南通市人大工作研究会

　　地方立法对于规范、推动和保障地方经济发展、满足社会法治需求、有效解决地方实际问题具有重要意义。作为设区市人大，如何深入学习领会习近平法治思想，更好发挥地方立法的引领和推动作用，最大限度彰显市域治理的制度效能，是摆在立法者面前的重要课题。南通市人大工作研究会会同市人大常委会法工委通过专题调研，以南通市10年来的立法实践为基础，着重从法规实施层面总结做法成效，分析存在问题，并对持续推动高质量立法提出对策建议。

　　一、做法与成效

　　自2015年7月南通市获批地方立法权以来，在市委的正确领导下，市人大常委会坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局不动摇，共制定出台22部、修改5部地方性法规，为建设更高水平法治南通、推动中国式现代化南通新实践提供了有效的法规制度保障。立法工作经验被全国人大常委会《法制工作简报》、省人大常委会《人民与权力》转发推广，省人大常委会有关领导、市委主要领导专门作出批示，给予充分肯定。

图表1 南通市人大常委会地方立法清单（2015-2024）

　　（一）紧紧围绕中心大局，服务经济高质量发展。

　　按照市委决策部署，着眼全市经济社会发展实际，充分发挥立法的引领和推动作用。一是完善法治化营商环境。落实市委“质量强市”战略规划、“营商环境提升年”工作部署，先后制定出台《南通市质量促进条例》《南通市优化营商环境条例》，推动开展质量提升行动，擦亮“万事好通”营商环境品牌，进一步提升市场主体的法治获得感。二是助力培育发展新质生产力。助推国家创新型城市、知识产权强市建设，先后制定出台了《南通市人才发展促进条例》《南通市科技创新促进条例》《南通市知识产权促进和保护条例》，强化人才支撑，构建全周期科技创新和知识产权法规制度体系，为培育和发展新质生产力蓄势赋能。三是积极推进城乡建设。坚持与时俱进，紧跟城乡建设发展步伐，先后制定出台《南通市水利工程管理条例》《南通市轨道交通条例》，保障城乡重大基础设施规范顺利建设运行。以《南通市水利工程管理条例》为例，该条例是我省设区市制定的第一部全面规范水利工程管理的地方性法规，对南通水利工程安全管理、水利工程管理范围内建设项目监管、水域岸线保护、水利风景区创建、水利文物保护等各项制度作出了规定。自该条例2018年3月1日施行以来，市水利局不断加大水利基础设施投入，近年来全市共建设沿江沿海引排水工程32项，水系连通工程200余项、控导工程280项。2020年投入运行的通吕运河水利枢纽工程，是南通建国以来首座闸站结合的水利工程，获评2023年度江苏省“扬子杯”优质工程项目。

　　图表2 近五年全市水利现代化建设总投资情况

　　（二）密切关注民生福祉，保障民众高品质生活。

　　坚持以人民为中心的价值取向，切实做到民众有所呼、立法有所应，推动解决急难愁盼问题，不断满足人民群众的美好生活需求。一是倾情关爱“一老一小”。针对南通重度老龄化的现实情况，制定出台《南通市养老服务条例》，总结固化“社区嵌入式养老”、“敬老院公建民营”、“长期护理保险”等经验做法，进一步满足群众养老服务需求；擦亮“教育之乡”城市品牌，在全国设区市中率先出台《南通市义务教育优质均衡发展条例》，获评2020年全省设区市立法精品工程项目。二是切实保障食品安全。聚焦网络餐饮服务新业态，以“小快灵”形式出台《南通市网络餐饮服务食品安全监督管理条例》，明确网络餐饮服务第三方平台、入网餐饮服务提供者、网络餐饮送餐服务人员的法律责任，推动全链条治理，守护群众“舌尖上的安全”。三是优化改善人居环境。聚焦“住有所居、居有所安”，先后制定出台《南通市住宅物业管理条例》《南通市房屋安全管理条例》，进一步规范物业服务行为，推动危险房屋依法治理，改善城市面貌、优化居住环境、维护社会稳定，居民满意度不断提高。以《南通市住宅物业管理条例》为例，该条例着眼规范住宅物业服务与管理行为，维护业主和物业服务企业合法权益，促进物业服务业健康发展，自该条例2020年10月1日施行以来，市住建局通过党建引领、服务社模式、数字化赋能等方式有力推进了业委会组建工作，扩大业主自治组织覆盖率，破解老旧小区管理难题，提升物业服务的法治化水平。

　　图表3 2019年和2025年全市住宅小区物业管理情况

　　（三）着力纾解城市难题，促进市域高效能治理。

　　立足南通实际，积极发挥地方立法的探索性、实施性、补充性功能，提升市域治理体系和治理能力现代化水平。一是守护历史文化地标。着眼濠河、狼山这两处具有鲜明南通特色的历史文化地标，先后制定出台《南通市濠河风景名胜区条例》、《江苏南通狼山国家森林公园管理条例》，以法治手段有效保护和合理开发利用风景名胜资源，促进文旅融合发展，提升南通城市形象。二是弘扬社会新风正气。着眼提高市民文明素养和社会文明程度，培育和践行社会主义核心价值观，先后制定出台《南通市烟花爆竹燃放管理条例》《南通市文明行为促进条例》，目前南通已实现全国文明城市荣誉称号“六连冠”，如皋市连续三届，海安市、如东县、启东市连续两届保持“全国文明城市”称号，全域持续保持“满堂红”。三是优化现代城市治理。“停车难”关系千家万户，既是民生问题，也是发展问题，考验城市现代化治理水平。随着经济社会的迅猛发展，近年全市机动车保有量不断增加，2021年底已达到225.3万辆，位居全省第四，与此同时，“停车难、停车乱”现象日益成为社会广泛关注的热点难点问题。对此，市人大常委会于2022年制定出台《南通市机动车停车条例》。在该条例的规范指引下，市城管局通过增加停车泊位、推进社会泊位共享、提升智慧系统服务功能等举措，完善停车治理长效机制，有效地治理了停车秩序，改善了交通环境，提升了城市运行效率。南通交通健康指数已连续7年位居全国同类型城市第一；《市区停车设施专项规划》获评省级荣誉，成为全省唯一获奖的停车规划；“通停通付”入选2024年江苏省数字社会10大典型场景项目。

　　图表4 近三年市区机动车停车泊位新建改造情况

　　（四）聚焦美丽南通建设，护航城乡高标准生态。

　　持续擦亮绿色发展底色，推动“生态绿”与“江海蓝”交相辉映，“产业强”与“环境美”相得益彰，努力在促进人与自然和谐共生上展现更大作为。2024年，市人大常委会贯彻落实党的二十届三中全会关于“统筹推进生态环境损害赔偿”改革部署，在全国率先出台《南通市生态环境损害赔偿程序规定》，为此类案件规范化办理提供了法规依据，《光明日报》对此进行了报道。此外，近年来还先后制定出台《南通市城市建筑垃圾管理条例》、《南通市畜禽养殖污染防治条例》、《南通市城市绿化管理条例》，让蓝天常在、青山永驻、碧水长流的美丽画卷成为现实图景。以《南通市城市建筑垃圾管理条例》为例，该条例是全省第一部建筑垃圾专项地方性法规，对建筑垃圾排放、运输、消纳、监督管理、法律责任等进行了规范，自2017年10月1日起施行，并于2022年进行了修订。市城管局认真贯彻执行该条例，构建了制度设计体系化、流程管理规范化、终端处置标准化、资源利用科学化、综合执法常态化的全链条监管体系，开创了建筑垃圾治理新局面。

　　图表5 全市城市建筑垃圾处置设施和能力情况

　　二、存在问题

　　通过实地考察、座谈交流、个别访谈等形式的调研发现，南通市出台的地方性法规在实施过程中，还存在着需要关注的瓶颈制约和薄弱环节，影响了法规效能作用的充分发挥。

　　（一）法规宣传工作尚待加强，社会知晓度偏低。一是法规宣传覆盖面不广。大部分法规的宣传对象主要为有关部门工作人员和部分行政相对人，针对普通民众的宣传相对较少，许多群众不知道法规出台或者法规的具体内容。例如，今年《南通市机动车停车条例》执法检查问卷调查结果显示，虽有52.75%的调查对象知晓条例存在，但不清楚具体内容，有7.89%的调查对象对条例完全不了解。有的地区在执法检查中发现，《南通市文明行为促进条例》实施后，不少市民不知道条例关于不文明养犬行为的规定。又如，《南通市机动车停车条例》第四十二条规定，实行政府定价、政府指导价的停车场应当按照规定设置免费停放时间并向社会公示。最近，市区相关停车场的免费停车时间从15分钟调整为30分钟，但不少市民不知道这些规定，出现了“免费车位空余，汽车在旁边违停”现象。二是法规宣传工作持续性不够。在实际操作中，每部法规公布后，市人大常委会在《南通日报》和市人大网站、微信公众号等刊登法规文本和解读，并组织召开新闻发布会。有关部门主要在法规实施前开展宣传活动，法规实施后、实施中的宣传则相对较少，部分法规的宣传甚至处于停滞状态。三是法规宣传手段需要多元。有关部门习惯于通过“组织广场宣传、刊发宣传报道、举办专题讲座”等方式开展法规宣传活动，运用“社交媒体、短视频、客户端”等新媒体相对较少。在内容上多倾向于平铺直叙的常规报道，通俗易懂、直观形象、趣味互动等群众喜闻乐见的内容形式则相对较少，影响了宣传效果。

　　（二）部分法规执行还需强化，制度设计效果不够明显。一是部分重要制度未能完全达到设计效果。《南通市住宅物业管理条例》第六条借鉴省内先进城市的经验，规定“市物业管理主管部门应当会同相关部门组织建立物业管理公共服务平台，用于电子投票、信息公开、招投标、纠纷投诉处理等”。条例实施近五年，该服务平台尚未完全建立到位。第十六条规定了业主委员会应当公布“业主大会、业主委员会每半年的工作经费收支情况和业主委员会成员工作补贴”等费用情况。第四十二条规定了物业服务企业应当公示相关信息，实践中存在未按条例要求公示的情形。二是部门协同联动有待加强。《南通市机动车停车条例》第五十四条规定，城市管理、公安机关交通管理等部门应当建立健全信息共享和协作配合机制，充分利用科技手段，依法查处停车违法行为，规范停车秩序。目前，城市管理部门主导的智慧停车管理系统，与公安交通管理部门的信息系统尚未完全实现对接，对实时获取道路交通拥堵信息、智能诱导系统的利用带来不便。《南通市城市建筑垃圾管理条例》贯彻执行中，外地车辆在南通倾倒建筑垃圾，有关部门执法时还存在相互推诿、衔接不畅等现象。

　　（三）法规实施基础不够扎实，部分内容相对滞后或不够明确。一是法规执行的支撑体系尚待健全。例如，在质量监管领域，国家级权威检验检测机构数量稀缺，难以匹配产业快速发展需求；在知识产权保护方面，跨部门、跨领域协同治理体系尚需完善，对保护效能产生一定程度的影响；在网络餐饮监管方面，第三方平台分支机构缺失，致使法规执行存在薄弱环节。在《南通市生态环境损害赔偿程序规定》中，虽然规定了对修复效果进行评估，但在实际操作中，对于如何确定修复效果是否达到预期目标、如何持续跟踪修复后的生态环境状况等问题，缺乏科学、系统的评估标准和方法，需要细化具体规定和有效措施。二是部分条款内容相对滞后。《南通市水利工程管理条例》自2018年3月1日起施行至今已有七年多时间。其间，南通市根据上级要求进行了机构改革，有关部门的名称和职能发生了变化。上位法《中华人民共和国水法》正在修改之中，对于水利工程的管理范围和管理要求、工程保护和利用有了新的规定。对此，南通市条例的部分内容需作相应调整。三是部分法规需要加强解读。《南通市城市建筑垃圾管理条例》对建筑垃圾的排放、运输、消纳等各环节规定了详细的法律责任。但在实施中出现了少数执法人员对条例规定理解不透，对违法行为难以准确适用法条的情形。

　　三、对策建议

　　针对上述问题，围绕如何提升地方立法的针对性及时性系统性可操作性，更好发挥立法的引领和推动作用，提出相关对策建议。

　　1、注重广泛参与，全面提高社会知晓率。

　　法规的生命在于实施，群众对法规知晓与否，直接关乎法规的施行效果。一是尽“早”扩面。完善公众参与立法机制，在加强基层立法联系点建设的基础上，进一步扩大立法信息采集范围。特别是起草与民生密切相关的法规过程中，要广泛向镇街、村（居）等基层组织征求意见，镇街要通过村（居）民大会讨论、“网格群”商议、“家家到”访谈等多种途径，发动公众参与，广泛征集意见，提高公众参与度和立法透明度。通过有序引导公众参与立法，增强法规的民意基础，提升立法针对性，提高民众法治意识和守法自觉性。二是明“责”普及。市人大专门委员会、常委会工作机构应当会同有关部门，在法规立项、起草、调研、审议、公布等各个环节加强立法宣传，法规实施前应当及时组织召开新闻发布会和贯彻实施座谈会，明确宣传贯彻任务。司法行政部门应当将法规宣传纳入普法规划、年度普法计划和普法责任清单，落实普法责任制。相关主管部门应当持续强化法规宣传工作，会同街办、居民委员会等加强宣传联动，全面、持续开展“法规进村居、进社区、进企业、进学校”等宣传活动。三是用“新”提效。有关主管部门既要利用电视、广播、报刊、杂志等平台开展法规宣传，更要充分运用好各类社交媒体、短视频、客户端等新媒体开展宣传活动。优化宣传内容，注重宣传人民群众关注的焦点、热点和重点问题，全面提高法规的社会知晓率。

　　2、强化顶层设计，聚力提升立法精准度。

　　立法是一项涉及领域广、专业要求高的工作，开展高质量立法，需要强化顶层设计，创新智力支持。一是注重科学谋划。在市委坚强领导下，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，既要推动综合性、基础性立法，也要推进“小快灵”立法，发挥地方立法前瞻性、引领性功能，科学编制并组织实施立法规划和年度立法计划，加强现代化城市建设、海洋经济发展、长三角科创产业协同等重点领域立法，以优化制度供给增创区域发展优势，探索构建保障全市经济社会高质量发展的法规制度体系。二是用好专家智库。整合立法工作者、实务部门专家学者、律师等力量，推行重要法规委托第三方专业机构、高校、律师事务所参与起草，进行专项论证、评估。常态化邀请市委和政府法律顾问、各领域专家学者参与立法调研、论证、咨询，特别是在专业性、技术性强的条款上充分借力外脑，实行专家初审→部门联审→公开核审的“三审制”，不断提升地方立法的科学性、权威性。三是培养专业力量。注重培育立法人才，启动实施“立法菁英”培育计划，推行资深立法者+知名高校教授“双导师制”，共同培育立法后备人才，壮大法治南通立法领域人才队伍，致力实现立法专业支撑“本土化”。

　　3、落实部门责任，有效增强法规执行力。

　　法规的权威性关键在执行。在执法操作中，要善于处理柔性与刚性、主管与协同的关系，实现良法善治、业兴民安。一是提高执法者素质。法规出台后，有关部门和单位要加大教育培训力度，重点针对执法、监督、管理人员全面开展法规专项培训，提高对法规的理解认识，规范执法、管理等各项工作，依法履行法定职责。二是明晰实施者职责。推动法规“进入执法、纳入监察、融入司法”，政府和有关部门应当落实法规规定，制定实施方案，细化具体举措，根据法规的要求和内容出台配套制度，并有序推进落实；监察机关应当加强对公职人员贯彻实施法规的督察；法院、检察院办案时应当依法适用法规，发现问题后及时提出司法建议、检察建议。三是强化监督者功能。人大常委会应当实行“法规实施全过程监督”制度，强化人大监督的刚性，推进问题的整改。法规施行后，在按照规定开展执法检查外，对涉及关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，人大常委会可以根据实际情况适时开展执法检查，不受法规实施时间的限制，全程加强人大监督。

　　4、推动立改废释，切实保证法制统一性。

　　围绕发展所需、民心所向，如何更好发挥法规制度的保障作用，就必须前瞻性谋划、因时势而变，不断优化法规制度供给。一是健全立法评估机制。地方法规实施一段时间后，对其合法性、合理性、协调性、可操作性、实施效果等进行全面评估。评估结果作为法规修改、废止或完善配套措施，以及对相关部门考核问责的重要依据。二是实施法规动态清理。定期或不定期（如上位法修改、重大改革后）组织开展法规集中清理工作，及时废止、修改与上位法相抵触、与改革发展要求不适应、与同位阶法规不协调或已失效的法规，将清理工作制度化、常态化。例如，《南通市水利工程管理条例》在执行中出现了新的情况，有关“部门名称和职责、水利工程管理范围、管理要求、工程保护和利用”等部分内容已经有所滞后，建议结合南通市水利工程管理的实际，适时开展条例修改工作。三是重视配套制度建设。对于需要细化落实的法规，督促政府部门及时制定配套的实施办法、细则或标准，并视情变化予以及时动态调整，确保法规能够有效落地。例如，在当前房地产市场变化带来的物业管理新问题，应根据《南通市住宅物业管理条例》规定，尽快完善物业服务第三方评估制度，适时对物业管理费政府指导价进行动态调整，并对城镇居民空置房、农民集中安置房等物业服务标准和费用进行科学测算，为规范行业秩序、保护各方利益提供配套制度保障。

　　（作者：庄中秋、杨扬、钱永忠、杜永朝、蒋志刚）