发展的良性闭环，助力打造主导产业集群。业务服务共赢，叫响“你点我督”履职品牌。紧盯企业发展需求、困难诉求，持续推进“企业‘烦’事·你点我督”工作机制，定期召开专题推进会，针对土地、能源、资金等发展要素紧缺的难点问题，通过督责任、督进度、督成效，压紧压实“企业点题、代表访题、园区结题、人大督题、企业评题”工作闭环，把企业的“烦心事”变为“暖心事”，护航开发区经济社会高质量发展。推动“你点我督”与吸纳民意汇集民智相融合、与代表建议相结合、与依法监督相统一、与工作评议相叠加，进一步完善“党委统一领导、人大交办督办、部门各负其责、代表履职尽责、群众积极参与”的制度机制，努力擦亮具有开发区人大工作特色的“民呼我应”金字招牌。
(作者：泰州市高港区人大常委会葛立网陈志斌戴波 赵 琴 李乃斌）
